检察机关提起公益诉讼的价值、挑战及应对

浙江省湖州市人民检察院课题组

一、检察机关提起公益诉讼的价值

（一）维护社会公共利益

改革开放以来，我国逐步从计划经济体制转为市场经济体制，在这个特殊的转型时期，各种利益诉求相互冲突，侵害国家和社会公共利益的现象时有发生。例如，在国有企业改制过程中，国有资产的管理者、经营者损公肥私、侵吞国家财产或者在进行民事行为的过程中与对方串通低价转让、非法赠送国有资产等，导致国有资产流失、损害公共利益的案件不断出现。除此之外，还有许多侵害社会公共利益的行为和事件。在这些案件中，或者双方当事人串通不起诉，或者一方当事人不愿诉、不敢诉、不能诉或怠于诉，或者没有具体的受害人。如果没有专门的国家机关代表国家进行追诉，国家利益和社会公共利益就不能得到有效保护。因此，由检察机关提起公益诉讼，是维护社会公共利益的现实需要。

（二）监督制约公权力

要防止权力滥用，必须以权力制约权力，以保障国家机器的正常运行，实现保障公民权利的目标。以行政权为例，当下地方保护主义盛行，严重影响行政管理的公正性；为了追求经济利益，部分行政权力的执行机关或者个人无视社会公共利益；行政管理的权责不清，缺乏有效的监督机制和责任追究机制；行政机关往往身为行政纠纷的一方当事人，同时又拥有纠纷最终裁决权，违背了自然公正原则。在这种情况下，建立由检察机关提起公益诉讼的制度，以检察权制约行政权，能够有效监督制约公权力。

（三）完善检察监督权能

我国《宪法》第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”但司法实践中检察机关的“法律监督”仅仅局限于刑事领域对公安机关的侦查活动、法院的审判活动以及刑罚执行等活动的合法性进行监督。检察机关对民事和行政诉讼的法律监督职能主要是通过抗诉的形式体现，这种事后的监督模式不利于及时发现审判中有关实体和程序上的错误，无法对违法行为进行事前禁止或预防，不能很好地发挥检察机关法律监督的职能。而“在各国的检察机关监督职能中，更多的是规定检察机关在民事诉讼和行政诉讼中的起诉权和参与诉讼权，单独规定审判监督的抗诉权(即所谓的事后监督)极为罕见”①。因此，赋予检察机关提起公益诉讼的权力，能够健全我国的检察监督体制，建立起诉前、诉中和诉后的监督模式，消除检察监督的盲区，实现检察监督的全面覆盖，完善检察监督权能。

（四）节约司法资源

诉讼活动需要占用司法资源，是有成本的活动。而侵害社会公益的案件往往受害人众多，如果任何人都能随意地提起公益诉讼，势必浪费有限的司法资源。因此，出于诉讼经济和防止滥用职权的考虑，应由检察机关提起公益诉讼，如此不仅可以避免重复审理，节约司法资源，还可以节省当事人的时间与金钱，符合诉讼经济的价值追求。

二、检察机关提起公益诉讼面临的挑战与应对策略

（一）缺乏法律依据

囿于立法的时代性和滞后性，我国的民事、行政诉讼法均未对公益诉讼做出明确规定②。相关法律条文均将提起诉讼的主体限定为与具体行政行为有关的公民、法人或者其他组织。

对此问题，课题组认为我国立法对检察机关提起公益诉讼的规定确实不足，但根据我国现有法律和检察机关的宪法定位，检察机关提起公益诉讼并非无法可依。如《刑事诉讼法》第七十七条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”《人民检察院组织法》第四条规定：“人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。”这些规定都是检察机关提起公益诉讼的法律依据。

（二）影响诉讼结构

有学者担心，在民事诉讼中，法院与原、被告之间形成一个等腰三角形的结构模式，法院居中裁判处于等腰三角形的顶点。由检察机关提起民事公益诉讼，会破坏民事诉讼的平衡结构。因为检察机关作为法律监督机关，会对法院形成无形压力，法院不易保持客观中立，由检察机关提起公益诉讼必将影响诉讼结构，破坏平等的诉讼格局。

对此问题，课题组认为检察机关提起公益诉讼不必然引起诉讼结构的失衡③。我国检察机关的宪法定位和价值追求，决定了检察机关提起公益诉讼不会影响诉讼结构，如果再对检察机关提起公益诉讼的程序和范围加以合理设计，完全可以消除影响诉讼结构的顾虑。

（三）影响审判独立

有学者担心，检察机关提起公益诉讼会影响审判独立，法院不得不对检察机关提起公益诉讼的案件更加“重视”和“谨慎”。由于检察机关以双重身份和角色参与到民事诉讼中，其对民事审判活动的监督权必将影响法院独立审判。

对此问题，课题组认为检察机关提起公益诉讼不会影响审判独立，因为这一问题在检察机关提起公诉的刑事案件中也存在，但在长期的司法实践中并未出现上述学者担心的情况。而且检察机关和法院具有共同的价值追求，均将追求公正、保障人权作为自己的神圣职责。由此可见，不能仅根据理论的推演就臆测检察机关提起公益诉讼会“影响”审判独立，更不应仅仅因为“怀疑”便因噎废食，理性的做法应当是根据司法实践的需要，借鉴检察机关提起刑事公诉的经验，构建合理的公益诉讼制度。

（四）影响行政效能

有学者认为，建立检察机关提起公益诉讼的制度，必将降低行政机关的效率，不利于行政机关行使职权、履行职责。行政机关在履行维护社会公众利益的法定职责时应当追求高效率，而检察机关作为法律监督机关，只应对行政机关的执法活动进行监督，不应该直接成为公众利益的维护者，否则，检察机关就会成为一个具有行政权、检察权双重职能的机关，就会破坏宪政框架内的权力制衡，影响行政效能。因此，应当由行政机关提起各类公益诉讼④。

对此问题，课题组认为由检察机关提起公益诉讼更具合理性⑤。当然，可以对检察机关提起公益诉讼的范围和程序加以必要限制，以解决检察权影响行政效率的担忧。如将检察机关提起公益诉讼的范围限定为有重大社会影响的案件，对一般的影响面小、争议不大、标的额较小的公益诉讼案件，可以通过行政等手段解决。如此规定则既不影响行政效能，又维护了社会公共利益。

（五）影响当事人的处分权

有学者认为，检察机关参与到有具体当事人的公益诉讼中，是对当事人契约自由的剥夺，也是对当事人处分权的干涉。按照传统诉讼理论，在民事纠纷中当事人具有自由的处分权，而当事人处分权的一项重要内容就是程序发动权，即所谓“没有原告就没有法官”，“民不告，官不究”。检察机关提起公益诉讼，无疑会对当事人的处分权造成侵害。

对此问题，课题组认为任何权利都是有边界的，处分权也不例外，检察机关提起公益诉讼不会影响当事人的合法处分权。当事人对其权利的处分以不损害社会公共利益和他人的合法权益为底线，否则，国家就必须进行干预。检察机关代表国家提起公益诉讼，正是国家对侵害社会公共利益的行为进行干预的体现。我国《宪法》第五十一条也明确规定:“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”根据这一宪法精神，当事人处分权的行使应当以社会公益目的为边界。尤其是在侵害社会公益的群体性纠纷中，受害的群体人员分散，力量单薄，很难与作为侵害人的大公司、大企业相抗衡，由检察机关主导提起民事公诉，是实现受害人的处分权的一种重要方式⑥。

三、结语

改革开放以来，我国取得了巨大的发展成就，2010年中国GDP总量超越日本成为世界第二大经济实体，而在经济飞速发展的过程中，社会公共利益也更加频繁地遭到侵害。通过公益诉讼，救济国有资产流失、环境污染公害等公共利益，是迫切的需要。通过上述分析和论证，笔者认为由我国检察机关提起公益诉讼，以法律的手段来维护国家利益和社会公共利益是必要的，也是可行的。恰如陈钢先生所言，“对公共利益的保护是国家的法定义务。国家要保护这种利益，需要代言人。人民检察院以保护国家、集体利益为职责，由其代表国家为公共利益起诉，是建设法制国家不可或缺的”⑦。

注释：

①杨立新：《检察机关应勇于承担公益诉讼》，《检察日报》2003年6月20日。

②柴发邦：《民事诉讼法学》，北京大学出版社1992年版。

③颜运秋：《公益诉讼理论研究》，中国检察出版社2008年版。

④郭恒忠、吴晓锋：《公益诉讼何去何从》，《法制日报》2005年9月28日，第9版。

⑤高检院研究室民事行政法律研究处：《检察机关提起、参与民事公益诉讼问题研究》，《检察研究参考》2006年第12期，第45—53页。

⑥康万福：《关于检察机关提起民事诉讼的思考》，《甘肃政法学院学报》1989年第4期。

⑦刘晓燕、黄献安：《检察院能否提起民事诉讼》，《人民法院报》2002年11月29日。