中国外交三级决策框架：利益集团的视角

李 欣

（中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101）

一、引言

伴随中国日益融入并进而影响全球经济体系的复杂国际、国内进程，中国外交决策机制方面出现了许多新兴、开放的新变量，诸如国有企业、地方政府、思想库、网络民意等即是其中最为引人关注的几个动向。特别是在进入21世纪的第一个十年中，这些以往为地缘战略、权力政治或理想状态下的理性选择所掩盖的新兴行为体正在当代中国的对外政策制定中发挥着日趋上升的影响力。然而与以上进程并不相称的是，国际关系与外交学界有关这一复杂图景的探讨与争论仍未超越已往的有关中国外交决策理论的权力模式、理性模式或官僚政治模式等传统研究框架；虽然20世纪90年代起国内外学界中出现了有关中国外交决策研究的“社会性转向”风潮，但新的研究趋势并未与传统三大研究模式之间建立起有效联系①有关中国外交政策与决策问题的传统研究及“社会性转向”风潮的探讨，可参见拙文“中国外交决策研究：利益集团的视角”，李东燕、袁正清编：《国际关系研究：议题与进展》，社会科学文献出版社2011年版，第27～35页。。本文应对以上研究缺失所作的努力是引进西方政治学研究中的利益集团概念，即从利益集团的研究视角建构当代中国外交多元决策框架。

二、中国外交决策行为体的“利益集团化”

“利益集团”概念来源于西方，一直以来，美国政治家和研究者对利益集团的起源与发展，利益集团接近、影响政府决策的手段和途径，以及利益集团影响政府决策及公众舆论的能力与成效等问题进行了深入探讨，并形成了一套相对系统、完善的理论研究体系。相比而言，由于“利益集团研究在中国一直是禁区”，当代中国的政治实践及理论研究中还未形成有关利益集团问题的独立探讨空间[1]前言1。然而，当今中国深度变革的国际、国内现实已对国内相对落后的政治与学术观念发出了急切的反思要求。

（一）建立利益集团视角的现实意义

利益集团在中国政治语境与学术研究领域中并非陌生概念。1988年十三届二中全会工作报告曾首次明确提出，“在社会主义制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾”。但在进入20世纪90年代以后，“利益集团”提法逐渐为“利益群体”所取代，而“利益集团”被赋予损害国家、社会公权的贬义内涵②如江泽民同志在2000年《推动党风廉政建设和反复斗争的深入开展》中告诫全国党员干部“绝不能成为那样的既得利益集团”，在2002年《在庆祝中国共产党处理八十周年大会上的讲话》中重申，“所有党员干部必须真正代表人民掌好权、用好权、而绝不允许形成既得利益集团”；2006年10月十六届六中全会，再一次以“必须防止‘既得利益集团’出现”的出现在大会文件中。。此后至今，国内权威媒体数次讨论过有关“既得利益集团”和“特殊利益集团”的问题，引发了社会公共领域的普遍关注。政治语境的变化直接影响到国内学界的研究动向，并分化出利益集团研究的两条路径。其中，“西方路径”指大部分较为学术且不受政治敏感性影响的研究一般围绕西方国家的政治社会问题而展开，研究进展亦一般处于“就事论事”的引介、述评阶段①如李寿祺、李道揆、董晓阳、谭融、孙大雄、唐昊等。；“中国路径”则紧紧依从“利益群体”、“利益团体”等实际上类属社会分层涵义的研究内容而进行，虽然有部分学者觉察到国内利益集团研究的内在问题②如王伟光、朱光磊等。，但总体上，有关于此的突破性成果仍并不多见。

然而，以上两条并行数十年的研究路径正在当代中国社会的转型发展中遭遇日益严峻的挑战。事实上，如果说改革开放以前甚至改革开放初期的国内经济、政治环境能够维持这种“内外有别”却“互不干扰”的研究状态的话，那么正是当今中国深度变革的国际、国内现实提出了对以上类似“两张皮”现象的反思要求。特别是近年来，伴随国内经济市场化道路的确立及巩固，以往中国社会高度同质、统一的利益结构爆发出多元分化的无限可能。在此基础上，获得经济独立的普通民众中开始形成共同的政治态度与权利理念，这又进一步促进并丰富了中国国内公民社会的成长，使公民、组织及各种利益集团对利益的理解更加深入，从而推动人们对经济、政治权利提出差异化要求乃至整个政策体系的多元化发展。

将以上变革进程投射到外交决策领域，伴随利益多元趋势引发而来的一系列新现象便不难理解了：一方面，传统外交决策部门（外交部、中联部）以外的诸如商务部、发改委、环保部、总参、二炮等其他部委及军事系统的外事职能得到了加强，各地区、地方政府也较之以往获得了独立于中央政府更大的自主性与发展空间。它们逐步探索出一套符合其部门、地区特色的新的对外功能体系，体现了“非中央外交”在横向职能上和纵向分配上扩展、延伸的变化过程；另一方面，伴随国内的改革开放进程，城市中多数工商企业原来作为基本政治动员单元的“单位”特性逐渐消解。它们不仅在兼并与重组中形成了一批实力更为强大、常被称为“游说联盟”主力军的垄断性企业及其领导的同业协会，也将以前牵制在各种“单位”中的大多数城市居民放逐“社会”，使他们以前同质的利益出现了分化的可能。此外，还可以看到，中国新闻媒体作为信息传媒中介的独立性、职业性正在逐步增强，并日益凸显出它们在各种外交事件中立场与观点的导向性；论坛、社区、博客等网络信息平台汇聚了越来越多的来自“草根”的声音、见解与呼声；研究机构、大学等半官方智囊机构、民间知识共同体等更加热衷以政策建议的形式参与某些领域的政策讨论，它们的研究成果也更加可能影响到高层的外交决策，这一系列的变化都与全球化进程中的中国外交政策的利益多元化趋势密不可分，并为国内外交学研究中利益集团视角的建立奠定了充分的现实基础。

（二）中国外交决策行为体“利益集团化”的可能

西方政治中的利益集团概念有狭义与广义两种界定标准。狭义的利益集团是指某些专门从事政治游说事务的个人或机构代理者。事实上，“游说”一词的产生恰恰反映出狭义的亦即早期利益集团概念的主要内容③据称在19世纪初期的美国纽约州，许多政治代理人会等候在纽约州立法机构外面的走廊（lobby）上，寻机与议员进行攀谈进而影响政策，“游说”（lobbying）一词即由此产生。。一般来说，早期的院外游说大多依靠个人关系即人脉而展开，而伴随院外活动的频繁发展及美国国内相关游说法案的通过，专业的游说机构与职业游说者则应运而生。时至今日，在华盛顿执业的专职游说者，如公关公司、法律顾问公司、律师事务所等在美国游说活动中占据了重要的位置。

广义的利益集团概念则要从利益集团现象的理论化谈起。一般认为，20世纪50年代以来由美国政治学家戴维·杜鲁门（David Truman）首创的多元主义利益集团理论奠定了利益集团概念理论化的基础。因此自杜鲁门以后，有关利益集团概念的一种较为公认的研究定义是“在一种或几种共同的态度基础上，为了建立、维护或提升具有共同态度的行为方式的集团”[2]37。也就是说，广义的利益集团概念更加注重利益集团现象的“利益”与“行动”属性，而对其表现形式并不做过多限制；到20世纪80年代时，公司、大学、智库等大量形式的社会机构组织均被纳入美国利益集团的研究范畴。因此，从广泛的视角来说，利益集团既可以是专事政策游说的专门代理人或具有实体单位的职业代理机构，又可以是由企业、政府部门、非政府组织，甚至是某种社会运动而“扮演”的旨在影响公共政策的政治角色。

显然，在当代中国的政治语境下，狭义的利益集团形式，即专职政治游说者或职业利益集团机构并非合法的参政议政单元，因此也是不可以存在的。也就是说，宪法之内的中国政治中并不存在一种被称为“利益集团”的个人或实体①国内政治语境中的“利益群体”与“特殊利益集团”之分或许可以涵盖在狭义利益集团概念与广义利益集团概念的区别之内，而这正是国内学界有关利益集团问题研究的最大困惑所在。。然而，作为某种日益成熟、多元的经济社会客观发展的结果，利益集团现象却常常存在于当代中国的政治现实之中。事实上，无论承认与否，上至国家部委、下至普通网民，在当代中国日益开放、多元的外交政策决策机制中，均可充当或扮演“利益集团”的角色。

当然，集团与集团之间参与并影响政府决策的能力并不相同，这也是西方国家有关利益集团问题的重要争论之一，从中衍生出的精英主义利益集团理论与多元主义利益集团理论代表了美国政治学界有关利益集团研究的两条重要思想线索。一般的看法认为，在一国的政治市场上，单个或几个占据垄断地位的利益集团难以全面反映全社会的普遍利益；而如罗伯特·达尔（Robert Dahl）所言，如果商业组织、劳工组织、妇女组织、环保组织等形成不同的利益集团均可积极地向政府游说，并在相互之间进行着竞争式的互动的话，那么“现代动态多元社会”（MDP）才由此形成[3]348。显然，多元主义的本质是“社会”相较“国家”取得支配地位，国家政府的职责就是建立多元、竞争的利益集团博弈平台。诚然，尽管改革开放以来中国内部以经济领域为先导的社会、政治、文化等各领域均已发生翻天覆地的变化，“‘社会’相较‘国家’取得支配地位”这样的评价仍不能适用于当下中国的国家-社会关系现状。但值得注意的是，上文已经提到，当代中国外交政策，特别是有关经济、能源等国际化程度较高的决策领域中，已大致形成了部委、地方、产业集团等多元政策参与者的共同博弈局面，具备了应用利益集团多元主义模式的可能性。

三、中国外交三级决策框架：利益集团化的设想

按照以上思路，本文将尝试对中国外交决策参与者进行利益集团化的处理，并依据它们接近决策核心的程度及其决策影响力对其进行层级化分析，以下即是本文设想的以利益集团化的决策行为体为基本单元建立的中国外交三级决策框架。观察运行60余年的中国外交决策机制，无论是稳定时期还是动荡年代，其中一个最为重要的特征，就是中国外交领域的核心决策权力一直集中在中央政治局，具有很强的政党主导性。中央政治局及其常务委员会掌握中国外交及安全事务的最高决策权，中央外事领导工作小组②2000年9月，中共中央决定组建“中央国家安全领导小组”，与“中央外事工作领导小组”合署办公，即两块牌子，一套机构。则是下设于政治局及其常委会、直接负责对外事领域重大问题进行决策的一个党政协调的“共识驱动型”决策主体③Linda Jacobson and Dean Knox，“New Foreign Policy Actors in China”，pp.17.这一说法最早可见于 Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg，Policy Making in China：Leaders，Structures and Processes，Princeton，NJ：Princeton University Press，1988。。作为中国外交决策核心机关的办事机构，中央外事领导工作小组的基本运作方式为归口管理制度下的集体负责制，即由分管外事工作的政治局常委作为领导，协调外交部、国防部、中央对外联络部、解放军总参谋部，以及与经济、能源、对外援助、气候政策等国际事务领域相关部门共同做出决策。以下即将就这一框架的主要部分进行具体分析。

（一）第一级决策参与者及其影响机制

国家党政部委系统和解放军系统是中国外交决策框架中最为接近决策主体的第一级参与者。其中，除传统参与外交政策制定过程的几大外事部门，如外交部、中联部、国防部、国家安全部以外，在中国改革开放进程中，国内部委中的对外经贸部门最先突破其原有领域，商务部（原外经贸部）、发改委的外事交往职能得以凸显。伴随中国经济全球影响力的提升和对外开放进程的持续推进，中国外交决策又突破纯经济部门，将能源委员会、科技部、环境保护部、中国人民银行等其他部委的影响纳入其中。此外，军事系统在中国外交决策中的影响力一直是学界关注的焦点。特别是近年来军事部门几次参与中国外交海外行动的实例说明，军事系统在中国外交决策中占有重要的地位。以上的部委-军队参与者作为影响当代中国外交政策的“政治精英”力量，构成中国外交决策结构的第一层级④文中“精英”、“次精英”的说法借鉴于Joseph Hewsmith and Stanley Rosen，“The Domestic Context of China Foreign Policy：Does‘Public Opinion’Matter?”in David Lampton （ed.），The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform：1978-2000，Stanford，Calif.：Stanford University Press，2001，p.152。。

那么，这些部门利益集团又是如何影响中国外交有关决策进程呢？已经提到，中央外事领导工作小组的构成包括来自跨越党政、跨越部门的首长、负责人。因此，除国家正、副主席担任中央外办正、副组长，负责外交事务的国务委员担任办公室主任外，这些部门包括外交部、国防部、国安部、商务部、中宣部、中联部等部长，港澳办、台办、侨办、新闻办主任，解放军总参谋部高级将领等。在一般外交事态中，这些部门的首长直接参与相关讨论与决策，其任务就是“先行在内部让相关党政部门的首长就问题内容与本质求得共识，以便在呈报政治局常委之前既可先有具体计划提供参考，而在交付执行之后，也因先前已有内部共识可顺利推动”[4]。这就形成了国家党政部委与军事系统参与、影响中国外交决策的第一通道。

西方利益集团理论中，在诸如政党、公司、立法部门、军队、政府行政机构和教会组织等中存在的利益集团被称为“机构性利益集团”，这类利益集团建立在“高度分化的角色结构”之上，并且因为“它们的组织基础为其提供了许多接近资源和接近权力的机会”，这类利益集团往往在决策中发挥重要影响[5]184。同理，以中央外事领导工作小组为第一决策参与通道的根本动力，在于由部门特征、职能而分化、生发而来的部门利益。“部门利益论”以“经济人”假说为理论起点，认为诸如政府职能部门这样的单位行为体同人一样由经济理性驱动。在与其他单位行为体竞争决策影响力的过程中，职能部门会自然地更加关注、甚至夸大自身部门特征的重要性，并以此要求在整个政府规制结构中获得更多的资源；同时，在加深自我认同的过程中，职能部门更加趋向于自我肯定与自我加强，从而形成其独特的部门文化①以这种文化方式形成的部门利益是中性、正常和可承受的，这也是本文所讨论的部门利益的范畴；也就是说，所谓“部门利益化”、“部门利益膨胀”这样的弊端不在本文讨论之列。。

例如，外交部的语言优势、外交规范、国际礼仪等职业化训练使外交官一直以来就是各类外交谈判的主力军，无论是在朝核问题六方会谈、全球防扩散问题，还是达尔富尔危机、全球气候变化谈判中，外交部作为重要“执行者”的角色不可小觑。如在全球气候变化谈判中，外交部在面对发达国家要求中国率先承担起量化“减排”承诺的国际谈判中抵住了巨大压力；也同样是在气候问题中，外交部在与发改委协调国际气候、能源政策方面显示出可观的部门力量。此外，在中国与欧盟国家关系中，外交部是除与英国、法国、德国之外的其他成员国交往的直接政策代理者。在当代中国经济全球扩展的背景之下，外交部许多驻外大使、领事还承担起协助推动中国企业进入、保障海外市场的经济任务；而在各种地区政治、气候、人道危机中，遍及全球的驻外使领馆在提供海外保护、协助中国公民及企业维护人身、财产安全方面所起到的作用也日益增强。

又如商务部和中国人民银行（央行）。商务部是于2003年在原国家经济贸易委员会和对外贸易经济合作部的基础上合并而成，整合了国内外商业与贸易事务，在国际经济合作、海外投资、外商在华投资和分配中国对外援助等方面具备影响中国外交决策的力量。而央行对中国外交决策的影响则来源于它作为国内货币政策制定者和执行者的特殊角色。在国内有关人民币汇率问题的争论中，商务部和央行的观点就难以完全一致。商务部认为人民币汇率已经成为美国转嫁其国内问题的“替罪羊”和“避雷针”，反对美国以“人民币低估”来解释中美贸易中存在的顺差，主张维护人民币汇率基本稳定；这与央行提出的在长时段内逐步放松人民币汇率控制的汇率改革目标并不完全统一。显然，低估人民币汇率有利于中国国内依靠出口创汇模式成长起来的广大出口商，并且位于东部沿海地区的发达省市也成为这一模式的财政获益者。然而，巨额的外汇收入却为央行造成日益增强的货币超发压力，在面对西方国家指责中国扭曲国际市场时，央行的处境可谓进退两难。

在部门职能分化导致的部门角色基础上，部门参与者影响中国外交决策的第二大通道，是它们定期的、间接或直通高层的调研、科研报告。这其中，既包括这些部门机构系统本身进行的调查、研究工作，也包括隶属于这些部门机构的半官方的专业性科研机构。例如，为对全球经济危机的影响进行全面考察，商务部自2008年7月起启动了密集的国内调研活动，重点就是对沿海外贸城市和内贸城市所受到的冲击与潜力进行评估。10月起，商务部又紧急建立起“快调快报”的金融危机应急机制，并在全球范围内进行摸底调研。调研期间，商务部要求各地商务系统、驻外经商机构商务参赞每天上报当地的经济形势，经由商务部汇总后呈交国务院。来自各地区的反馈中，广东中小企业主张商务部提高出口退税率，一些企业甚至建议将部分产品的退税率提高到17%②出口关税按17%征收，将退税率提高到17%也就是意味着实行出口零关税。；中国钢铁工业协会建议商务部调整国内钢材出口政策，鼓励高附加值产品的出口；中国炼焦行业协会则建言调低乃至取消焦炭出口关税；全国纺织丝绸行业5家龙头企业也集体上书商务部请求救援[6]。上述情况都被商务部写进递交国务院的调研报告中，而它将影响甚至左右年底召开的中央经济工作会议的决策。

（二）第二级决策参与者及其影响机制

第二级决策参与者在构成上最为丰富，它大体包括国有企业、地方政府、官方思想库、国家媒体与半官方的群众组织五个部分，代表了中国外交决策中的“次精英”力量：

1.战略领域大型国有企业。伴随中国经济在世界范围内影响力的提升和中国海外投资规模的扩大，国内能源、钢铁、电信、工程承包等领域大型国有企业，以及中国进出口银行、国家开发银行、四大国有商业银行等金融机构在中国外交有关经济、能源、投资等海外利益决策中的影响力与日俱增。

广义的国有企业既包括中央国有企业（央企），也包括地方国有企业。2000年国家制定出台“走出去”战略以来，无论是在中央还是地方，国有企业对外经济联系普遍增强，经贸投资规模大幅提升，这在石油、钢铁、电信、工程承包等能源资源与基础建设领域表现最为明显。特别是近年来，中国国有企业的财政实力愈发强大，与改革开放以前国有企业作为政府部门附属的角色相比，它们在海外投资决策、经营、管理等方面的独立性与自主权已经大大增强。

具体来看，虽然国有企业仍处于国资委、发改委等部门的管控之下，但由于“企业改革、价格解放与新的激励与竞争管理方式的引进”，国有企业的现代化与市场化程度已大大提高，而这也“模糊了这些油气公司与其管控部门之间的关系”。特别自2002年中国的石油进口需求大幅增长以来，国有能源企业在中国能源战略中的地位迅速提升，在与发改委之间的国内油气价格博弈和三大能源企业之间在政府海外投资补贴的竞争中，企业与国家之间、企业与企业之间已经出现了利益的分化。因此，中国国内能源决策已出现诸多影响变量，而基于其目前仍具有的半官方身份及其领导层在中国政治等级中的位置，大型能源企业已基本具备了独立于国内监管而采取行动的能力。同样基于以上原因，中国海外经济部门与外交部门之间协调机制不足的缺陷更加突显，造成所谓的海外经济利益“绑架”中国外交。这里的“绑架”既有其表面含义，即近年在海外、特别是非洲频发的中国企业员工遭遇的恶性人质绑架事件；也包括其引申含义，即中国日益增长的海外利益总量正在挑战中国自建国以来一直坚持的“不干涉别国内政”外交原则。

此外，中国进出口银行、国家开发银行及四大国有商业银行在支持中国企业的海外投资中起到了十分关键的作用。例如在最早的中国-安哥拉石油贷款协议中，中国进出口银行向安哥拉政府提供20亿美元低利率商业贷款，其中70%的贷款支持项目将交由中国建筑和工程企业承建。在还款方式上，两国约定用未来17年内安哥拉向中国提供每天1万桶的石油资源进行偿付，从而建立起中国对非援助的“安哥拉模式”。这些进口原油几乎全部进入中石化、中石油所属炼油厂进行加工。截至目前，中国进出口银行、工商银行、国家开发银行已向安哥拉提供了超过145亿美元的石油贷款，并以这些贷款帮助中国建设工程企业获得了大量海外工程项目。

2.地方政府。伴随中国对外开放范围的扩展及程度的加深，许多具有特殊地理位置、历史背景、民族结构或经济政策导向等优势的省、市级地方政府在国家政策与自身条件的共同作用下形成了各具特色的地方外交模式，在维护国家安全、发展国际合作中发挥了重要作用。其中，以经济关系为主导的地方外交形式对中国对外经济政策的制定具有重要的影响力。

改革开放以后，伴随国内工作重心逐步转向经济领域，中央政府开始向省市级地方政府和企业分权让利，沿海省市是这一过程中最先受益的地区。从最初的广东和福建的4个特区，到1984年的14个沿海开放城市和1985年的3个三角洲地区，中国海省市的经济活力不断释放，随之而来的经济、政治话语权使其在中国外交决策中的影响力也显著上升。

地方政府影响国家决策的最直接通道是全国人民代表大会制度。而按照现行代表额分配制度下，国内34个省级代表团所获得的代表名额数并不均等，而是城市化水平高的东部沿海省份拥有更多的代表名额，即更大的决策影响力。除内部参政议政通道以外，地方经济影响力在中国外交决策中的反映还表现在省市级投资与外贸公司的海外联系上。其中，由省市级地方政府管控运营的国际经济技术合作公司的作用不可小觑。它们的经营范围大多涉及海外工程与劳务出口，因此与商务部援外司、国际经济合作局及其半官方机构中国对外承包工程商会存在诸多联系，并通过它们向决策部门传递利益需求。

3.官方思想库。当代中国国际关系与外交思想库最初以苏联模式建立起来，即定位于正式官僚体制并具有官办身份。但囿于当时封闭的政治环境与外交决策体制，这些官方思想库并没有发挥与其官方地位相称的决策影响力；直至改革开放以后，它们在为党和政府领导层决策提供信息、分析与建议的作用才日益提升；近年来，国际关系与外交领域官方思想库在中国外交决策中扮演的角色逐步机制化，并逐步承担起政策建议者（智囊）、信息传递者、“纳谏者”、政策宣传者和政策评判者的角色[7]。它们通过提交研究报告、政策建议、接受咨询、召开研讨会等方式，直接或间接地影响着中国外交政策的制定。

中央党校被认为与高层决策者具有直接的内部联系。有研究认为，胡锦涛出任中央党校校长时，中央党校一跃成为20世纪90年代中国最有前景的官方思想库；此外，时任党校副校长孙庆聚在“和平崛起”、“和平发展”的理论发展中发挥了重要作用①“Think Tanks In China：Growing Influence and Political Limitations”会议报告，in China，2008/10/23，p.6.。在中国社会科学院系统中，世界经济与政治研究所与其他七个国别、地区研究所构成了一套相对完整的国际问题研究体系，是中国最大的国际关系与外交思想库实体。但另一方面，由于社科院系统一般长于中长时段内理论与战略的学术性研究，相比而言对策性、实效性不如某些研究院所强，因此有研究者认为，社科院系统整体上缺乏直达高层的制度性通道[8]。与社科院不同的是，中国现代国际关系研究院、中国国际问题研究所、国际贸易经济合作研究院等政府涉外部门的直属思想库的特点是更加专注于对策性研究，并与外交政策执行部门之间具有密切的联系。如中国现代国际关系研究院下属于国家安全部，被外界认为具有多条直达政治局常委会的政策建言通道，在中国外交思想库中占据重要地位。在国家领导人外出访问前，现代国际关系研究院常被指派收集相关的背景信息，提供政策分析与建议。

军事系统中，解放军军事科学院和中国国际战略学会在为党中央、中央军委和解放军总部提供决策咨询和智力支持方面，发挥着重要军事思想库的作用。军科院长于国防、军备和军事行动方面的研究，并常常受命撰写军事高层的讲话文稿，参与编写中国国防白皮书。特别是自2002年中央政治局集体学习机制创设以来，来自军科院的钱海皓、傅立群、罗援等军事专家曾先后直接向中央领导汇报中国国家安全战略研究进展和解放军建设发展成果。中国国际战略学会是军事系统中重要的情报分析思想库。其人员构成包括在任、退休的高级情报分析官和文职研究员，重在进行中国国际环境方面的研究。国外研究认为，他们的研究报告能够传递至总参及整个军事高层，对中国军备控制政策和不扩散政策的制定具有一定的影响力[9]619。

4.官方媒体。由新华社、人民日报等组成的国家官方媒体平台是中国外交决策系统的重要组成部分，其影响决策的途径主要分为两类，一是作为“耳目喉舌”，搜集国际信息，宣传中国外交政策；二是以其遍布全球的信息采集能力为依托，就相关外交事件进行宣传、解读。

自建国以来，新华社海外分社就与各驻外使馆、军情机关等一起承担起追踪、搜集海外外交事态信息的职责，它们以“内参”的形式向最高决策层上报一手资料，并以此间接影响中国外交决策；《人民日报》是中国共产党中央委员会的机关报，作为中国政府和党中央发布国内外方针政策的主要载体，《人民日报》在国内报界拥有最高的权威影响力；《环球时报》隶属人民日报报业集团，但相对《人民日报》所受到的国内管制较小，因此更加贴近大众普通读者。通过1995年台海危机与中美冲突两大重要事件，特别是借助《人民日报》派驻于全球各地的特派或特约记者，《环球时报》一举成名，它所刊发的文章受到许多政府官员和研究者的重视，并间接影响高层决策。

可以看到，作为中国外交决策信息系统的一个重要组成部分，新华社等官方新闻平台主要针对实时性、动态外交事件展开新闻调查，它们形成的资料特别强调实效性与“短、平、快”特征，因此，也有研究者将新闻系统视为第一线的外交思想库①“Think Tanks In China：Growing Influence and Political Limitations”会议报告，in China，2008/10/23，p.6.。

5.半官方群众组织。一直以来，总工会、共青团中央、全国妇联，即“工青妇”组织在中国外交决策中的影响力极为有限，因此多数学者并不将“工青妇”组织列为中国外交决策可能的参与者。但伴随中国国内的国家-社会关系的改善及由此带来的公民社会的初步形成，鉴于“工青妇”组织不同于一般非政府组织的特殊性，其作为外交决策参与者之一的预期应该得到肯定。例如，共青团中央曾于2002年发起“中国青年志愿者海外服务计划”，在全国范围内招募优秀的中国青年志愿者，派遣他们到海外受助国进行

①如 Bonnie S.Glaser and Phillip C.Saunders，“Chinese Civilian Foreign Policy Research Institutes：Evolving Roles and Increasing Influence”；孙哲，“中国外交思想库：参与决策的角色分析”；等。中长期的志愿服务。迄今，由共青团协调组织、商务部出资展开的援外青年志愿者工作已向老挝、泰国、缅甸、埃塞俄比亚、马拉维等多个亚非拉国家派遣志愿者服务队伍，成为中国发展战略外援的重要途径。可以预期，伴随中国海外志愿者服务项目规模的扩大和在全球范围内影响力的扩展，共青团在中国外交决策中的参与力将逐步得以提升。

“妇女外交”作为中国民间外交的一个重要组成部分，主要是指以全国妇联为主导的民间外事交往活动。1995年，联合国第四次世界妇女大会在北京召开，中国外交首次以“女性主义”为平台发挥世界影响力。此外，数十年来，中国“妇女外交”还在推进中国-东盟、中非合作、上海合作组织等区域外交中发挥了独特的推动作用，对改善国家形象、提升中国“软实力”都起到了重要影响。当然，全国妇联主导的“妇女外交”在外交决策系统中的地位还“有名无实”，未来的变化仍有赖于中国外交决策机制的演进。

（三）第三级决策参与者及其影响机制

第三级决策参与者与最接近核心决策圈的第一、二级行为体不同，因为它们缺乏与核心圈之间的官方、半官方联系，属于真正的来自公民社会的力量。这些边缘化的外交决策参与者包括大众媒体、非政府组织（NGO）以及通过论坛、社区、博客等网络信息平台而形成的网络民意。在影响方式上，常常是通过它们所刊发的文章或评论，在大众舆论中所引发的争论与影响，在虚拟平台上汇聚而成的声势浩大的请愿或反对意见，或组织的某种“社会运功”，来间接引起高层的关注，从而以反射弧的形式导致高层决策的变化。

与美国大众除战争与竞选等特殊时期之外并不热衷讨论外交问题的情况不同，中国公众对国际事务和中国外交政策的关注度相对较高。一方面，大众媒体的首要功能仍是作为宣传党和国家国内外政策的“喉舌”，而另一方面，每日接收官方主流观点的公众舆论却常常对中国外交政策具有相当“独立”的见解。特别在当代中国，有关中国外交政策的舆论已经成为社会舆论中一个十分重要的组成部分，在一些特殊的外交事态中，这部分边缘化的决策影响者能够爆发出巨大的能量，以吸引高层决策者的注意甚至最终促使其改变决策。这其中，舆论精英的影响不可小觑。无论是纸质媒体还是在网络平台上，来自专业领域、军方人士、海外学者等所谓“意见领袖”的看法对大众舆论具有重要的引导作用。他们的意见通过直接影响公众引发社会大讨论，而间接引起外交决策高层的关注。

综上所述，按照以上分析，三个层级的决策参与者分别在当代中国外交政策多元决策机制中占据了一定位置，并分别以不同的方式与渠道扮演着决策行为体的角色。（如图1所示）

（图1）中国外交三级决策框架构成图

四、结论

改革开放以后，中国国内经济体制由计划经济逐渐向市场经济转化，中国社会高度同质、统一的利益结构出现了分化的可能。而伴随中国改革开放进程之国内、国际影响的逐步显现，中国外交决策机制中出现了许多开放、多元的新趋势，并奠定了当代中国外交的多元化决策背景。然而，已有的权力模式、理性模式或官僚政治模式等研究视角已难以适用于当代中国外交决策图景的复杂结构，而亟需建立起某种新的观察视角与分析框架。

本文认为，全球化进程中的中国外交政策制定领域已经出现了参与者多元化的发展趋势，特别是在对外经济等国际化程度较高的问题领域中，中国外交决策参与者的利益多元化特征正逐步加强，这为国内外交学研究的利益集团视角的建立奠定了充分的现实基础。在此基础上，本文特别探讨了利益集团概念的狭义与广义之分，并提出以广义利益集团概念对中国外交决策参与者进行“利益集团化”处理的可能。最后，本文设想构建了一个中国外交三级决策框架，并具体探讨了各个层级的决策行为体的影响外交决策的可能途径与方式。

中国外交决策利益集团视角的建立不仅打通了以往有关中国外交政策决策研究的权力政治、理性模式或官僚政治模式之间关于行为体选择方式的障碍，更有可能接近当代中国外交政策由传统的“高级政治”领域逐步向当代全球化背景下的“低级政治”领域转化的现实。无可回避的是，利益集团研究在中国一直难有突破，国内学界的整体进展已难以适应中国社会的转型变迁进程。由于中国的利益集团概念常常具有侵蚀社会公权力的贬义内涵，几乎所有的政策参与或政策影响部门都对自身被称为“利益集团”具有很强的戒备之心。但本文的研究恰恰认为，利益集团现象不但不是政治社会中的禁忌，更应被视为社会多元化发展趋势的正常表现。事实上，无区别地批判反而是对一定程度上体现出这一进步意义的利益集团现象的无视与放弃。从这个方面来说，本文尝试从利益集团视角建立中国外交决策框架的研究仅仅是一个开始。

（本文选题及写作过程中得到了北京大学国际关系学院王逸舟教授的悉心指导，在此特别向王教授表示感谢；当然，文中可能存在的不足与纰漏均由本文作者独自承担。）

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