现代大学制度视域下高校干部监督体系的改革

王 敏

（成都理工大学，四川 成都 610059）

现代大学制度视域下高校干部监督体系的改革

王 敏

（成都理工大学，四川 成都 610059）

现代大学制度要求加强高校的干部监督。当前，由外部监督、内部监督和自律监督组成的高校干部监督体系，存在着结构性失衡的问题，应当从大学治理的定位、大学章程和岗位责任的完善等角度来推进高校干部监督体系的改革。

大学制度；权力；干部监督

合理的大学内部治理结构应当保障学校内部的权力运行与权力监督并行不悖，在高校朝向现代大学制度目标迈进的过程中，应当着力推进权力监督的体系建设。如果从“权力矩阵”的视角来看[1]，高校干部权力无疑是在高校权力中占有极为重要的地位。因为高校改革的方向和目标确定以后，最关键的问题就是干部问题了。因此，关于高校干部工作的权力监督，是现代大学制度建设中的关键环节。

一、高校干部监督体系的结构失衡

（一）“所有者缺位”致使外部监督虚化

一般而言，权力行使的主体与权力监督的主体相互分离，是保障权力监督有效性的基本条件。同样，在高校干部监督体系中，来自外部的监督——包括群众监督和民主党派的监督，因其未行使干部选任和干部管理等权力，应当是对行使干部权力的主体进行监督的最有效的形式。但是，实践中普遍存在群众对干部监督工作参与热情不高、民主党派监督的渠道稍显单一等问题。

（二）“权力交叉”致使内部监督规范程度有待提高

高校内部存在着行政权力与学术权力两种最基本的权力，高校要实现合理的内部治理结构，就必须使权力的“边界”明确具体[2]。同样，针对高校干部工作的行政权力及对其进行监督的权力，也应当划定明确的界限。不过，目前高校在干部监督的内部监督体系中，普遍构建了组织监督和专门监督两种形式，这两种监督形式之间的权力界限并不明晰，因而出现“权力交叉”的现象，导致干部监督工作的规范化程度有待提高。具体而言，则是承担干部选任与管理职责的党的组织部门，也具有对管理权限范围内的干部进行监督的权力，这可以被称为组织监督；而专司干部监督的纪检监察部门，同样对本级党组织管辖的干部具有监督的权力，这可以被称为专门监督。在实际工作中，两种监督往往是交织在一起的，干部监督的程序与处理等规范性要求存在明显不足。

（三）“角色冲突”致使自律监督效果不明显

高校干部的自律监督是干部监督体系中的重要一环。通过干部的自律监督，要达到每一位干部自觉做到自重、自省、自警和自励的目标。不过，要实现干部对自身进行有效监督，会有“角色冲突”的困难。这是因为要将干部分裂成为两个相互冲突的角色：一为行使权力的主体，以效率为目标实现职责的要求；一为行使监督权力的主体，以规范为目标对权力行使进行约束。毫无疑问，这两种权力及其差异的目标要求只会导致权力主体处于“角色冲突”的状态，最后的结果即为个体的权力意志颠覆个体的自律监督。

二、高校干部监督体系结构失衡的影响

（一）外部监督虚化对大学治理目标的影响

大学承担着人才培养、科学研究和服务社会的功能。而在现代社会中，大学与社会之间关系发生了显著的变化，社会对大学的要求变得更高和更多，大学承担责任从传统的学术责任向大学的“社会责任”扩展[3]。因此，如果固守于公办大学存在的“所有者缺位”的现实，而不进行治理思路的调整，任凭群众对包括干部权力在内的大学权力虚化的外部监督的存在，就会严重影响大学治理目标的实现，进而妨碍大学社会责任的实现。

（二）内部监督规范化程度不足对大学权力异化的影响

高校干部内部监督的规范化程度不足，容易导致高校干部权力的异化。这表现为两个方面：其一，内部监督中组织监督和专门监督存在的“权力交叉”现象，会影响干部监督的效果，并在一定程度上导致针对干部的权力结构出现失衡。其二，高校干部权力的异化也可能出现在行政权和学术权的关系上。从目前的情形来看，高校权力更多的是向行政权集中，学术权力还未得到充分重视。同时，也要防止将来可能出现的另一种异化现象，即知识垄断后的学术权力的过分集中。

（三）自律监督效果不明显对权力运行的影响

所谓自律监督效果不明显对大学治理的影响，主要在于因“冲突的角色”使得干部不能准确界定权力行使是否合理，由此出现怠于行使权力或滥用自身权力的情况。就前者而言，干部在目标要求差异明显的执行权和监督权的同时要求下，会产生严重的“角色压力”，从而使得自身不知道该怎样正确行使权力，进而实现职责要求的大学治理的制度安排。有学者对大学院长的角色压力做了实证研究，指出包括角色冲突在内的角色压力，与院长的再任意愿和职位忠诚有着显著的负相关。这应当可视作对本文所言自律监督对权力运行影响的一个佐证[4]。就后者而言，当主体面临前后行为认知不一致的时候，他需要克服认知失调所引起的心理压力，其中一个方便的选择就是强化前一个行为的合理性，因为决策和执行相较监督更容易导致外在的压力[5]。这样，就可能导致干部权力中的决策权与执行权难免受到滥用。

三、高校干部监督体系的改革

（一）明确外部监督在大学治理中的“主体”地位

从大学治理的制度选择的角度来看，“所有者缺位”所导致的高校干部监督之群众监督无法实现“权—责—利”的平衡，其根本原因在于将大学视为经营性的企业组织，因而在治理理论选择上出现了误区。大学作为一种复杂的社会组织，可以采取富有效率的权威来行使与约束权力，从而实现最小的交易成本，并获得最好的大学目标。而产权理论则着眼于经营性的组织以明确的产权关系，来有效降低交易过程中的各种不确定的风险，进而获得安全的交易利益[6]。同经营性组织一样，大学也存在着人力资本、资金资本、无形财产权等资源的合理配置的问题，如果没有在复杂的大学组织内部都做好产权界定的话，大学的内部治理就会遇到大量不确定性的风险。大学真正的所有者地位不明的事实，大学管理者具备良好专业素质则当然地可被视为所有人的委托代理人，为实现大学目标而尽到勤勉的代理职责。

（二）以大学章程规范权力监督的界限

将大学定位于独立的非营利组织，解决了大学治理的基本理论选择问题，也解决了高校干部监督体系中外部监督的合理性与权责对等问题。不过，要实现大学内部治理的有效性，还必须通过良好的制度设计来规范大学里各种权力的行使问题，尤其是要规范干部监督的权力界限问题。其原因有二：其一，如果各种权力没有明确的规范，就难免造成权力此消彼长的情形出现。学术权力彰显了，难保行政权力不会被削弱，大学治理的效率就会受到影响。对行政权力和学术权力的监督权力过分扩张，则可能导致大学偏离对科学研究和人才培养进行自由探索的轨道[7]。其二，如果没有明确的规范来约束大学的各种权力彼此的界限，那么，权力之间的沟通交流就会出现困难，大学里的合作协调机制也就难以建立，进而影响大学治理的效率[8]。这种规范大学权力及其界限的制度设计，必然通过大学章程的形式来实现。在现代大学制度下，大学章程是大学内部治理的基本法律依据，是大学自身的“宪法”，起到了沟通大学内外法律制度的“桥梁”作用[9]。从内部治理的权力平衡的角度考虑，大学章程必须明确规范决策权、执行权和监督权的执行主体、程序和界限。一般来说，大学的决策权是由大学章程规定的董事会或理事会来行使，而执行权则由校长为代表的管理职员和学术团体行使，其中，管理职员行使行政权，学术团体行使学术权[10]。同时，因为任何组织的目标都会受制于组织成员各自不同的利益，因而能够使部分组织成员成为另一部分的监察者[11]。所以，大学章程也将一部分主体独立于决策权和执行权的行使主体，专司监督权力。这样，大学章程以大学内部治理的最高法律形式，将高校干部的监督权力及其实施范围加以具体规范，就保证了监督权力的主体之间没有“权力交叉”，而是能够通过界限分明的权力行使，在统一的大学目标的指引下实现良好的沟通协作。

（三）以岗位目标责任制将干部自律监督的标准客观化

大学治理除了实现权力运行与权力监督的规范化要求之外，还有朝向大学目标实现过程中的管理科学化的要求。对此，在大学推行岗位目标责任制，便是提升大学管理科学化水平的重要方式。从管理的科学化要求的角度来讲，岗位目标责任制是将干部自律监督的标准进行客观化的重要途径。一方面，岗位目标责任制是权力主体同学校事先达成的公开协议，是该主体对自身履行岗位职责进行的公开承诺。因此，岗位职责的履行在实质上是权力主体行使岗位权力（决策权、执行权或监督权），这种协议所确立的目标便是权力主体自我监督的客观标准，同时又因为公开的承诺而使得这种监督成为外在化的可以验证的内容。另一方面，高校干部的岗位责任制往往是依据“一岗双责”的要求确定的，权力主体在公开承诺工作目标的同时，还公开承诺了党风廉政的具体目标，这就深化了干部自律监督目标客观化的内容。由是观之，岗位目标责任制将监督标准客观化，就从目标导向而非权力制衡的角度来指引干部的自律监督行为，也就消除了因“角色冲突”所导致的干部自律监督的形式化倾向。例如，对承担学术性岗位的教师事先规定部分行政管理的职责要求，教师便会在自律监督中时刻反省自身是否达到了事先承诺的岗位目标，这对于大学治理来说，既规范了教师的自律，又相当于对教师未来流动到行政管理岗位进行了事先的经验性培养[12]。

[1]余乃忠，陈志良.“权力”矩阵论[J].河南社会科学，2011，（9）：37—40.

[2]许劲松，朱蓉蓉.把握权力边界是建立现代大学制度的关键[J].中国高教研究，2010，（8）：38—40.

[3]王守军.关于大学社会责任的一种结构化分析思路初探[J].清华大学教育研究，2005，（11）：2—5.

[4]任初明.我国大学院长角色压力调查研究[J].中国地质大学学报（社会科学版），2011，（2）：63—68.

[5]E·阿伦森.社会性动物［M］.郑日昌等译.北京：群众出版社，1985.126—128.

[6]［美］约翰·康芒斯.制度经济学［M］.于树生译.北京：商务印书馆，1962.47—51.

[7]黄春平.论高校利益多元化与权力结构调整［J］.辽宁教育行政学院学报，2005，（11）：55.

[8]王为一.论大学内部管理模式转型［J］.高教探索，2002，（1）：38—40.

[9]刘香菊，周光礼.大学章程的法律透视［J］.现代大学教育，2004，（6）：52—54.

[10]刘承波.大学治理的法律基础与制度架构：美国大学章程透视［J］.国家行政学院学报，2008，（5）：87—88.

[11]［美］罗伯特·伯恩鲍姆.大学运行模式［M］.别敦荣，等译.青岛：中国海洋大学出版社，2003.209.

[12]Susan WheallerJohnstan，Faculty Governance and Effective AcademicAdministrativeLeadership，NewDirectionForHigher Education，Winter，2003，（124），213—215.

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A

1007－905X（2012）08－0069－02

2012-05-20

王敏，女，四川德阳人，中共成都理工大学党委常委、组织部长，副教授。

责任编辑 韩成军