完善我国人大质询权法律规制的思考*

胡肖华，谢忠华

(1.湘潭大学，湖南湘潭411105;2.武汉大学，湖北武汉430072)

完善我国人大质询权法律规制的思考*

胡肖华1，谢忠华2

(1.湘潭大学，湖南湘潭411105;2.武汉大学，湖北武汉430072)

人大质询权是我国人大监督权的一种重要形式，也是一项重要的宪法权力，其行使具有明确的宪法和法律依据。我国现行质询权的运用虽然取得了一定的效果，但由于缺乏相应的观念支撑和制度认同，我国的质询立法不尽完善，质询权的行使并不尽如人意。从法治的角度出发，在界定质询权概念的基础上，解析该权力运行中的法制瑕疵之成因，进而着重于从实体规制和程序规制两个角度寻求改进和完善质询权的法律规制的路径和规则，具有重要的现实意义。

人大代表;质询权;法律规制

质询权是我国宪法和法律赋予各级国家权力机关的一项重要职权，暗含有对国家机关及其工作人员工作失误的纠察和责问，是一种刚性的“带有一点弹劾性质”的监督方法。它是人大代表和常委会委员的法定职权，是人大监督权的重要组成部分，也是我国民主与法制发展的一个重要方面。长期以来，质询权在我国的人大制度中很受期待，但是由于制度及观念方面的原因，致使我国的质询立法不尽完善，质询在实践中陷入停滞不前的尴尬境地，显现出无奈、无力、无序、无能的状况，难以形成对国家机关及其组成人员的有效监督。全国人大常委会在2010年的工作报告首次明确提出，将向国务院有关部门就代表普遍关心的问题提出质询。这是全国人大常委会自监督法颁布后，在工作报告中首次提出将依法开展专题询问和质询。这种表态，释放出人大将加强监督的信号，质询权的“沉睡”将被“激活”。它的激活，对于“一府两院”来说，有助于增强其履责压力、促进其更好地依法行政和公正司法;而相对人大自身而言，质询制度的有效运行是人大制度向宪政复归的一个重要指标。毋容置疑，质询权作为人民代表大会的一种专有监督形式，对于保证国家法律、法规、政策的正确贯彻实施，促进国家机关及其工作人员依法行政，树立我国人大监督的刚性权威和形象及保障国家结构的有序运行，起着重要的保障作用。它成为悬在国家机关工作人员头顶上的达摩克利斯剑，始终提示着他们应恪尽职守。因此，完善我国人大质询权的法律规制，建立常态化、规范化、制度化的质询制度则显得尤为必要。

一、质询权概念之界定

在法学领域中，“质询权”概念的提出并非中国所创。质询发轫于英国，作为一种西方的舶来品，最初是由请愿权发展演变而来的。质询作为一种监督政府的重要手段，在世界各国已经得到越来越广泛的适用，大多数议会制国家在宪法中都规定了议会质询制度。而且，从宪政实践来看，质询在各国议会的监督体系中发挥着越来越重要的作用。在代议民主制的国家，质询只是一种日常问责方式，除了规定程序性要求外，无特别要求，更无硬性规定惩罚措施，即“质询的目的是获取情况，或敦促行动。”［1］P123从先哲的论述中可得知，提出质询有两个目的，一个目的是了解政府的相关行政信息;另一个目的是发现政府的行政行为偏离法治轨道时及时敦促其加以改正。质询权在宪政实践中展现出强大的力量。

在学理层面上界定质询权，概而言之主要有两种方式:一种是着重于从立法层面上对质询权进行解释，这种解释和人大代表质询权的概念完全一致，如何华辉教授认为，质询权是“在全国人大开会期间有权依照法律规定的程序提出对国务院各部、各委员会的质询案，受质询的机关必须负责答复”的一种制度”。［2］蔡定剑教授认为，“质询是人大通过一定法律程序，强调被监督对象回答代表或委员提出的问题，代表或委员可以根据回答的情况采取必要措施，以实现一定的监督目的。”［3］P176另一种是从宏观上对质询权进行解释，不局限于我国关于质询权的立法规定。如杜立夫教授认为，质询权“是对国家行政机关及其公职人员提出询问，并要求在法定的期限内做出答复的权力，属于监督权的组成部分”［4］P420;周叶中教授认为:“质询权是指议会议员在议会开会期间对内阁总理、阁员、部长等就内阁的施政方针、行政措施和其他事项进行质问和询问并要求在法定期限内予以答复的权力，是非总统制国家议会对政府监督的一种重要形式”［5］P272。

列宁指出:“所有的定义都只有有条件的、相对的意义，永远也不能包括充分发展的现象的各方面联系。”［6］P10尽管前述有关代议制度的概念都存在一定的不足，但也应该肯定，这都是由于学者们研究问题的立场、方法和角度不同所致。因此，综合我们前面的分析，并考虑到质询权这一舶来品的原义，笔者认为，我们应以宏观、开放的眼光把握质询权，需将我国对质询权涵义的理解与国外对其的理解兼收并蓄，从广义上对质询概念做出界定。因此，笔者认为，质询权是指代议机关的组成人员按照法定的程序对其他国家机关及其组成人员的工作或行为进行质问或询问，并规定在法定时间内以法定形式给予答复的一种权力。

二、质询权法律规制现状之成因

如前所述，由于制度及观念方面的原因，致使我国的质询立法不尽完善，在实体上主要表现为质询主体不合理、质询对象规定不统一和质询内容法律规范的缺失等;在程序上主要表现为质询时间有限、质询方式单一、质询成立要件过苛、质询程序缺乏可操作性和责任追究疲软等，使得质询在实践中陷入停滞不前的尴尬境地，显现出无奈、无力、无序、无能的状况，难以形成对国家机关及其组成人员的有效监督。具体说来，主要有以下几方面的原因:

(一)传统政治文化之积弊

政治文化指的是政治方面的认知和习惯、风俗等，是“一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情”。［7］P29我国传统文化中缺乏分权制衡与民主、法治的因子，以王权专制主义政治文化、儒家伦理主义政治文化、统一求和的政治文化为主流，它们在很大程度上影响了民众平等、民主和监督等意识的产生与发展，成为了质询制度有效实施的阻碍。1.王权专制主义政治文化的影响。在几千年的封建专制集权统治的浸染下，受权威崇拜、附庸意识等传统政治文化糟粕的影响，我国国民的意识缺乏民主、参与和制衡的因素。尽管在近现代受“西风渐进”的影响，人民民主观念和权力制衡思想开始在中国传播，但是由于传统封建文化的影响，“臣民”和“集权”意识仍占据主要地位，人民在社会政治生活中处于被动服从状态。2.儒家伦理主义政治文化的影响。儒家伦理主义主张人治而轻视法治。而“人治”在很大程度上就是“官治”，从而产生了“官本位”思想。“官本位”思想经过几千年传承和渗透，已形成一种传统，像幽灵一样缠绕着人的灵魂并使其无意识化，形成一种固定的观念。特别是改革开放以来，“官本位”观念又沉渣泛起，氤氲叆叇。正如前国家主席江泽民所言:“我国是一个封建社会历史很长的国家，封建主义和其他剥削阶级影响将长期存在，总是通过各种形式表现出来。”［8］P430“官本位”的重要表征之一是治民、愚民，使国民远离政治，丧失独立个性和政治自主意识，保持权力运行的神秘化和权威崇拜，造成国民的政治依附心理、臣民心理、盲从心理等在当今社会依然表现明显。受“官本位”思想影响，部分国家机关及其工作人员无法认识到自己“公仆”的角色，缺乏接受监督的自觉性，漠视、拒绝人大质询。3.统一求和的政治文化的影响。在“和为贵”、能忍则安的传统政治文化的熏陶下，逐渐淡化了监督与制约的理念。特别是质询难免带有尖锐的批评和指责口味，而且直接涉及具体部门和具体的人，这就使得一些人大代表和常委会组成人员思想上存在包袱，有的拉不开情面，有的担心受质询机关接受不了，怕影响关系，今后难以共事。［9］而人大的主席团或主任会议也为着息事宁人的缘故将质询转为询问、建议、意见等较为缓和的监督方式［10］，或在质询案转交程序这一关直接把质询案“决定”掉。

(二)政治体制的障碍

所谓政治体制，是指一个国家为实现基本政治制度而构建的各种具体政治形式、政治制度和政治运行机制的统称。［11］在我国的政治体制中，最重要、最核心的问题是党政领导体制问题，而党政领导体制问题中对我国人大质询制度的运用影响最大的是党与人大的关系。党政关系在一定程度上掣肘着我国人大质询制度的发展。在我国，全国人民代表大会是最高国家权力机关，各级人大居于国家权力体系的核心，党的领导主要是政治领导，不能理解为党直接享有应由人大享有的国家权力，更不能理解为党中央、地方党委在国家政体上是一级或最高级的国家权力机关。［12］P137然而，在现实政治生活中，我们往往把党的领导权误解为“党权高于一切”，党政不分、以党代政的问题时有发生，具体表现为:党经常以政治代替法律，以指示、命令和决议等方式干涉政府工作，党政部门合署办公等，使执政党与政府混淆了各自的职责，阻碍了政府职能的有效行使与人大对政府的质询。因为在质询的过程中会涉及到对党的质询及其责任的追究，但目前我国对党的质询缺乏法律依据，导致人大不敢质询、无法质询现象的出现。尽管改革开放30多来我们致力于改革这种状况，但时至今日，党政不分、以党代政的问题仍然没有从根本上得到解决。政治体制改革的滞后，制约了民主政治立法的需求。多年来，随着市场经济突飞猛进的发展，关于经济方面的立法也取得了迅猛的发展。但是，关于民主政治的立法却数量有限，在相当长的一段时间里，有关民主政治的立法仅占全部立法(包括法律、法规)的4%。［13］民主政治立法的滞后严重影响了质询权的行使及其效能的发挥。

(三)“重实体、轻程序”法律传统的桎梏

正当程序是法治理念的重要内容。程序正当要求是一个普遍的要求，尤其是英美法系国家，对程序更为重视，程序违法有可能导致行为的无效。在质询权领域，程序的规范也是非常重要的。质询过程中的正当程序是保障质询主体质询目的得以实现的前提，没有正当程序，质询权就难以得到保障和维护。通过正当程序规范质询过程，控制权力运行，能够在一定程度上避免质询行为的随意性，保证质询行为的合法性和高效性。目前，法律规范对质询权的程序性规范要么是没有规定，要么是虽然有但是不健全或是对于受质询机关或个人违反了程序性规定有何责任没有明确。质询活动深受“重实体，轻程序”法律传统的影响，在相关质询活动的立法中往往不自觉地偏重于质询权的实体性规定而忽略了程序性规定。反之，忽视程序性规定在一定程度上也会造成质询权无法得到有效的运行。如在规定质询权的宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则、监督法等法律中，涉及质询权的部分着重论述的都是质询权的主体、对象等实体性问题，而对质询案的提交期限、准备时限、口头答复的操作细则，如质询主体的发问、受质询机关或个人的答复和辩解、对答复的评价和后果等，都没有规定明确。概而言之，程序规定的缺失是质询权未及充分运用的原因之一。

(四)法律修订的滞后

法律本身的稳定性和强操作性决定了法律的制定和修改必须具有一定的超前性，但是，由于社会和经济的快速发展，在客观上又造成了法律的滞后性，二者是辩证统一的。法律属于上层建筑范畴，上层建筑与经济基础存在既相适应又相互制约的矛盾。法律的滞后与超前正是这种矛盾的反映。［14］因此，应该根据社会经济的发展变化的步伐对法律及时进行修订。但现实生活中，我国法律法规的修订工作存在严重的滞后性。在质询立法领域，主要表现在法律对质询权的相关规定上存在冲突，并且没有得到及时的修订。如在质询对象的规定上宪法与法律存在不协调的情形。我国现行宪法第七十三条规定的质询对象为国务院或者国务院各部、各委员会，没有规定对“两院”可以提出质询案。而全国人大常委会议事规则第二十五条、监督法第三十五条等法律都规定质询主体可以对“两院”提出质询案。由于宪法在质询对象规定上的缺失，使得多年来人大对“两院”的质询一直处于尴尬的境地。没有宪法依据的有力支撑，人大代表的质询权难以发挥应有的作用。再者就是关于人大代表团质询权的规定，全国人大组织法明确规定代表团享有质询权，而地方组织法和代表法都没有对地方人大的代表团是否有权提出质询做出规定，这些立法上的不协调造成了不同地方关于代表团和人大代表质询权的差异规定，影响了地方人大代表团质询权的行使。此外，还有许多关于质询权立法的不协调没有得到及时的修订，造成了我国质询立法的窘迫现状，严重制约了质询权应有时效的发挥。

三、质询权法律规制之构架及完善

(一)质询权的实体规制

1.质询主体上的规制

(1)赋予专门委员会质询权主体的地位

在宪法和相关法律中增加人大专门委员会为提出询问和质询的主体。专门委员会作为全国人大的常设工作机构，其工作具有经常性和专业性的特点，由于职权的关系，专门委员会经常出席“一府两院”的有关部门的会议，听取它们的相关汇报，因此了解并掌握了这些部门大量的资料。再者专门委员会的组成人员一般都是实践经验丰富的领导干部或理论知识深厚的专家学者，他们往往可以结合自身的优势对某方面的问题提出具有专业性的质询，此外，从专门委员会的职权规定上看，赋予专门委员会质询权主体的地位也是依法监督的应有之义。人民代表大会组织法规定了人大专门委员会五项工作任务，其中一项是向全国人民代表大会主席团或者常务委员会提出属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的议案，如前所述，既然专门委员会有提议案权，而质询案的提出其实与议案的提出相类似，这就为赋予专门委员会质询权提供了理论上的可能。另外，既然30名以上的代表或10名以上的常委会组成人员可以提出质询案，那么一个专门委员会(通常由10名以上常委会委员参加)也应有权提出质询案。何况根据1992年的统计，全国人大常委会组成人员中74.2%参加了各种专门委员会，而由全国人大常委会组成人员中担任的专门委员会占全体专门委员会的72.8%。此外，全国人大议事规则中也规定，全国人大专门委员会对于行政部门的工作计划、行政措施、重大决定等可以进行审议、询问、征求意见。所以，人大专门委员会可以提出质询案，当然所质询的事项应是与本委员会有关的事务。

(2)建立个人质询制度与质询主体回避制度

在相关法律中明文规定人大代表及常委会组成人员可以个人名义提出质询的权力。根据我国相关法律法规规定，我国人大代表及其常委会组成人员个人无权提出质询案，而须达到法定人数后才能联名提出质询。有学者认为，这一规定是基于我国现有国情而考虑的，因为在我国，人民代表大会及其常务委员会会议少、会期短，如若建立个人质询制度，则无法保证质询案的质量。不可否认，这一规定在一定程度上保证了质询案的质量，防止了质询权的肆意滥用。但也由于这个人数上的限制，门槛太高，导致我国质询案的数量一直寥寥无几。笔者认为，人大代表及常委会组成人员是社会各行各界的代表，来自人民，代表人民，向人民负责，为人民服务。他们每一个人都肩负着人民的重托，都有权力更有义务代表人民监督国家权力的行使。而且赋予人大代表及其常委会组成人员质询权，可以充分调动其提出质询案的积极性，使他们以一种负责任的态度对待质询案，使代表们加强了对政府及其官员工作或行为的关注度，从而加大了对受质询机关或个人的监督力度。再者，关于人大会期短的问题，现在学术界已基本达成共识，一直在提倡、呼吁改革人大的会期，以支撑人大质询权的充分行使。因此，我们不能因为顾虑人大制度中的一些弊端而限制其本应加强的权力。

政治制度的设计和构建离不开对人性的本源分析，没有对人性的一种前提假设，任何一门社会科学都是不可能建立起来的。［15］P37“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验，有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”［16］P342“趋利避害”乃人之常情，正如卢梭所言:“人性的首要法则是要维持自身的生存，人性的首要关怀是对其自身所应有的关怀”［17］P9，利益驱动机制的既存以及人性欲望的难以遏止，使得权利与权力在享有者手中皆易泛滥成灾。因此，为避免质询监督过程中掺杂个人的感情和私利，保证质询的客观公正性，应建立“质询主体回避制度”。如果各级人大代表和常委会委员本人抑或其所在工作单位抑或其上下级单位是质询案指向的当事人，或与质询问题有法律上的利害关系，均应回避，禁止提起质询或参与署名提起;已经提出或署名的，应撤回或宣布无效。

(3)明确代表团的质询权

修改地方组织法第二十八条、代表法第十四条中关于质询主体的规定，赋予地方各级人代会的代表团提出质询案的权力。如前所述，二者都没有对地方人大的代表团是否有权提出质询做出规定，与全国人大组织法第十六条的规定相冲突，这些立法上的不协调造成了不同地方关于代表团和人大代表质询权的差异规定。有的地方人大则未规定代表团的质询权，而有的地方人大在其议事规则或相关规则中规定代表团有权提质询案。完备协调的法律规范，既是一国实现法治的起点，也是完善质询权的基本前提。因此，我国相关法律应该在地方各级人大上的代表团的质询权作出统一规定。

2.质询对象上的规制

(1)解决法律上的冲突问题

第一，要解决在质询对象上宪法与法律的规定不协调的问题。如前所述，我国现行宪法第七十三条规定的质询对象为国务院或者国务院各部、各委员会，没有规定对“两院”可以提出质询案。而全国人大常委会议事规则第二十五条、监督法第三十五条等法律都明确规定质询主体可以对“两院”提出质询案。因此，在质询对象上，法律与宪法的明文规定并不协调。我们都知道，宪法是最高的“法”，是“法律的法律”，是衡量所有其它法律的法律标准。宪法之下的任何法律规范都必须符合宪法。［18］P11由于宪法在质询对象规定上的缺失，使得多年来人大对“两院”的质询一直处于尴尬的境地。没有宪法依据的有力支撑，人大代表的质询权难以发挥应有的作用。为平衡这种立法上的冲突，使人大质询“两院”具有宪法上的依据，通过修改宪法第七十三条，将“两院”纳入质询的对象，并明确质询案的具体程序由法律规定，被质询的机关必须作出答复。在宪法第三章地方各级人民代表大会中增加“地方各级人民代表大会代表及其常委会组成人员可以分别在地方各级人民代表大会、地方各级人民代表大会常务委员会开会期间，提出对同级人民政府及其所属工作部门、人民法院、人民检察院的质询案，质询案的具体程序由法律规定”的内容。［19］

第二，要解决对于质询对象法律与法律之间的规定不一致的问题。如前所述，按照立法的法理，实体权力应该首先在实体法中做出规定，而后在程序法中对该权力做出进一步的程序性规定，但是，作为全国人大的实体法全国人大组织法第三十三条规定常务委员会组成人员十人以上在常委会会议期间可以向国务院及国务院各部、各委员会书面提出质询案，而全国人大常委会议事规则作为全国人大的程序法却先于实体法规定了全国人大对“两高”的质询权，这种情况违反了立法的一般法理和惯例。因此，应对全国人大组织法第三十三条进行修改，把“两院”纳入人大的质询对象，以消除不必要的歧义和协调立法。

(2)扩大质询对象的范围

人大代表和常委会委员除了可以质询监督国家不仅可以质询监督国家机关及其工作部门，而且对有违法行为的国家机关组成人员也可以提起质询案。如前所述，这些人员主要包括:国务院总理、副总理及国务院各部委首长、各省省长、副省长、市长、副市长以及法院院长、检察院检察长等。众所周知，上述国家公务人员由人大决定或选举产生，这些国家公务人员对人大负责，受人大监督。不管是行政机关的组成人员，抑或司法机关和检察机关的公务人员，只要存在违法行为，均应承担法律责任。通过质询的手段，对国家机关及其公务人员的违法行为进行揭露，并责令其进行答复，可以实现对国家权力运行的全方位监督，使人大质询监督的力度和权威得以提高。

3.质询内容上的规制

质询是刚性的监督方式，与询问有着本质上的区别，针对的是涉及本级行政区域的重大事项和“一府两院”的重大违法违纪行为。由此明确质询案的内容范围对有效的行使质询权将会起到良好的指引作用。但遗憾的是，时至今日，我国相关立法中仍没有对质询权的内容作出明确规定，反映出我国立法的一种缺憾。因此，完善质询权内容的规定，不仅必要，而且亟需。综合学界的各种观点，结合我国的国情，笔者认为，质询权的内容应主要涉及以下三个方面的问题:(1)重大问题。重大问题是指有关宪法、法律、法规和国家政策等的重大问题。如对怎么样制定和修改法律法规和公共政策，使其符合社情民意等问题，人大代表或委员都应该积极行使质询权予以过问，以保证这些政策法规的出台或修改不会对公民的权利造成影响。(2)重大社会事件。重大社会事件是指影响力之大，范围之广，对社会的稳定和经济的发展产生较大波动的事项，如社会恐怖事件、地震洪涝等自然灾害、煤矿等安全事故、在政治生活中遇到的紧急状态或战争状态等。总体说来，由于社会重大事件具有突发性、后果严重性等显著特征，且在事件发生之后由于部分媒体报导的渲染，弄得人心惶惶。因此，在责任政府的主题背景下，及时查清社会事件发生的真相，将其连同处理结果一并公布于众，对公众及时了解事件真相、平息不满有极为重要的作用。(3)重大行政违法行为。主要表现在:“一府两院”违法违规和违反国家方针政策的行为;违反上级、本级人大及其常委员会决定、决议的行为;政府官员的渎职、失职行为等等。此外，对这三个方面内容，建议法律采用列举与概括相结合的方式加以规定，并且要对质询的内容加以限制，比如规定质询内容不得涉及党和国家的机密等事项。

(二)质询权的程序规制

1.明确规定质询案提交及答复的期限

由于各级人大及其常委会的会期简短，因而为了提高质询的效率和效果，必须对质询案提交及答复的期限作出明确规定。否则闭会后质询案会很大程度上流于形式，最后不了了之。因此，人大代表及常委委员在平时的参政议政工作中就应该深入选区积极联系选民收集质询的相关原始资料，为质询案的提出做好充分准备。再者，为进一步落实质询的问题，自质询结束之日起一个月内，被质询的机关或个人应当向质询人书面报告质询案的具体办理情况。此外，借鉴域外经验，可在相关法律明确规定，召开人民代表大会会议和人大常委会会议时，必须专列质询议程和安排专门质询时间，并且增加质询主体在会议闭会期间有权提出质询案的规定，而且要专设长期固定的质询时间(如每周专设半天或一天)，允许各个质询主体在质询时间内以口头或书面的形式提出质询。

2.质询方式的多样化

我国宪法和法律规定，提出质询只能采用书面形式。借鉴外国的质询方式有口头质询、书面质询、听证制度、热点一小时活动以及普遍存在的辩论制度等等，灵活多样，各有所长。结合我国实际情况，在质询方式上笔者认为可以做一些变通，允许代表为了解“一府两院”某项措施的具体情况提出口头质询案。在口头质询案中，对被质询机关或个人可要求其当场进行答复，而对于书面质询案，可以要求其在5天内进行答复比较适宜。如果不能按期答复的，在被质询机关或个人说明理由之后，可以适当延长时限，但最长以一个月为限。在被咨询者答复后进行表决，以决定其是否进入辩论程序，相信质询双方面对面交流和问答将极其有助于质询功效的发挥。

3.增加紧急质询制度

在我国，对于“紧急质询权”，在相关法律规定上处于空白状态。笔者认为，在突发事件或自然灾害面前，法治不能沉默，因为只有通过法律有效规制之下的政府防治机制，才能降低突发事件或自然灾害的危害性造成的损害，使公共财产、公共安全与公共秩序有效地摆脱突发事件或自然灾害的冲击，私人财产、公民权利与公民自由得到保障。“在应急状态下，政府的主要问题就在于如何在暂时抛弃宪法限制的同时又不会对宪政的决定性规范和价值造成永久的伤害，也就是说，应当找到一种方法，既能够有效地处理突发事件，又能够阻止应急行政权力行使的危险性。”［20］而借鉴域外经验，建立紧急质询制度就是一种较好的方法。紧急质询能够有力地督促政府及其官员及时地更正不当行为，把损失降至最低点。同时紧急质询还可最大限度地彰显代表的个人能力、政治敏感度以及最大程度地考验政府官员的应变和危机处理能力。因此，应对人民代表大会提出的“紧急质询”在相关法律中予以明确规定，并且明确答复期限，受质询机关应该在三天之内作出答复。

4.健全质询案转交程序

在质询过程中，质询案的转交程序有着承前启后的关键作用，它对质询案是否能顺利提交被质询机关答复起着决定性的作用。根据我国现行相关法律的规定，人大常委会委员长会议或者常委会主任会议具有质询案的决定、转交权。有学者认为，这一规定“既是对质询案的严肃性和必要性采取的一种把关程序，保证高质量、富有代表性的质询案能有效地得到处理，又是大会议程紧凑、有序、顺利进行的一种保障，使会议制度发挥其最充分的作用。”［21］而在现实的政治生活中，这些机构却经常因为一些外在因素的压力而不愿意直面具有强制性的质询，通过采取动员、说服等手段把质询化为相对温和的询问，从而使质询案的效力大打折扣，失去了原有的现实意义。这种操作程序不仅使人大代表或委员的民主权利在无形中受到了剥夺，而且严重打击了他们行使质询权的积极性。因此，为防止质询否决权的滥用，通过法律为质询权的转交程序设定具体标准和异议的救济途径则显得尤为必要。这些标准主要包括在以下三个方面:(1)质询主体与质询对象、问题是否存在利害关系，要是联名提出质询案的，联署人是否符合法定最低人数要求;(2)质询的对象和内容有没有违反法律的禁止性规定;(3)质询案在形式上是否符合法定的要求，有无瑕疵需要补正。当质询案未被提交受质询机关答复时，有关机关必须向提出质询的人员说明理由;质询人如不服，还可以申请复议一次。

5.设立刚性的责任追究机制

对质询结果的处理不甚明确，容易让人对质询效力或效果滋生漠视感。［21］刚性责任追究机制的设立，有利于最大限度地发挥质询的威慑效力，保障质询的实际效果落到实处。依据我国监督法等相关法律的规定，过半数提出质询的代表或委员对被质询机关的答复不满意时可以要求其再次作出答复。但对于再次答复不满意时，代表或委员该采取什么措施或受质询机关应对此承担何种责任等问题，相关立法处于空白状态。在实践中，对再次答复的结果主要有以下两种情况:如果提出质询的代表或委员对受质询机关的答复满意，则质询自然终止;反之，根据我国学者徐运良的观点，则可以基于质询事项的严重程度加以区别对待:一是如果质询的事项，被质询者不存在重大过错，主观恶性不大，而且造成的后果不严重，则可由人大主席团或人大常委主任会议作出决定，将代表或委员对质询问题的意见和建议转交给受质询机关的主管机关或上级机关作出处理;二是如果质询的事项本身危害性大，后果比较严重，并且被质询者具有重大过错时，可以组成“特定问题调查委员会”限期进行调查，在查明事实真相后向人民代表大会主席团或人民代表大会常委会作出调查报告和处理意见。人大主席团或常委会主任会议召开会议，如果认定受质询者责任重大，需要提出罢免案或撤职案的，提交人民代表大会或人民代表大会常委委员会进行表决;或者提质询案的代表或委员依照法律规定的条件直接提出罢免案并交由大会或常委会表决。而对于所质询的事项需要作出补救的，依法由主席团会议或常委会主任会议作出决定，责令受质询机关作出补救方案及采取补救措施，并向人民代表大会或人民代表大会常委会作出报告。［22］

6.完善相关配套制度

质询制度功能的充分发挥并不是孤立的，它的良好运行需要相关制度的支撑。具体说来，主要有以下几种制度:

(1)质询免责制度

我国宪法为了免除人大代表的后顾之忧，使其能充分行使代表职责，第七十五条专门规定了人大代表享有言论免责权，这一规定为质询免责制度提供了宪法上的依据，因为质询作为人大代表行使职权的言论表达，理应包括在免责范围之内。此外，全国人大组织法第四十三条也规定全国人民代表大会代表及其常务委员会的组成人员享有在各种会议上的发言和表决免责权，不受法律追究。这就为人大代表敢于质询、放心质询、安全质询提供了必要的法律保障，避免人大代表因担心法律责任而不敢言或作违心的发言或表决情况的出现，这一制度关键在于坚持认真落实。

(2)信息公开制度

著名学者罗素说过:“法律如果没有舆论的支持几乎毫无力量。”议会各国对信息的公开交流非常重视。信息公开制度的实施，不仅增加了议会工作的透明度，为议员提供了展现自我的舞台，极大地促进了民众的了解、支持与信任，而且扩大了议会工作的开放度，激发了民众通过网络、电视、广播等多种形式来参与了解质询、辩论等相关情况，在一定程度上对官员和其他公共政策的制定者进行了有力的监督，它对议会质询制度的发展起到了不可替代的促进作用。因此，质询的公开须法定化。应在质询制度中明确规定，从质询案的内容到质询会的整个质询过程及质询的结果等，要允许新闻媒体进行现场报道，并将有关质询的内容、过程及结果等公开在人大的网站中，方便群众随时查阅。并可以借鉴国外的做法，允许电视台、电台、网络进行现场直播等。这种做法很好地增加了社会对其的关注度，保障了民众的知情权，不仅增强了人大质询监督的刚性，达到了质询的目的，而且极大地提高了民众的思想觉悟与参政意识。

(3)代表辞职制度

依据我国选举法第四十九条之规定，县级人大代表可以书面形式向本级人大常委会提出辞职，乡级人大代表可以书面形式向本级人大会提出辞职。在现有政治体制改革滞后的背景下，人大代表辞职制度的实行，有利于人大权力的回归。代表辞职制度具有一定的监督属性。它能纠正人大代表“能上不能下”的现象，是人大制度建设的一种创新之举，是打破人大代表“终届制”的有益尝试。近年来，四川、湖南、辽宁、河南、山东、内蒙古等地的部分市、县、区先后施行了人大代表辞职制度，并出台了相应的暂行规定或实施办法。代表辞职制度的实行，有利于把不称职、不作为的代表剔除出人大代表队伍，使那些有责任心、素质高、真心为民的人及时补充到人大代表队伍中来，有利于激励人大代表牢固树立角色意识、责任意识，促进代表更好地履行职责，质询权的行使必将更加有力。

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A

1004－3160(2012)01－0101－08

*本文系湘潭大学研究生科研创新项目《转型时期第二国家控制力研究》［编号:CCX2010X005］的阶段性成果。

2011－10－20

1.胡肖华，男，湖南茶陵人，湘潭大学法学院、知识产权学院院长、教授、博士生导师，主要研究方向:宪法学与行政法学;2.谢忠华，男，广西贵港人，武汉大学法学院博士生，主要研究方向:宪法学与行政法学。

责任编辑:周育平