我国学生贷款补贴政策变迁的过程与趋势分析——基于32项政策文本的实证分析

黄 维

（长沙理工大学经济与管理学院，湖南 长沙 410004）

补贴既可以弥补学生贷款市场机制的缺陷，提高金融资源的配置效率；也可能造成资源配置的扭曲，进而导致效率的损失。因此，从世界各国的经验来看，补贴是学生贷款方案的核心要素。正是由于对补贴的依赖，使得学生贷款与普通商业贷款存在着较大的差别。在我国，无论是1999年开始试点、随后在全国推广的国家助学贷款，还是2001年试行、2007年以后成为主体的生源地贷款，补贴的政策变迁占据着历次学生贷款改革的重要内容。本文采用定量分析方法，对有关学生贷款的政策文本进行回溯，展示其涉及补贴政策变迁的条款，总结和提炼出我国学生贷款补贴的政策变迁特征和趋势，以期引起各方更深入的探讨。

一、政策变迁统计的方法、思路与资料来源

学生贷款补贴的关键之处，在于政府的补贴支出究竟为何水平时，银行才愿意放贷，同时又不能浪费补贴资金。作为一种政策的安排和规则设计，对学生贷款补贴进行统计分析具有相当的难度，以往研究多关注对特定政策内容以及效果的定性分析[1]，少数的量化研究主要是通过管理成本、违约与拖欠率等间接的指标对政策进行评估[2]。本文通过学生贷款的政策文本进行分类统计，考察补贴的政策变迁趋势，为学生贷款研究提供新的视角。

政策变迁统计有两种基本方法：一种是文本的数据挖掘方法[3]。该方法假设某个词汇出现的频率越高，其相关的政策效用就越强。首先，建立起政策的文本数据库，将所有文本的数据输入到该数据库，然后运用数据挖掘软件进行量化分析。该方法的优点在于客观和精确，容易实现，缺点在于忽略了不同类型、效力等级政策文本之间的“同量不同质”和“同质不同量”问题；另一种是数量统计，即直接对政策文本进行多维度数量统计。数量统计方法假设某一维度出台的政策数量越多，相关的政策效用就越强。该方法优点在于，多维度的梳理、统计，能够清晰地反映政策的变迁历程，缺点在于工作量大，且容易忽视某一维度内具体政策之间的差异。

由于文本挖掘基础数据的限制，本文选择数量统计的方法，将每一项具体政策抽象为一个计量单位，在抽象过程中具体的政策信息将被忽略。其基本思路是：（1）划分政策文本统计的基本维度；（2）对数量统计分析的边界条件进行理论假设；（3）对政策文本按照基本维度进行总量和时间序列统计。

按照上述思路，本文将学生贷款的政策文本划分为内容类别和法律效力两个基本维度。前者根据政策文本所涉及的内容和发挥作用的领域，将学生贷款补贴划分为财政政策、教育政策、金融政策、就业政策和信用政策。后者根据政策文本的法律效力和发布形式，将涉及学生贷款补贴的行政法规、管理办法、通知和意见划分为三个等级：国务院各部门、地方政府制定的行政法规，法律效力最高，定为A等；国务院各部门制定的管理办法，定为B等；不同部门出台的通知和意见，效力次于管理办法，定为C等。

根据数量统计方法的缺陷，本文提出两个理论假设：（1）UA＞UB＞UC，该假设从法律效力的角度定义政策效用，即A等级，B等级和C等级之间的政策的效用是从高到低进行排序，本文仅作同等级政策之间的比较。当然，这在一定程度上忽视了不同等级政策之间的连带效用；（2）UA1=UA2=UA3…，UAn，UB1=UB2=UB3…，UBn，UC1=UC2=UC3…，UCn。即所有同效力等级的政策效用相同，从实际情况来看，财政政策和金融政策直接作用于学生贷款补贴，教育、就业和信用政策侧重于营造良好的制度环境。在学生贷款发展的不同阶段，不同类型补贴政策工具发挥的效用会存在很大差异，该假设在一定程度上忽略这种差异。

本文采用的“数据”是1999年～2011年国务院及其有关部门发布的关于学生贷款的32项政策文本，其来源于中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、财政部、教育部、全国学生贷款（资助）管理中心、国家开发银行、河南等省的学生贷款管理中心网站。通过反复对各数据间的比较和政策间相互引用关系的回溯表明，本文已经收集到全部学生贷款的政策文本。

二、我国学生贷款补贴的政策变迁过程分析

根据前述数量统计的方法、思路和资料来源，本文对1999年～2011年32项政策文本的58项具体政策进行了总量和时间序列统计，分别见表1和表2。从部门来看，学生贷款补贴政策的主导部门是中国人民银行，主要参与部门有教育部、财政部、银监会、国家开发银行和河南省教育厅。在全部32项政策文本中，中国人民银行牵头制定了9项，参与制定了11项；其次是教育部和财政部，分别牵头制定了8项和5项。银监会2003年成立后，当年就参与补贴政策的制订，国家开发银行、河南省教育厅2004年正式参与进来，总参谋部2009年正式加入。在这32项政策文本中，共有58项条款涉及到补贴政策，其中，财政政策27项，金融政策10，教育政策8项，就业政策6项和信用政策7项。

（表1）1999年～2011年我国学生贷款补贴政策的文本分类统计表

1.我国学生贷款补贴政策的总体分析

从表1可以看出，在所有的学生贷款补贴政策中财政政策的数量最多，遥遥领先于其他政策，其后依次是教育政策、金融政策、信用政策和就业政策。财政政策作为政府干预学生贷款市场的基本手段，是高校学生资助体系的基础部分，同时也是直接作用于学生贷款的基础工具。财政政策往往采取财政贴息、风险补偿金、税收优惠等方式，通过财政资金的示范和杠杆效应来调节金融资源。但是，从总体上看，财政政策的高度明显不够，主要体现在两个方面：一是财政政策的效力层次较低，缺少A等级的政策，难以形成较强的约束力和强制力。从梳理的27项政策看，与财政政策相关的意见和通知高达12项，导致这些政策文本缺乏全局的统筹和协调能力，同时与行政法规相比，缺少足够的稳定性和权威性；二是财政政策不同效力等级之间的衔接关系还比较混乱，彼此之间缺乏默契的配合，与此相比，我国粮食补贴、农机补贴、家电下乡等财政政策体系要完善得多。

教育政策的数量仅次于财政政策，其着力点是学生借贷行为的规范。高校是学生贷款市场的重要主体，教育政策的实施可以直接为高校提供支持，降低学生贷款的拖欠和违约率，从而构建和完善学生贷款市场。从统计结果看，教育政策同样存在效力等级较低、权威性和稳定性低的问题，提升效力等级也是当务之急。与此同时教育政策缺乏可操作性更是需要迫切解决的课题。例如，有5项教育政策虽然出台了“高校学费收入的10%要用于贫困生资助”，但对多大比例能用于学生贷款补贴并没有硬性规定，提高教育政策的可操作性是关键。

（表2）1999年～2011年我国学生贷款补贴政策的文本分类统计表

金融政策数量居第三位，从统计来看，金融政策虽然效力等级较高，权威性较强，但是这些金融政策与学生贷款补贴直接相关的较少，部分政策操作性不强。例如，学生贷款的管理成本问题，虽然较早得到了有关部门的重视，但是由于现有金融制度安排中缺乏针对学生贷款的差异化服务，问题尚未得到根本解决。

信用与就业政策主要通过市场环境的营造，间接作用于学生贷款的补贴政策。信用与就业政策虽然总体数量上较少，但是从贷款发放到回收、代偿，对于完善的学生贷款市场都具有重要的促进作用。两者存在的主要问题是政策力度和约束力有待提高。“无论是国家助学贷款还是生源地助学贷款，对政府、银行、高校和贷款学生及家庭都有较高的信用要求，如果学生贷款与个人征信体系相互脱节，将不可避免地导致贷款回收率偏低，从而影响银行放贷的积极性”[4]，现行政策中政府对征信体系建设的投入进行了若干明确规定，但是从实际执行情况看，基本达不到政策规定的要求。原因在于政策主要着眼于投入目标的设定，而不是设计完善的投入机制，导致政策欠缺约束力和操作性。

综上所述，学生贷款的补贴政策在效力等级上存在结构错位的问题，高、低效力等级政策之间还没有形成有效的协同效应和功能耦合。“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可维系的。否则，精心设计的制度很可能高度不稳定”[5]55。财政政策、教育政策、金融政策、就业政策和信用政策作为政府干预学生贷款的基本杠杆，其作用范围、功能空间存在着明显的差异性与互补性，如果不能形成完善有效的政策体系，将影响政策的效用和操作性，因此，优化等级结构是学生贷款补贴政策变迁需要解决的关键问题。

2.我国学生贷款补贴政策的演变分析

本文将1999年～2011年我国学生贷款补贴政策的历史演变过程分为两个阶段，其中2004年是分界点，划分的重要依据是教育部、财政部、人民银行、银监会2004年6月颁布的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，在该政策文办中，不仅对国家助学贷款的补贴方式、资金来源、补贴规模等方面进行了改革，还对生源地助学贷款的补贴问题进行了规范，形成我国学生贷款的新机制。

1999年～2004年：这一时期学生贷款补贴的政策总量较多，政策条款的变化相对频繁，以财政政策和教育政策为主，金融政策和就业政策相对较少，信用政策处于空白阶段。学生贷款和高校收费可以被看成同一个制度集合中两个联系得非常紧密的制度安排，其中后者是前者的基础。1998年我国所有高校学生实行收费上学。“个人接受高等教育要缴纳一定的学费，进行成本分担，已形成广泛共识和事实行为。但是，高等学校收取学费将使一部分家庭经济困难学生难以负担，客观上要求实行新的高等教育资助制度，学生贷款政策于是应运而生”[6]74～81。这一时期补贴政策的出发点在于理顺国家、高校、学生、银行之间的经济关系，促进银行积极发放学生贷款，实现以助学金为主体向学生贷款为主体的高校学生资助体系的转变。如1999年我国政府出台国家助学贷款政策，规定财政对贷款期间的利息补贴50%；2000年规定“商业银行发放的国家助学贷款，如果产生呆坏账，按实际发生额在所得税前按核销”。对贷款机构来说，这相当于缩小了所得税税基，减轻了银行的纳税负担，体现出对学生贷款的财政支持；2001年又出台规定，免征学生贷款的利息收入营业税。

2004年～2011年：这一时期的学生贷款补贴政策从整体上有所增加，仍然以财政政策和教育政策为主，金融政策和就业政策尽管有所减少，但是仍然发挥着重要作用，信用政策在1999年～2004年处于酝酿阶段，2004年之后有所增加。经过前期学生贷款政策的实施，我国累积了一定的政策基础，但是补贴还难以满足高等教育规模的快速膨胀和学生贷款的需求。所以政府除继续以补贴促进银行对学生贷款的经营意愿外，还希望通过学生贷款培养大学毕业生优质客户群体。在这一时期，风险补偿金是我国学生贷款补贴政策的核心议题。风险补偿是学生贷款领域常见的政策工具，如美国联邦家庭教育贷款的“特别津贴”、加拿大联邦学生贷款计划（1995-2000）、印度新教育贷款计划，都是风险补偿金的典型案例。在我国，2004年实行国家助学贷款新机制后，风险补偿金的最初表现形式是由财政和普通高校各承担50%，按贷款当年发生额的一定比例（由招投标决定，最高不超过15%）设立风险补偿专项资金，给予经办银行适当补偿，高校承担的比例与该校毕业学生的还款状况挂钩。风险补偿金的引入，不仅大幅度提高了学生贷款的发放金额和覆盖面，而且显著增强了政府对学生贷款的补贴力度。

三、我国学生贷款补贴的政策变迁趋势分析

我国学生贷款补贴政策变迁的经验表明，十多年来，我国政府经过快速的政策学习，已经从高校学生资助体系转型“试错”中的无措状态中走出来，通过频繁发布的政策文本来达到政策目标，可以得出如下结论：

1.我国学生贷款补贴政策从“单向推进”向“政策协同”的发展趋势

这种转变主要通过两种方式实现：从政策的类型分布来看，第一阶段主要是财政贴息、税收减免，运用财政、教育等实体性政策工具；而后一个阶段主要是金融、就业和信用等方面的服务性政策工具。从创新政策内容设计来看，前期主要侧重于提高学生贷款的覆盖面，后期主要侧重于学生贷款的政策绩效。

从“单向推进”向“政策协同”发展的转变也是各种政策工具的功能耦合。根据制度经济学理论，制度是一个由不同层级、类型的政策工具构成的规范体系，其中不同政策工具之间是互相联系、互相制约、互相作用的。任何一项政策工具都在其活动的特定领域中发挥主要作用，同时也对其他活动领域产生影响，而一项政策工具也需要其他政策提工具供支持才能正常地发挥作用。学生贷款是“一个复杂的政治、福利、教育、金融概念的混合体”[7]，各种政策工具不能简单地看它能否适应其特定范围内需要，也不是把两项政策工具简单相加，而是取决于政策工具相互适应而形成的整体合力。

在不同的历史发展阶段，补贴对学生贷款的政策效用也存在着显著差异。在银行缺少发放学生贷款意愿的前期阶段，我国政府主要通过财政补贴的方式，是在当时条件下的最优选择，这样能够有效促进金融资源有效转化为教育资源。随着学生贷款规模的不断扩大，财政补贴的政策效用就会开始边际递减，当规模提升到一定阶段，政府就要开始营造学生贷款的外部环境，充分利用教育政策、金融政策、就业政策和信用政策为学生贷款进行政策供给。由此可见，学生贷款补贴政策的结构的转变是政策协同的结果。

2.我国学生贷款补贴政策从“政府主导”型向“政府主导”和“市场调节”协同型转变的发展趋势

国家最重要也是最困难的任务是建立一系列的游戏规则，并将之付诸实施，以鼓励全民充满活力地加入到经济活动中来[8]77。一方面，“如何妥当地处理市场和政府的关系也就成为学生贷款制度设计中面临的一个重大难题”[9]。政府与市场是两种配置资源的主要机制和制度安排，都会存在失灵现象，所以问题的关键点不是要政府还是要市场，而是政府和市场如何实现协调和互补。“政府主导”和“市场调节”的混合体制正在逐渐扩展到学生贷款市场，我国学生贷款补贴的政策变迁顺应这一发展潮流。

另一方面，“政府主导”和“市场调节”协同型的发展趋势是我国教育体制和金融改革的结果。从助学金向学生贷款的转变，补贴本身就体现了教育体制改革的轨迹。从早期财政贴息、税收优惠的制定和实施，到后期的风险补偿金等补贴政策制定，就充分体现了政府职能的转变和市场配置资源的基础性作用的实现。学生贷款需要面向市场，但也不能过分强调政府“退出”，而是要明确市场经济体制下的政府职能，通过完善补贴政策，将“政府导向”和“市场调节”进行有机结合。

3.我国学生贷款补贴政策呈现从单项政策向政策组合转变的发展趋势

在政策领域，任何政策工具单独使用，迟早都会面临边际效力递减问题，唯一的解决办法在于和其他政策工具的配合使用，发挥政策工具的组合效应和规模效应[10]。这一发展态势集中体现在政策类型和部门合作两方面：从政策类型来看，考察1999年～2011年的两个时间段的政策演变，前期侧重财政政策和教育政策的制定，主要是一些实施贴息办法的单项政策，政策之间的关联性较小；后期则进入了政策体系构建的发展阶段，财政政策、教育政策、金融政策、就业政策和信用政策均成为政策工具中不可或缺的一部分，并且强调不同类型政策之间的关联和协同。从部门合作来看，在32项政策文本中，由单个部门出台的政策为12项，占38%；由两部门联合出台的为8项，占25%；由三个部门联合出台的政策为9项，占28%；由四个部门联合出台的政策为3项，占9%。部门联合制定既反映政策组合的发展趋势，也对政策执行内在地形成了一种结构化的制约。

四、结论

政策变迁意味着政策的不断代替、转换与交易，通过复杂规则、标准和实施的边际调整来实现，最终目的在于建立一个能够显著降低交易费用、制度供给能有效满足制度需求的政策体系。政策变迁分析主要是理解政策的演变过程中一些基本特点和规律性，成为改善政策制定的重要依据。本文以我国1999年～2011年颁布的32项学生贷款政策文本为分析样本，以政策文本的效力和类别为基本维度，分析我国学生贷款补贴政策的历史演变路径，对学生贷款补贴的政策变迁过程进行定量分析，无疑使我们对政策文本分析的整体感知更加具体而明确。当然，本文以政策文本为“数据”，缺乏对学生贷款补贴决策过程的考察，这可能会影响研究结论的可靠性。尽管如此，政策文本的定量分析的确为政策变迁过程提供了一个宏观分析的新视角。

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[3] Blanka Vavakova.Reconceptualizing Innovation Policy：the Case of France[J].Technovation，2006，（4）.

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[6] 黄维，沈红.基于金融“功能范式”的国家助学贷款制度创新[J].中国软科学，2010，（10）.

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[8] 道格拉斯·诺斯.经济史中的结构与变迁[M].刘瑞华，译.上海：上海三联书店、上海人民出版社，1990.

[9] 魏建国.市场还是政府？——美国学生贷款提供机制的重大调整[EB/OL].http：//ciefr.pku.edu.cn/html/c12_KeYanJianBao/2010-04/286.html.2011-01-08.

[10] 黄维，沈红.国家助学贷款制度：绩效、缺陷与可持续发展[J].教育研究，2007，（4）.