行业参与职业教育有效路径的制度分析

潘建华

（江西科技师范大学 职业教育研究院， 江西 南昌 330013）

行业是构建我国现代职业教育体系的一支重要力量。行业在职业教育与培训中的指导作用日益引起全社会和各级政府广泛关注。加强行业指导，是推进职业教育办学机制改革的关键环节，也是加快产业结构调整、努力转变经济发展方式、体现终身教育理念、构建中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系的一项重要举措。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出：“职业教育发展要建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制。制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化。鼓励行业组织、企业举办职业学校，鼓励委托职业学校进行职工培训。”本文设想以行业参与职业教育的历史沿革为基础，对目前我国行业参与职业教育存在的那些比较突出的问题进行理性的分析和深入的思考，以期就行业参与职业教育如何才能真正发挥指导作用提出制度化的考量。

一、行业参与职业教育的历史沿革及在我国的发展

从行业发展的制度逻辑来看，行业参与职业教育有着历史的必然。作为自律性的行业组织，行业协会的起源可以追溯到古希腊手工业行会和中世纪欧洲的商人行会和手工业行会。随着商品经济的发展，工商业脱离了农业的副业地位而独立存在，进而催生了为了维护旧时的商人、手工业者的利益而组成的带有行业和地域双重关系性质的组织，即古代的行会，主要有商业行会和手工业行会这两种类型。起初所有行业都由商业行会管理，但随着生产力的发展，城市手工业生产商品化水平不断提高和规模不断扩大，各手工业的生产过程程序繁琐、质量标准名目繁多，需要另外一种最了解本行业发展状况、内在运作规律、行业人才的行业组织，这就是历史上的商业行会最终被手工业行会所取代的原因。其中，手工业行会中的学徒培训制可算是世界上最早的有组织、有管理的学徒培训制度，这也是行业参与职业教育的最初形式，是一种典型的以行业为主导的职业教育模式。

在中国，行业参与职业教育历史同样悠久。早在春秋时期就出现了类似行会的“肆”。在奴隶社会时期，手工业与农业相分离，手工业内部分工日益细化，手工业作坊里就有了学徒教育。到春秋战国时期，学徒制已经渗透到社会各个领域。隋唐时期，中国封建社会的经济发展到了顶峰，农业、手工业也都达到了相当高的水准。与此同时，关于行会的发展情况也开始有了明确的文字记载，这些文字记载为我们研究行会的历史提供了有力的材料。而且此时行业的发展也有了相当的规模，先后出现了几十个行当，这些行当与人们的日常生活联系非常密切，如粮行、米行、油行、肉行、木行、染行、绢行、铁行等，并且各行会都拥有各自的规矩，以维护同业人员的集体利益。新中国成立后，1953年，政务院制定了“中央各部和主管部门对中等专业学校实行集中统一的领导和管理，劳动部门对技工学校实行综合管理”的方针，将职业教育的管理权集中在中央政府、行业主管部门和劳动部门。各行业在职业教育发展中发挥主导作用，培养了大批经营管理人员、专业技术人员和生产服务一线的技术、技能劳动者，为职业教育发展作出了巨大贡献[1]。在改革开放起步阶段，为达到教育事业必须同国民经济发展相适应的要求，职业教育多层次、多形式、多渠道发展，努力适应建设的需要，尤其是大力发展中等职业教育成为当时职业教育政策的核心问题，于是，行业协会日益受到各级政府高度重视。为满足各行各业对技能人才的需求，1982年，国务院提出，工业的调整要从行业搞起，按行业组织、按行业管理、按行业规划。从这时候开始，政府经济管理体制改革走上了从部门管理向行业管理转变的道路。为了满足行业企业对技能型人才的需求，各行业享有办学的权利。在行业办学期间，职业学校可以依托行业，以行业为纽带，与企业实现校企合作、产学合作办学。行业行政部门的主导作用得以发挥，为各种行业发展提供了一个良好宽松的环境，许多行业的职业学校也相继批准成立，并且发展迅速。1996年《职业教育法》的颁布实施，规定了行业具有依法实施职业教育的义务，能举办各种形式的职业教育，行业在职业教育中担负着指导作用。2002年教育部、国家经贸委、劳动和社会保障部联合发文，提出要充分依靠行业和企业发展职业教育与培训，充分发挥其在职业教育与培训中的作用。2005年的《国务院关于大力发展职业教育的决定》再次重申：行业主管部门和行业协会要在国家教育方针和政策指导下，积极参与到职业教育教学、培训、管理和职业资格标准的制订等工作当中来。2010年公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出，职业教育发展要“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制”和“鼓励行业组织、企业举办职业学校，鼓励委托职业学校进行职工培训”。为贯彻《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》精神，从2010年下半年开始，教育部加强了与产业和行业的合作，召开“行业在职业教育发展中的地位和作用”专题研讨会，成立了行业职业教育教学指导委员会，连续举办了多场职业教育与产业、行业的对话活动。2011年教育部颁布《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》，进一步明确提出依靠行业，“充分发挥行业对职业教育的指导作用，大力支持行业主管部门和行业组织履行实施职业教育的职责，鼓励行业企业全面参与教育教学各个环节；突出重点，在行业的指导下全面推进教育教学改革；完善机制，探索和构建职业教育行业指导工作体系”等。大量的政策文本出台，加大了行业参与职业教育的力度，行业在发展职业教育中的作用日益突出，在构建现代职业教育体系中的作用日益显著。

二、我国行业参与职业教育的现状和思考

在国家大力发展职业教育政策引导下，行业凭借自身优势，适应职业教育发展的强烈需求，积极参与到职业教育当中来，取得了一定成绩。但由于行业自身和历史的原因，职业教育发展的整体环境还不理想，行业参与职业教育依然还处于比较低的一个发展阶段，发展现状依然还不算完美，行业在参与职业教育过程中的真正的、应有的作用还没有发挥出来。譬如，学者岳梦就认为：“行业协会没有完全参与到职业教育的改革和发展中，有的甚至还没有参与意识，即使是参与其中的行业组织，其功能也比较单一，而且也都是由职业学校邀请，还没有形成行业组织和职业教育的主动互动。”[2]具体来讲，表现出以下几个较突出的问题：

（一）行业参与职业教育的政策缺乏可操作性，执行力度不够

1996年颁布实施的《职业教育法》，规定了行业具有依法实施职业教育的义务，能举办各种形式的职业教育，行业在职业教育中担负着指导作用。自此，行业参与职业教育开始有了法律的保障，也标志着行业参与职业教育掀开了历史的新篇章。国家相继制定和出台了一系列支持行业举办、参与职业教育的政策、措施，明确规定了支持行业举办、参与职业教育的政策。但是，在行业参与职业教育具体实践中，政策往往执行起来较困难，很难落实到位。其原因是许多法律、法规中涉及行业参与职业教育的政策不具体、不详细。譬如我国的《职业教育法》虽然赋予了行业在职业教育中担负着指导责任，但是并没有具体细化这种指导责任，行业究竟在职业教育中该如何发挥指导作用、指导什么和如何指导等问题并不清楚[3]，同时也缺乏行业参与职业教育的责任、权利和利益实施的细则，因而操作起来就比较困难。政策要能够顺利执行，从操作技术来说，必须具体明确，即政策方案和目标明确，政策措施和行动步骤明确[4]。这是政策有效执行的关键。同时，缺乏有效的、明确的法律、法规也是政策缺乏可操作性、执行力度不够的一个重要原因。行业参与职业教育到底如何才算是“参与”，该如何”参与”，“参与”到何种程度，这些都是很模糊的。

（二）行业参与职业教育的体制没有真正建立、机制依然不畅

目前，我国行业参与职业教育普遍存在缺乏积极性、主动性的问题，体制、机制不完善、不科学是其中一个重要的原因。谭界忠针对我国产学研合作动力机制的障碍从三个主体的视角进行分析认为，一是政府部门经费投入不足与激励政策不到位，难以调动各方的合作动力；二是企业和科研院所本身所具有的经济转型期的特点与就业需求的特征，抵消了其参与合作的内动力；三是高职院校由于自身办学实力的不足，难以形成有效推动合作的动力[5]。政府在倡导和鼓励行业企业参与职业教育时还只停留在口头和纸面上，虽出台了大量相关的政策文件，但是与这些文件相配套、保障其实施的具体规则却很少。在我国现阶段，体制机制不完善和不尽科学主要表现为：首先，体制不畅。虽然我国职业教育经过漫长而曲折的发展历程得到了极大的发展，政府、社会和职业院校三者之间相互影响、相互作用已经基本形成了相对固定而又错综复杂的循环系统，但在现行的政治体制的影响下，政府在其中仍发挥着主导作用。作为政府部门的教育主管部门与劳动和社会保障部门在我国现行的职业教育管理体制中，一个负责职业教育管理，一个负责职业培训。政府行政干预职业教育是主要方面，行业处于一个尴尬的境地，从而导致行业参与度较低，行业在实际指导职业教育发展发挥的过程中的作用不大。教育主管部门过于强势，单独操作职业教育这个封闭体系，将行业排除在管理决策之外[1]。教育主管部门与劳动和社会保障部门把持专业审批、招生计划、检查验收、评选表彰、专业目录修订、职业资格标准的审定和学校质量的评估等诸多方面的权力，致使职业教育在课程开发、评价体系、教学实施中容易偏离职业教育与培训的目标；在职业教育的教学改革中，因为缺乏行业的引导，教育主管部门和学校只能开发适合岗位需要的教学课程，没有建立起适合行业需要的岗位和教学体系。政府部门管得多，管得死，行业的作用难以真正有效地发挥出来。其次，经费不足。行业参与职业教育的经费投入机制和保障体系至今尚未建立，行业内经费紧张已成为困扰行业深度参与职业教育的重要因素。

综上所述，近年，国家尽管出台了许多与行业参与职业教育相关的法律、法规和许多政策措施，充分彰显了国家对行业参与职业教育关注度越来越高，但是行业参与职业教育依然不足，依然不尽如人如意。无数事实都说明，中国行业参与职业教育缺失的不仅仅是正确的、明确的、具体的政策与措施，而且更为重要的是相对稳定而有效的制度平台。公共政策学理论告诉我们，制度决定着公共政策的制定与执行，制度贯穿了政策的全部过程。因此，如何通过制度设计来提升行业参与职业教育的政策与措施的质量是解决问题的关键。

三、制度：行业有效参与职业教育不可规避的生存环境

新制度主义认为，政策在本质上是制度的产物。因此，要制定有效的政策，就必须建立有效的制度并推动其向良性的方向变迁与创新[4]。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》的顶层设计必将对我国未来十年甚至更长时间的教育产生重大影响，它的颁布实施也为行业参与职业教育带来了新的机遇和指明了前进的方向。从目前国内许多学者、研究人员对行业参与职业教育研究的情况来看，他们通过分析和总结国外行业参与职业教育的基本理论和基本经验，对我国行业参与职业教育进行了较为充分的阐述和深入的思考，在这些理论研究的基础上，他们认为，要真正实现职业教育的科学发展亟须行业的参与，这是职业教育科学的发展使然，加大行业有效参与职业教育的力度是职业教育本质的一种释放。尽管大量推进行业参与职业教育的政策与措施相继出台，但目前行业参与职业教育方面并没有实质进展，也大多停留于表层。在现实条件下，行业要有效参与职业教育还面临着许多困难。职业教育校企合作如何提升企业的积极性，如何使企业和职业院校的合作获得双赢，行业有效参与职业教育究竟难在哪，是否存在突破的现实途径，这些问题的解决都需要好的顶层设计、制度安排和配套改革。行业参与职业教育，需要社会各方面的整体配合，要完善相应的体制机制，出台具体改革方案和政策措施，促进校企合作制度化。制度对于政策具有显著的引导作用。在制定行业参与职业教育政策的同时，必须加强制度建设，这对于提高政策的质量和效能非常重要。因为制度供给完全、充分且有效率对于行业参与职业教育政策的落实会产生实际影响。因此必须以法律、法规的形式明确规定行业参与职业教育的权利、责任和义务，并建立一套行业参与引领职业教育的法制体系的动力和保障机制，并由专门的机构来具体协调各方面利益等，做到有法可依、执法必严、违法必究。总之，在出台行业参与职业教育政策的过程中，只有那些具有明确的“奖惩机制”、“激励机制”、“参与机制”、“保障机制”的制度才是有效率的制度，才是行业有效参与职业教育不可规避的生存环境。

[1]刘小强，王锋.行业组织：职业教育管理的重要力量[J].现代大学教育，2002，（3）：28—31.

[2]岳梦.论行业组织在职业教育中的作用[J].职教论坛，2008，（1）：43—45.

[3]佛朝晖.行业在职业教育中责权利探析[J].河南科技学院学报，2012，（2）：18—21.

[4]张国庆.公共政策分析[M].上海：复旦大学出版社，2007.

[5]谭界忠.高职教育产学研合作协调机制问题研究[J].柳州职业技术学院学报，2007，（2）：68—75.