检委会决策机制研究

刘晓农，彭志刚，张 峰

（1.南昌大学，江西 南昌 330031；2.中国社会科学院，北京 100086；3.浙江省海盐县人民检察院，浙江 海盐 314300）

《人民检察院组织法》第三条规定：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。”作为检察机关的议事决策机构，检委会的决定具有法律效力，以检察院名义或检察长名义发布执行。随着社会情势的变化，检委会决策机制作为中国特色社会主义检察制度的重要内容，已经固化为司法程序运作中的一种独特的程序场景。在司法现代化的进程中，检委会运行机制中暴露出的问题受到了广泛的关注，甚至已成为困扰实践的难题。也正是因为如此，我们应该根据检委会决策机制中的“本地知识”与“本地想象”的对应联系，结合法律教义学对当前的制度进行解构、批判与重构。

一、检委会机构设置中存在的问题与对策

（一）现状与问题

作为检委会决策的主体，检委会成员由检察长、副检察长、检委会专职委员以及有关内设机构负责人组成。但无论是《人民检察院检察委员会组织条例》还是《人民检察院检察委员会议事规则》，对检委会组成以及委员的任职条件、资格、任期、权利义务等都没有明确的规定，只是在最高人民检察院下发文件中，仅明确公诉部门主要负责人、法律政策研究室主任应当是检委会委员。但在现实中，检委会成员有行政职务的比例较高。另据调查，专职委员兼任业务部门负责人的比例达到了71.43%，这种情况在浙江省来说具有普遍性①，“专职不专”的现象比较突出。在实践中，缺乏具体选用标准，导致了一些不规范的现象：第一，检委会委员的选任制度不完善。第二，检委会组成人员结构不合理。第三，任期无限制，缺乏更新机制。第四，专职委员定位不明确。第五，辅助机构编制不足，协调能力不够。

（二）对策

针对上述情况，我们认为优化检委会机构应做到以下几点：第一，建立检委会委员任职资格制。第二，对于业务骨干采取公开、公平、公正的原则进行选聘。第三，对任期作出规定，打破委员只进不出的“终身制”。第四，应加大对检委会委员的培训力度，把检委会的学习规范化、制度化、经常化，全面提高检委会委员素质。第五，建立定期述职、优胜劣汰制度。第六，明确专职委员的权责。专职委员除履行《人民检察院检察委员会组织条例》第七条规定的委员职责外，还应承担一定的职责。原则上检委会专职委员不应再分管具体部门或兼任部门负责人，应当专门司职于检察委员会或主要司职于检察委员会。第七，配备专职的辅助人员。

二、决策范围界定中存在的问题与对策

（一）现状与问题

当前，实践中存在两种趋势：一方面，大量的案件涌入检委会讨论，但真正疑难复杂案件比较少②，即突出表现为审前过滤功能不足；另一方面，存在“轻议事，重议案”的倾向。产生这两种倾向的原因，固然有怕承担责任的因素在里面，但最主要的还是提交审委会的案件的条件不明确。在检察院实际工作运行当中，具有决策权的内部机构有院党组、检察委员会、检察长办公会、院务会等。各机构在检察院所处的地位、应有的作用、应承担的职责都没有界定清楚，在司法实践中，各机构之间出现了交叉混淆、相互替代的问题，导致各内部机构相互间的关系无法理顺。检察院的议事机构自成一体，随意性较大，甚至存在由其他机构侵夺检察委员会职能的现象。对于一些本应提请检察委员会讨论的重要事项，却没有提交给检委会讨论，而是由院党组、检察长办公会、院务会等其他机构代行，这不仅违背了相关法律规定，同时也导致检察委员会的权威性大打折扣，使其很难发挥应有的作用。关于提交检委会的案件的条件，《人民检察院组织法》和《人民检察院检察委员会组织条例》都规定：“检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题。”但对于重大案件和其他重大问题，两者却存在不同的理解。在实践中如何界定议事范围的界限，还需要明确检委会与党组会、院务会之间的界限。事实上，在检委会成立时，检察院所有的重大问题都是由检委会讨论决定的，就连检察官也是由检委会推选的③。但是随着各级人民检察院党组的设置，随着院务会的产生，这些重大问题的界限变得模糊起来。久而久之，除非是法律明确规定必须经由检委会讨论的案件之外，其他那些属于全局性、一般性、集中性的检察事务，便“能不上检委会就不上检委会”，在实践中自然而然被“归口”至党组会、院务会等进行决策或部署了。

（二）对策

第一，明确重大案件的范围。如何解释和限定重大案件的范围，最高人民检察院尚未出台明确规定。我们认为检委会讨论决定的案件应当限定在“重大案件”的范围之内，而不能任意的扩大范围。所谓重大案件主要指两类案件：一是普通重大案件，二是有重大社会影响的案件。普通重大案件包括：第一，抗诉案件；第二，存疑不起诉案件；第三，拟撤案、不起诉的重大职务犯罪案件；第四，有重大意见分歧的案件，主要涉及罪与非罪、此罪与彼罪类案件；第五，上级交办的案件或向上级请示、提请答复的案件；第六，国家赔偿案件；第七，相对不起诉案件。其中存疑不起诉案件、拟撤诉不起诉案件及相对不起诉案件均属于对权利处分具有终局性的案件，具有结束程序的效力。需要说明的是普通重大案件的界定是一个动态的过程。第二类案件是有重大社会影响的案件，具有明显的地方性。这些案件由于在社会上具有重大影响，有的甚至可能影响辖区内的社会稳定，因此必须受到谨慎对待，必须由检委会讨论决定。第二，理顺检察委员会与院党组、检察长办公会、院务会之间的关系。前已述及，在检察院的内部机构中，院党组、检察委员会、检察长办公会、院务会都是拥有决策权的，各机构相互间的地位、作用、职能定位没有界定清楚，导致在检察实践中，存在职能交叉混淆的情况，影响这些机构发挥应有的决策作用。因此，法律应明确界定检察委员会议事范围，严格区分检察委员会与院党组、检察长办公会、院务会的职责范围。政治性工作和队伍管理工作主要由党组会负责；讨论院内设机构、部门之间的协调关系问题及通报各部门工作情况、分析和部署检察工作、传达上级有关指示等主要由院务会负责；行政事务主要由检察长办公会负责，检察长办公会的中心作用在于为开展各项工作提供必要的物质保障和行政管理。作为纯粹的检察业务决策、指导性机构，检委会是由检察长、副检察长和主要业务部门负责人组成的集体，根据《人民检察院检察委员会议事和工作规则》规定，其讨论的往往是“涉及检察机关的发展方向，对检察工作具有长远的、普遍性的影响，或者涉及检察工作的全局”的事项或案件。从制度上明晰检委会与其他决策机构的议事范围界限，理顺彼此之间的关系，有助于实现检委会应有的制度功能。

三、审查程序中存在的问题与对策

（一）现状与问题

根据《人民检察院检察委员会组织条例》、《人民检察院检察委员会议事和工作规则》规定，有权启动检委会决策程序的主体有三个：检委会委员、承办部门、检察长。实践中，根据相关法律规定，审前审查程序很容易沦为走过场，起不到过滤的作用。从表面上看，检察长在审前审查中起决定作用，但实际上检察长对于分管检察长提出的审议提案否决的很少。实证研究表明：2008年至2010年嘉兴市两级检委员会共讨论案件154件，均系由主诉检察官提交部门讨论后提交检委会讨论的。实践中具体的操作程序是，承办部门的副检察长报经检察长同意后再将议题提交检委会办事机构受理。这就会导致检委会办事机构的事前审查流于形式，既然检察长已经决定了，那么检委会办事机构的“对提交检察委员会讨论的案件或者事项材料是否符合要求进行审核”的职责就会失去意义。

（二）对策

产生上述问题固然与检委会办事机构编制不足有很大的关系，但更重要的是检委会工作体制在实践中逐渐异化的结果。为改变这种状况，我们认为应转换观念，将检委会办事机构的审查由形式的审查改为实质性的审查，真正承担起“服务、管理、监督、参谋”的职能，在审查内容上实行对议题进行程序与实体的全面审查。应当说，目前检察委员会决策机制缺乏司法亲历性，获取信息的途径主要依赖于承办人的汇报，即使部门负责人对案件熟悉，一般来说这种“熟悉”也是局限于部门讨论时承办人的口头汇报。由于检委会委员在会议前三日才收到相关材料，不可能有足够的时间对上会讨论的案件事先进行深入的了解，于是承办人的汇报极为关键。承办人在检委会会议上汇报的多为案件主要证据的摘录或概括，尤其是在证据的取舍与认定方面，往往掺杂着承办人自己主观的判断，根据自己的认识有目的地进行汇报，有选择地、更多地汇报支持自己观点的证据，对相反观点的证据则轻描淡写，导致汇报内容与实际情况可能存在出入。承办人对案件事实和证据的垄断，使得检委会委员信息不对称，不能占有全面、完整的信息，即使表面上参与，但实际上也难以做到共同决策。司法活动讲究亲历性，具有直接原则和言辞原则两个基本要求。事实证明，出于种种原因，要求检委会委员亲历案件办理过程是不现实的。很多地方检委会临时召开会议的情况较多，随意性较大，鉴于专职委员“专职不专”的现象比较突出，由专职委员来承担实体审查的职能很难在司法实践中真正得到贯彻执行，或沦为表面文章。我们认为，检委会专职委员负责下的检委会办事机构作为检委会决策机制中信息传递系统的作用还没有完全发挥出来，对于上会讨论议题的汇报是否全面、客观、真实，应该由与办案结果没有利害关系的检委会办事机构予以审核把关。从《人民检察院检察委员会组织条例》、《人民检察院检察委员会议事和工作规则》规定的内容上看，两者都已经赋予检委会办事机构实体审查的要求，检委会办事机构不应仅仅局限于服务性，更应突出检委会办事机构的决策辅助功能。对于提交检委会讨论的议题，检委会办事机构应当担负起程序过滤和实体把关两项职责，为检委会科学决策提供参考性意见。各地检察机关也在探索检委会办事机构由单纯会务工作向参谋型工作转变的实践。我们认为鉴于目前绝大多数检察机关尤其是基层检察院的检委会办事机构的实际条件，授权检委会专职工作人员进行实体审查并向检委会专职委员汇报后形成检委会办事机构意见作为检委会参考意见是可以推广操作的。

四、审议程序中存在的问题与对策

（一）现状与问题

从实践中看，按照相关程序操作，审议程序主要存在以下几个方面的问题：第一，审议前案情了解不充分。造成这种情况有以下几个方面的原因：其一，检委会办事人员编制太少。其二，讨论前缺乏必要的案情报送机制。其三，汇报方式效果不佳。一般采用口头汇报的方式，导致检委会委员一边浏览书面汇报材料，一边听取口头汇报，在很短的时间内，很难做到深入了解案情，并作深入的思考。第二，表达意见的方式不科学。第三，检察长的定位不明确。从检委会审议讨论的程序规定分析，检察长充当着参与型领导的角色，只是主持会议的方向，维持群体的协调。但是在交付表决时出现检察长与多数委员之间意见不一的情况时，《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第二十一条规定：……委员意见分歧较大的，会议主持人可以决定暂不作出决定，另行审议。第二十四条规定：检察长不同意多数检察委员会委员意见的，对案件可以报请上一级人民检察院决定，对事项可以报请上一级人民检察院或者本级人民代表大会常务委员会决定。这些规定又体现了检察长指导型领导角色的一面，从检委会运行的实践来观察，即使在讨论过程中会产生辩论、分歧，但是最后往往都以少数委员放弃自己的观点而告终，检察长在对审议的情况进行总结的时候，“多数委员”的意见就已经产生了。尽管法律规定在检委会审议讨论时，所有检委会委员地位平等，都有表决权，但是成员之间现实的身份与地位高低差异是始终存在的，检察长负责制的权威地位是不可动摇的。

（二）对策

审议程序是检委会决策机制的关键和核心，审议程序是否科学、规范直接关系到审议决策的质量。为克服当前审议程序中的弊端，我们认为改革的方向主要应集中在以下几个方面：第一，提高检委会办公人员和承办人员汇报案情的质量。为此我们要做到以下几点：首先，是精心制作提交材料。其次，检委会决策活动的全过程应当加强信息化和建设，以提高检察委员会议事的科技含量。再次，建立审议前报送制度。在检委会开会前3～5天，检委会办事机构工作人员将议案送达检委会委员，让委员能提前了解议案的内容。第二，采用口头和书面发言形式。这样能较好地发挥两种发言形式的优势，既保证检委会的议事效率，又保证议事质量。书面发言应分为一式两份，一份在讨论前交主持人，一份自己留作发言底稿，这样便于区分哪些人在会议上修正了意见，对于修正意见的，主持人应给予机会陈述修正理由，这样可以杜绝受其他因素干扰而违心做出决议的情形。第三，建立检委会委员辩论制度。民主决策的过程是以各个成员的独立的、平行的、完整的个人见解铺叙为要义的，观点和观点的碰撞、各自观点的论证、说服和被说服是这个程序的灵魂所在。“要寻找一件刑事或民事官司的真相，最好的办法是对抗性的辩论双方互相挑战、怀疑、质问”④。在检委会会议上实践辩论制度，应当成为提高检委会议事质量的有效途径。检委会实行辩论制度，有助于推动检委会委员调查研究，为自己的观点进行科学的论证，杜绝实践中的“应声委员”、“哑巴委员”现象，增强科学性和民主性。当然，我们也不主张所有的检委会在对议题审议时都进行辩论，无所不辩的做法不仅很难做到，而且也没有意义。我们认为将辩论的范围限定于存在不同意见的前提下是切实可行的，因为辩论是消除意见分歧的手段，不存在意见分歧的辩论是没有任何实际效果的。同时，我们也认为检委会委员意见不一致时可以相互讨论辩论，创造多方互动、双向交流的审议环境还需要时间上的保障。此外，检委会审议还可以引入公开听证制度。对权利处分具有终局性、具有结束程序的效力的案件，检委会应当听取侦查人员、犯罪嫌疑人及其律师、被害人、诉讼代理人及其专家鉴定人等案件的陈述、质证、辩论。当然，所有这一切当依据规范的程序完成。第四，实行民主原则。司法民主不是在最广泛的意义上简单地实行少数服从多数的原则，而是在尊重司法活动专业性、技术性、独立性、权威性的前提下，在一定的范围内实行少数服从多数的民主原则。为了保障检委会决策机制民主、科学运行，有必要对检察长在检委会决策中的权力予以限制。检察长也是检委会委员，在讨论过程中也不能剥夺其发表意见的权利。同时，应当取消《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第二十一条规定中的“委员意见分歧较大的，会议主持人可以决定暂不作出决定，另行审议”。

注释：

①在全省102个检察院中已经有73个院共配备了111名专职委员，其中有56人兼任部门主要负责人，有31人独立分管相关部门或专门工作。参见王祺国：《检委会专职委员如何更有作为》，《检察日报》2011年10月9日，“实务”版。

②陈兰、杜淑芳：《基层检委会工作实证分析——对检委会若干问题的调查与思考》，《中国检察官》2010年第21期。

③李士英：《当代中国的检察制度》，中国社会科学出版社1998年版。

④陈纪安：《美国法律》，中国科技大学出版社2000年版，第70页。