解决小微企业融资困境的政策与法律思考

李倩茹，刘 朔

（1.武汉大学法学院，湖北 武汉 430072；2.水利部新闻宣传中心，北京 100053）

小微企业是指小型和微型企业。小微企业在社会经济中作为最为庞大的群体正在成为政策关注的重点。小微企业作为经济发展活力之所在，是中国经济的基本细胞，小微企业不稳，宏观经济难以长期向好。然而，小微企业的发展，一直伴随着资金融通的困扰。

一、小微企业融资的现状及相关政策

小微企业作为私营经济的主要形式，在诞生之日起就面临着资金不足，资本积累速度慢，融资渠道有限等诸多不利因素的困扰，其中融资是大多数小微企业成长道路上所面临的最大障碍。同时，由于历史的原因，其在市场竞争中缺乏平等的竞争地位。我国政府从20世纪90年中期开始，出台了一系列旨在促进、支持中小企业融资的政策安排。这些政策的出台在一定程度上解决了部分小微企业的融资困难，但由于缺乏系统性和完整性，这些政策各自为政，没有形成合力。而政策文件又难以上升到法律层面，因此这些政策对大部分小微企业的融资难以达成有力支持。

（一）银行信贷政策

目前，我国的银行有国有独资、股份制、合作制、外资银行等多种所有形式，在风险防范、降低不良贷款率、保证利润的压力下，银行机构纷纷把业务重点放在大企业，对小微企业贷款的意愿较低。近年来，在国家政策的推动下，国有商业银行都设立了中小企业信贷，改进了信贷考核办法和奖惩机制，开发适应中小企业特点的金融品种、保险产品等，提高了对中小企业的服务水平[1]。但总体上讲，在同等条件下，国有商业银行的资金投放的天平是倾向大型企业的。

在中国现有的金融机构体系中，虽然也存在一些中小金融机构，如股份制商业银行、城市商业银行、城市信用社以及农村信用社等等，在小微企业发展中起到了一定作用，但要么像股份制商业银行那样定位失当，盲目与国有大商业银行争夺大客户；要么像城市商业银行、城市信用社那样由于历史、体制转轨以及管理上的原因，目前不仅不良资产比例极高，且很少真正实现经营机制的转换，均无法在中小企业发展中发挥更大的作用[2]。对于小微企业而言，这种以大国有银行为主体的融资制度安排存在巨大的信息与交易成本，费用高昂。与此同时，带有一定政策性支持的银行信贷的发放对象目前仍是偏向一些达到一定资产规模并有较高信用等级的中型企业，无法真正惠及大量存在且规模较小的小微企业。

（二）信用担保政策

我国的小微企业普遍信用意识淡薄，由于融资困难，一旦获得贷款，为了争取利益的最大化，往往会做出拖欠贷款及其利息的选择。这种情况正在成为社会的普遍现象，恶意的拖欠时有发生。这不仅给银行信贷资金的安全造成了风险，而且极大地毁坏了企业的信誉度，增加了小微企业的贷款难度，进而陷入恶性的循环。据中国人民银行的调查显示，在当前我国中小企业中，仅有39%参加过资信评估，这其中的大部分企业资信度较低，更有61%的中小企业没有参加过资信评估，没有任何资信记录。而资信度又是银行发放贷款的重要参考标准之一[3]。小微企业群体信用缺失的问题需要通过专门的信用担保体系——中小企业信用担保体系的支撑。

构建并逐步规范、完善中国中小企业信用担保体系是近年来中国政府在解决中小企业融资难问题上的主要着力点。在借鉴发达国家经验的基础上，经过不断的担保实践，我国逐步摸索出具有中国特色的“一体两翼四层”的中小企业信用担保体系模式。“一体”指以政策性担保为主体，实行“多元化资金、市场化运作、企业化管理、绩优者扶持”；“两翼”指商业性担保和民间互助担保作为必要补充；“四层”指中央、省、市、县四级担保机构。我国中小企业信用担保体系主要由政策性担保机构、中小企业互助担保机构和商业性担保机构构成[4]。应该说经过近年来的不断努力，我国中小企业信用担保体系框架初具，相关法律制度随之逐步建立，从制度层面为中小企业提供了支持，但比照发达国家和地区在中小企业信用担保体系来看，我国中小企业信用担保体系还刚刚起步，存在很多不完善的地方。我国《担保法》在制定之时，担保行业自身规模相对较小，专业担保机构数量较少，该法律仅侧重普通的担保行为，对特殊的中小企业信用担保业、信用担保机构基本上都没有涉及，缺少专门的信用担保法。

（三）票据融资政策

我国颁布的《票据法》实施之后，中国人民银行出台了一系列旨在鼓励商业汇票发展的政策。进入到中国票据市场交易的主体范围日渐扩大：总体趋势是从国有商业银行到中小银行，从重点行业、企业向中小企业、个体私营企业辐射和传导；票据流通范围也随之逐步扩大，商业汇票实现了由结算工具向融资工具的演进。

小微企业资金的需求具有流动性强、金额小、周期短、频率高等特点，票据融资方式正好迎合了小微企业融资的要求。通过票据融资不但降低了融资成本，同时还在一定程度上抵消了银行对小微企业信贷的抑制，能够在很大程度上缓解小微企业的融资难问题。但是由于受到银行承兑汇票业务总量控制和指标限制，以及中小金融机构在票据业务准入上受到限制；再贴现利率过高；缺乏统一的信用评估体系，金融机构难以取得中小企业真实财务信息；缺乏统一的票据交易信息披露和报价系统，票据市场分割的状况得不到根本解决等因素的限制，使其对小微企业融资支持作用难以充分发挥。

（四）创业投资公司（或基金）政策

美国经济发展的实践证明，创业投资是小微企业特别是高新技术企业发展的孵化器和催化剂，已经成为新经济的主要推动力。我国在借鉴美国式融资模式的基础上，自1996年前后开始，中央地方各级政府进行了多种形式的创业投资公司尝试。我国有各类非银行风险投资机构80多家，融资能力达36亿元。现有符合科技部、中国科学院有关部门认定的高新技术（中小）企业可按条件申报科技创新基金项目获得银行配套融资。国家财政每年拨款10亿元，贴息贷款20亿元，支持中小企业的科技创新。但问题是，虽然近年来创业（基金）投资在中国有了长足的发展[4]，但是因为现有创业投资公司大部分由政府主导，在实际运行中更为倚重行政力量，市场作用相对弱化；规模普遍较小，资金实力有限；专业人才不足；投资税收抵免等优惠政策欠缺明确性和系统性；中小企业市场与产权交易市场的外部支持不力，投资“退出”机制不畅等因素的制约，中国目前的风险投资制度仍然停留于起步阶段，无法在小微企业融资中发挥更大作用。

2011年11月12日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究确定支持小型和微型企业发展的金融、财税政策措施。会议指出，小型和微型企业在促进经济增长、增加就业、科技创新与社会和谐稳定等方面具有不可替代的作用。针对小微企业融资难的状况，会议研究确定了金融支持小型微型企业发展的政策措施[5]，尽管小微企业的融资难题是个世界性的话题，但中国小微企业在融资、各种负担以及做实业的环境方面，无疑是属于最难的之一。在这种情况下，仅仅依靠几条救急的举措就想改善小微企业的生存困境是不现实的。全球中小（微）企业的融资都很难，但在中国到现在为止都还没有为小微企业的发展建立起一个长效的公共政策体系，而近10年来关于扶持小微企业发展的各种政策法规也没全部贯彻落实[6]。

二、小微企业融资困难原因的法律探析

市场经济条件下的企业融资渠道主要有两种方式：内源融资和外源融资。内源融资是源于企业内部的融资，包括所有者投入、企业留存收益和职工集资；外源融资是源于企业外部的融资，包括银行贷款、债券融资、股权融资、风险投资和民间借贷。企业依靠内部积累资金速度较慢，因此很难发展壮大，外部融资基本是小微企业发展的必经之路。外部融资又分为直接融资和间接融资，然而无论是直接融资或间接融资，对于小微企业来讲都是困难的。

（一）获得直接融资的小微企业范围有限

小微企业的直接融资包括企业债券融资和股权融资两种方式，股权融资又可分为专供中小企业融资的二板市场的融资和风险投资基金的融资。

1.债券融资。中国证监会2007年颁布实施《公司债券发行试点办法》，对于我国债券市场的发展、企业融资渠道的拓宽、金融市场体系的完善、资本市场的发展都具有十分重要的意义。但对广大小微企业而言，发行企业债券存在着“门槛高”和“成本高”两大障碍，使得大部分小微企业难以从公司债券制度中获益。由于小微企业自身力量薄弱，一般证监会很难批准单个小微企业发行债券的申请；并且由于小微企业规模较小，企业经营的稳定性也较差，发行较长期限的公司债也很难获得投资者的认可；如果成功发行企业债券，由于发债规模小，直接导致发行费用相对较高。这些因素使小微企业几乎很难通过债券发行的方式实现直接融资。

2.二板市场融资。对于处于成长期的小微企业来说，大部分都具有良好的发展前景，但是却也有成立时间较短、规模较小、业绩不够突出而资本需求量较大的特点。国际上专门为中小企业融资服务的证券市场一般称为二板市场，是不同于主板市场的资本市场，不同之处主要体现在服务对象、上市标准、交易制度等方面。如市场机制发达的美国资本市场有五个层次，分别为主板市场、二板市场、第三市场（场外交易市场）、第四层次的市场、券商之间约定的不定期交易市场，五个层次的市场衔接，形成了无缝隙的市场体系。各层次针对不同类型、不同规模的企业设立，各企业在符合自身要求的层次上交易[7]415～421。我国的二板市场定位于为创业型中小企业服务，因此称为创业板。二板市场在中国的发展对我国多层次资本市场体系的建立起到了一定的积极作用：一方面为中小企业提供了一个方便的直接融资渠道；另一方面，为风险投资营造了一个正常的退出机制，有助于实现风险投资与创业板市场的良性互动发展。目前，我国的资本市场在借鉴国外先进经验的基础上进行了一定程度的改革，但是仍需加强市场多样化的建设。并且，能够争取到进入二板市场筹资是那些规模较大、技术或产品比较成熟、经营管理较好、经济效益较佳、发展前景较好的高新技术产业和基础产业类中小企业，而非大多数小微企业[8]。

3.风险投资基金融资。风险投资是从20世纪90年代进入中国的，目前一些比较有实力的互联网企业如新浪、搜狐、阿里巴巴等企业都曾获得过风险投资。在这一过程中，中国本土也逐步产生了风险投资。风险投资不要求企业提供担保；其以股权为投资形式不但不会加重企业的债务负担；还可以帮助企业改善经营管理，提高企业的综合竞争力。但是风险投资的本质属性决定了其非常适合高新技术的中小企业。从风险投资在国际上的发展历史看，风险投资在促进西方高新技术企业的发展方面确实也发挥了重要作用，像微软公司、苹果公司等这样的国际性大公司在创业之初都曾得到过风险投资。但这也同时决定了风险投资基金不能成为大多数中小企业尤其是劳动密集型中小企业的现实融资途径[9]。

从上面的分析中可以得出一个结论：无论是债券融资还是二板市场或风险投资基金融资，由于其融资渠道的自身特点决定了它们更偏好具有较高成长性的高新技术企业，而我国大量存在的劳动密集型小微企业很难成为它们融资的选择对象。

（二）小微企业自身缺陷导致间接融资困难

小微企业通过向银行等金融机构申请贷款，这是债权融资的主要形式。小微企业能否获得债权融资的主要条件，在于小微企业能否向银行提供充分的信用。我国小微企业在所有制形式上呈现以私营经济为主体的多元化特点。虽然改革开放后发展迅猛，政府也出台了多种措施予以扶持，并为国民经济发展做出了巨大贡献，但是由于其自身的特点，注定其还存在较多的缺陷，直接导致其间接融资面临诸多困难：

1.小微企业财务状况差。小微企业多采取个人独资企业或合伙企业形式，大部分企业的所有者与经营者为同一人，企业财务核算随意性大，财务信息透明度低，财务报表不实比例高。上述状况使得准确估测向小微企业提供贷款的风险困难较大，基于风险控制的考虑，银行不愿意为小微企业提供贷款服务。

2.小微企业群体信用缺失。我国的小微企业普遍信用意识淡薄，由于融资困难，一旦获得贷款，为了争取利益的最大化，往往会做出拖欠贷款及其利息的选择。这种情况正在成为社会的普遍现象，恶意的拖欠时有发生。这不仅给银行信贷资金的安全造成了风险，而且极大毁坏了企业的信誉度，增加了小微企业的贷款难度，进而陷入恶性循环。

3.小微企业破产率高。随着我国市场经济发展的进一步推进，我国进入相对过剩的经济时期，小微企业的创业成本、市场竞争的激烈程度都大大提高，小微企业创业失败率也提高很多。并且小微企业因其资金、技术等实力弱，抗风险能力不足，寿命普遍较短。这种状况极大的影响了小微企业的还贷率，致使向小微企业提供贷款的银行风险大大提高，因此银行在对其发放贷款时不得不采取更加审慎的态度。

4.小微企业抵押、担保难。根据我国《银行法》、《担保法》等有关法律规定企业向银行申请贷款必须提供抵押、质押等担保，银行往往要求小微企业提供担保。法律上的担保形式有典型担保（抵押、质权、留置）和非典型性担保（浮动担保、让与担保、所有权保留等）。采取何种担保形式，由企业和银行协商。小微企业由于规模小，可支配的财产有限，很难提高符合银行要求的担保物。同时由于银行对资金风险的考虑，出台的一些新型的担保方式也难以为小微企业采纳。

5.小微企业民间借贷难。民间融资大致分为以下几种形式：一是民间借贷，主要是个人之间或企业与个人之间的借贷行为，二是民间中介借贷，如过去的地下钱庄以及现在的担保公司、财务咨询公司等新型的民间借贷组织，三是企业内部集资，四是融资租赁，五是私募基金等。民间融资在推动经济增长，特别是在缓解小微企业融资难，促进小微企业发展方面发挥了积极作用。但是，民间融资游离于正规金融体系之外，存在着交易隐蔽、风险不易监控，以及容易滋生非法融资、洗钱犯罪等问题。近几年，民间融资的无序发展更是引发了大量负面影响：暴力回收借款、用融资赌博、为躲避债务办假离婚等。

三、小微企业融资困境的法律思考

综上，我国小微企业在融资方面存在着贷款难、担保难、上市难、债券发行难、民间借贷难等诸多问题。支持小微企业发展的法律还不健全，当发现小微企业遇到困难的时候，往往靠出台临时性政策来解决。支持小微企业发展要长期化、法制化，制定类似美国和日本等国家支持小微企业的法律法规尤其重要。切实解决中小企业融资难问题，需要进一步完善企业的立法和金融的立法，调整融资关系。

（一）认真执行《中小企业促进法》

2003年开始实施的《中小企业促进法》是国家促进中小企业发展的第一部专门立法，该法是国家旨在保护、扶持和引导中小企业健康发展的基本法，在对中小企业的优惠政策方面作出了总的原则性规定。《中小企业促进法》中有多项促进中小企业融资的法律对策，但由于大部分规定为原则性、政策性条目，可操作性并不强。在实践中应以《中小企业促进法》为依据，建立一个由法律、行政法规、部门规章、地方性法规和政策等组成的系统促进中小企业发展的法律体系。在进行制度设计时应坚持政府主导、注重社会效益和坚持平衡协调原则。以政府为主导的多元化融资模式应是我国未来相当长的一段时间的目标选择。要认真贯彻执行该法，尽快形成国家扶持中小企业发展的法律政策支持体系。

（二）建立和完善中小金融机构体系

我国的银行业集中度较高、而适合为小微企业提供融资服务的中小型银行相对欠缺。大部分城市商业银行、城市信用社的定位不准，盲目照搬大银行的经营模式，缺乏为小微企业服务的贷款产品，造成小微企业贷款难度较大。只有大力发展中小金融机构，明确中小金融机构定位，才能够从根本上解决小微企业的融资困难。

1.发展非国有中小金融机构。长期以来，民间借贷一直是我国小微企业融资的重要手段之一，而民间借贷处于监管的盲区。如果放开金融机构资金来源限制，让更多的民间资本进入到金融行业，通过建立村镇银行、小额贷款公司等非国有中小金融机构来解决小微企业融资问题，一方面能充分发挥民间资本的力量解决小微企业融资的难题，另一方面也使民间资本通过监管走上了法治化的轨道。

2.建立专门为小微企业提供金融服务的政策性金融机构。政府针对小微企业融资难问题设立政策性中小企业银行。政策性中小企业银行具有市场主体和经济管理主体双重角色，它一方面承担着执行国家政策和相应的管理职能，另一方面，它又是为小微企业提供融资服务的中介、社会中间层主体。同时，政策性中小企业银行还和商业银行、中小金融机构在小微企业融资上展开竞争，促进资金的使用效率。

（三）完善小微企业信用担保制度

小微企业信用体系的建立是解决小微企业融资困境的关键问题。银行不愿为小微企业提供贷款的根本原因，就在于信息不对称造成的对小微企业贷款风险评估的不准确性。小微企业征信管理体系的建设能够使银行在信贷决策时有较为准确的参考依据，从而为小微企业发展创造良好的制度和政策环境。针对我国目前小微企业的信用状况，应逐步建立起适合中国国情的资信采集制度、资信评定制度，不断完善会计制度、审计制度和资产评估制度，进而提高全社会的诚信水平。同时，小微企业应建立适用于自身的信用风险内控制度和客户风险控制制度，不断提升自身的信用等级，消除金融机构在放贷方面的风险忧虑。

我国的小微企业的信用体系是在中国人民银行的主导下逐步建立起来的。但鉴于广大小微企业的透明度差，也应大力扶持熟悉地方的私人征信机构的建立和发展。这些私人征信机构在某一区域的熟人社会里，可以收集到更多的信用资料，建立完善的地方小微企业的信用体系，增强信用服务的效率。

（四）修订《企业债券管理条例》，为小微企业的债券融资开辟通路

在西方国家，债券与股票作为直接融资的两个重要手段一直是并驾齐驱的。应通过修订现行的《企业债券管理条例》，允许各类小微企业作为发行主体，增加企业债券品种，以使投资者能有更多的认券选择，并通过相应措施完善企业债券市场。

（五）激活民间借贷，扩大小微企业的融资领域

2012年1月，中国人民银行发布统计报告，我国居民本外币储蓄存款余额已达82.67万亿元，一面是小微企业迫切的资金需求，一面是巨大的民间资本找不到适当的投资途径，造成这种局面的原因在于投资政策及税收政策的阻碍、金融体制的支持不足及公民和企业信用状况的短板。国家可通过立法来修订和完善有关市场准入和税收征管等法律法规，为民间资本进入资本市场提供法律依据，为民间投资的运作打开方便之门，为小微企业通过民间借贷融资开辟道路。

[1] 关于印发中小企业划型标准规定的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2011-07/04/content_1898747.htm，2011-07-04.

[2] 国家发展和改革委员会中小企业司.中国中小企业发展报告（2007）[M].北京：机械工业出版社，2007.

[3] 王儒靓.创新中小企业融资的法律制度[J].时代金融，2011，（10）.

[4] 陈茂国，毕露，郑新军.我国中小企业银行信贷融资的法律对策探究[J].武汉理工大学学报，2010，（4）.

[5] 张蕾.创业板市场的法律制度建设与中小企业之发展[J].法学杂志，2006，（1）.

[6] 温家宝主持召开国务院常务会：确定支持小型和微型企业发展的金融财税政策措施[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/1024/158 78885.html，2011-10-13.

[7] 刘丹冰.创业风险投资首次公开上市退出法律制度探析[M]//王保树.中国商法年刊，2008.北京：北京大学出版社，2009.

[8] 王刚，董方军，袁伦渠.我国中小企业融资方式的比较研究[J].生产力研究，2007，（10）.

[9] 倪雄飞.中小企业融资困局的经济法对策[J].河北法学，2009，（4）.