建立行政问责制的难点与对策探究

邓凡

(中共成都市委党校，四川成都610110)

建立行政问责制的难点与对策探究

邓凡

(中共成都市委党校，四川成都610110)

建立行政问责制是我国行政体制改革的重要目标之一，在当前的试点中存在着范围不广、层次不深的问题，导致行政问责流于形式，目的难以实现，迫切需要进一步推进，突破点在于强化干部的责任意识、提高公众参与问责的积极性、畅通问责渠道、完善问责程序、加快问责立法等。

行政;问责;权力;公众

行政问责是指法定的问责主体对行政机关及其公务员的职权行为进行监督，并追究行政失职行为的制度。行政问责的作用有规范政府行为，建立服务型政府、提高行政效率等，近几年我国各地各级政府都在尝试建立行政问责体制，积累了一些经验，但是从制度层面加以规范的实践不多，而这正是保证行政问责制稳定性的关键所在，因此，研究如何渐近式地建立行政问责制具有极大的现实意义，建立行政问责制应从以下方面寻找突破点。

一、转变干部执政观念，强化责任意识、风险意识

行政问责的客体是指各级行政机关及其公务员，现实中主要是指负有领导责任的工作人员。孟德斯鸠认为:“所有有权力的人都容易滥用权力，这是千古不变的一条经验。有权力的人使用权力直到遇见界限才休止。”这正是行政问责问题提出的原因，现实中，领导人员滥用职权、甚至以权谋私的事件屡见不鲜，这是错误权力观念的极端反映，无疑迫切需要转变。但是还存在另一种责任意识浅薄的现象，就是领导的本意是促发展，为民谋福利，但是随意性太强，“灵感一来，马上行动”，缺乏规划和科学的论证。在推进中遇到问题时，匆匆整改，还容易产生任期内工作没有完成，继任者改变了发展思路，之前的工作又半路刹车，这些都造成了物力和财力的浪费，避免此类现象，就要转变干部执政观念，强化责任意识、风险意识。

领导干部的权力来源于人民，执政过程中就要树立正确的权力观，以提高人民的生活水平为出发点，有了这一观念，还应尊重规律、尊重科学，防止急功近利，科学制定发展方略，正确的发展方略才能从根本上保证政策的连续性，而领导应该成为推进政策的协调者，防止人事变动对发展方向的影响，并树立发展方向错误也是一种失职的责任意识。

强化责任意识，还应该明晰政府和官员的职责权限，由于行政体制尚不健全，公务员岗位设置及其职责规定模糊，特别是党政之间、上下层级之间、各部门之间职能交叉重叠、职权责界限模糊，有权无责和有责无权的现象普遍存在，致使行政问责缺乏操作可行性，落实和追究责任过程中难以确认主体。在追责时，相关部门互相推诿的现象履有发生;在问责时，又容易出现问责客体责任模糊不清的问题。这就导致政府官员遇到问题时不是主动承担、而是推卸责任。职责权限明晰以后，个人在做出决策时就会考虑到要承担的责任，从而更加负责，避免随意性。

二、畅通问责渠道

行政问责有两类主体，政府部门内的问责和人大、司法机关、媒体、公民等政府部门外的问责，前者的问责渠道相对畅通，也是我国目前问责的主要形式，但该形式在现实中作用不明显，容易导致各部门间相互保护，行政问责流于形式;而相对有效的是政府部门外的问责，人大是权力机关，问责是最有权威的，但是人大与政府工作人员之间人事交流、工作联系频繁，私人感情影响了问责的刚性，容易流于形式，而且人大问责很少启动。媒体、公民等问责受到的干扰最小，最为有效，却由于渠道不畅，难以实现。

因此，畅通问责渠道，是提高问责实效性的有效措施。目前，我国公众的主要问责途径是上访和检举，实现这些问责的前提条件是公众掌握足量、准确的信息。因此，要建立“透明政府”，让老百姓知晓政府运作的状况，了解事件的来龙去脉、发生原因、处理进程和结果及政府的改进措施和落实情况，虽然各地都以此作为行政体制改革的方向之一，但是从现实来看，在各级政府公开的信息中，基本上都是对政府形象有利的好消息，而很难找到表明政府有过失和不作为的信息，即使发布了这类信息也未必反映了真实的情况，这就导致公众不能掌握开展行政问责必需的信息。因此，除涉及国家机密以外，应该客观地公布政府的行政过程，尤其是容易出现问题的政府投资、政府采购行为、对事关群众利益的重大事项，也应实行公示、听证、咨询制度。与此同时，人们通过新闻媒体如报刊、电视、网络、广播等开展行政问责，当前也发挥着越发重要的作用，如“三聚氰胺奶粉”、“路桥违规收费”问题的发现、但是由于新闻媒体对政府部门存较大的依赖性，往往只是事前监督，极少发挥事后监督，即使开展监督，其层次和力度也不够，另一个问题是，新闻舆论极少关注那些因问责而“下课”的官员，很多人只是换个岗位，继续任职，惩罚作用没有发挥，行政问责制度就不能真正起到警醒的作用。因此，畅通问责渠道，还需要在一定范围内保持新闻媒体的独立性，保证其问责力度和连贯性。

三、提高公众参与问责的积极性

提高公众参与问责的积极性，能够促使政府在开展工作时树立公众利益至上的意识，逐渐消除公众与政府间的隔阂，形成政府与公众间的良性互动。政府能够了解公众的真实需求，更加科学地开展工作。同时，可以使行政机关公务员树立责任意识，更好地为公众服务，提高质量和水平，避免工作中的失误，加快建立服务型政府。

然而在市场经济体制逐步健全的形势下，公众更倾向于对经济利益的追求而忽视了对政府行为的关心。事实上，政府的行为与公众利益息息相关，公众的不积极源于政府与公众互动机制的缺失，政府的很多决策都是暗箱操作，公众缺乏必要的知情权，参与意识自然就薄弱。另一个原因是公众往往无法参与因行政过错而引起的国家损失的救济，甚至对自身损失都无法顺利救济，参与问责并不是真正在维护自身利益，而更多的是出于附和，没有树立权利意识。同时，由于种种原因，很多遭到问责的官员往往能够逃避处罚，也影响了公众参与问责的积极性，可见，提高人民群众参与问责的积极性，需要从多方面入手加以解决，其中针对公众，可以通过宣传教育提高积极性，通过发放问卷、采取网络调查等了解公众对决策推行的满意程度，以引导公众关心政府行为。

提高公众的问责积极性，除了引导以外，还应该从制度层面保证其问责的权利，在当前，公众自发进行的问责往往乏力，因此，一个有效的方法是将同体和异体结合起来开展问责，也就是将党委、人大等机构和公众进行有效对接，联合开展问责，问题官员对于同体问责无法逃避，对于异体问责又无法欺骗，双管齐下，问责才能真正有效开展。这一过程必须从制度层面加以保证，防止人为干扰。并且，党委和人大要尽可能地支持公众问责的结果，唯其如此，公众才能真正感觉到自己的问责能够起到实效，能够保护自己的利益，主人翁意识才能增强，问责的积极性才能极大地提高。

四、完善行政问责程序

要保证行政问责的常态化，真正对政府工作人员起到监督作用，在当前相关法律尚不健全的情况下，制定相关的规章是很必要的。完善行政问责程序的作用在于官员出现问题时问责主体可以根据规定启动问责程序，并保证程序在规定的框架内有序地进行，防止行政问责的随意性和制度的扭曲。

在问责程序的规定中应重视异体问责，当新闻媒体披露行政机关或工作人员有明显行政失当情形且确有证据时，主管部门应当启动行政问责程序;应当被问责的工作人员，即使已调离工作岗位，行政问责也要继续进行，退休被问责的，应当按照规定相应降低或者取消其享受的待遇。但是对于哪些事由属于“明显行政失当情形”，我国的法律法规并未作出全面规定，这就造成即使是新闻媒体或公众参与的问责，也可能带有很大的人为性，因此，在范围上，应该采用列举行政行为类型的形式予以规定，特别是在工作实践中易发、频发并与人民群众联系比较紧密的需要问责的行政行为，如行政机关工作人员在实施行政征收、行政审批、行政检查、行政强制措施、行政诉讼、行政复议、行政处罚、行政赔偿等各种行政行为时出现的违规或违法行为。在程度上，应该考虑以下情形区别对待:(1)行政问责事由既可能是不合法的行为，也可能是不合理的行为;(2)行政问责事由既要考虑到积极的过错作为，也要包括工作不在状态的“消极怠工”;(3)行政问责事由不仅仅涉及行政方面，也要考虑其政治方面，同时要把道德因素纳入其中;同时，也要健全行政问责的救济机制，一旦开始行政问责程序，就应该给予问责双方充分、公平的发表意见的机会，尤其要注意保护问责对象的权利，给他们提供应有的权利救济途径和程序，这时他们已经由强势变为弱势，要保护弱者的权利。完整的行政问责程序，应该规定被问责官员的去向，对于违反党纪国法的，有相关法律，但是有些仅仅是失职，就无法可依了，以引咎辞职为例，如果采取“一棒子打死”的对策，不仅不利于官员的自新，也不利于问责的推行;如果采用以前很多地方实行过的“保留级别，重定岗位”的处理办法，无异于“一地失职，异地为官”，起不到行政问责的预防和震慑作用。因此，应该根据所犯错误的程度规定对应的处罚办法。

五、扩大问责范围

中纪委、中组部已经印发了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》的通知，表明了国家建立行政问责制度的决心，在此基础上，还应该进一步扩大问责的范围，一是在扩大问责客体范围，问责客体不仅应该包含从中央到地方的各级领导干部，还应该包含行政机关中有一定权力的公务人员，不论问责客体的权力和地位大小，只要在开展行政管理工作中造成失误、实施具体行政行为时出现失职，从而危害了公共利益，危害了公众人身安全和财产安全的行为都应该纳入问责范围，并且按工作失误大小给予一定的处罚。其中，基层干部接触公众的机会更多，代表了党和国家的形象，虽然近年来发生的以权谋私、贪污受贿案件，牵涉到基层干部的并不多，但是基层干部发生的决策失误、朝令夕改等事件却层出不穷，对于基层政府机关的一般工作人员，虽然权力不大，但是经常面对公众，如证件办理窗口的工作人员，他们的工作态度、工作作风不好，影响极坏，因此，应该将行政问责范围扩大到全覆盖。二是扩大问责内容，我国目前的行政问责范围还太窄，表现在:一是只有在出现人命关天的大事时才启动行政问责，而一些所谓的“小事”其破坏力和影响力不可忽视，但不容易被问责;二是问责“避重就轻”，目前很多地方对行政决策和监督不问责，而更多的是关注行政执行，众所周知，决策和监督对于行政管理来说，更为重要。因此，还应该将决策失误、政策频繁变动带来的负面影响等纳入行政问责范围，

六、完善建立行政问责制的配套立法

近几年来，各地虽然出台了一系列关于行政问责制的办法、条例，但到目前为止，还没有关于它的法律规定，行政诉讼制度在一定程度上能够保证群众的问责权利，但是范围上又受到极大限制，如对于原告资格的确认，现行《行政诉讼法》中是依据行政机关或公务员侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益，受害人才能提起诉讼，这就使很多失误行为得不到追究，极大地缩小了问责范围，因此，我国目前问责的主体相对弱势时，更需要国家强制力保证其权益。国外的经验表明，当前立法的重点领域是:规定一些级别和职能部门的官员必须每年公开自己的财产状况，并且规定对财产不明情况的调查程序;明确机关的权力范围、规范官员的职务行为、规定失职行政行为的惩戒措施、规定客体参与问责的程序和途径等。

［1］于仁伯.转变职能建设诚信责任政府［J］.中央社会主义学院学报，2002，(8).

［2］周亚越.论我国行政问责制的法律缺失及其重构［J］.行政法学研究，2005，(2).

［3］许宗衡.健全行政责任体系，建设责任政府［J］.求是，2007，(10).

［4］石鹏.法治视野下的我国行政问责制研究［D］.哈尔滨:黑龙江大学，2009.

C93

A

1004－3160(2012)01－0038－03

2011－08－08

邓凡，男，四川大邑人，中共成都市委党校人力资源开发部讲师，主要研究方向:行政管理体制改革、宪法与行政法学。

责任编辑:孟毅辉