区域教育公共管理的实践路向*

●张国华

区域教育公共管理的实践路向*

●张国华

职能转变是党和政府新时期行政管理体制改革的重要内容。如何扩大教育的公共服务职能是教育体制改革面临的现实性的课题。

一、基于问题的深度思考与探索

近年来，围绕教育投入的增大以及社会需求中教育的缺席，潍坊市教育局不断反思如何使教育投入与产出更有效率，又能满足老百姓的教育诉求。

但是，整个教育局几十个人，所能做的事情毕竟有限。能否通过一种制度设计，将教育局从繁琐的日常事务中解放出来，转向宏观管理？我们认为：“就投入而言，地方财政和家庭近一半的钱投向教育。但如果教育仅仅将眼光放在办几所学校和培养几名大学生上，显然是低效的。教育必须从日常事务中‘解放’出来，将教育置于当地经济社会协调发展的高度，通盘考虑，使之为建设人力资源强国、建设创新型城市和建设学习型社会服务。”

办人民满意的教育需要从转变部门职能入手，从主要关注教育内部需求向全面关注社会需求转变，从主要对直接管理的教育机构负责向对每位公民的教育诉求和利益负责转变。由此，我们针对传统教育管理体制职能、机制，以及责、权、利关系等问题，以“大教育服务体系的构建”为核心进行体制改革试验，三年多来，进行了深入的探索和实践应用。

公共管理是本项改革的价值终点，旨在革除当前教育管理体制弊病，引导教育行政部门走向服务为主体的公共管理。教育行政部门在“退市”的同时，打破了行业、部门间的条块分割，从“入市”（教育服务）破题，引导教育行政部门逐步“退市”，以整合社会教育资源，帮助教育行政部门实现向教育服务转型，建构起了一套相对完整的大教育服务体系。

所谓“大教育服务体系”就是通过转变管理职能和“购买服务”，将管理更多地转变为服务，并将过去教育局亲力亲为的事务性工作，“下放”给社会机构，从而扩大了教育局的服务领域，提高教育局的服务职能，让更多社会机构参与了公共服务产品的供给，提高了教育服务质量和效率。通过转变管理职能和“购买专业服务”的方式，将教育行政部门从繁杂事务中“退”出来，转向社会迫切需要的教育服务和宏观管理，建立公共教育管理体制。具体目标包括：（1）实现教育行政部门与所属的市场中介机构、行业协会和事业单位分开，使其承担“办”社会事业的责任和权利；（2）将教育局从繁琐的日常事务中全面解放出来，以“项目”为载体转向宏观管理；（3）整合社会闲置教育资源，扩大教育局的行政职能和服务范围；（4）统筹市域教育发展，以“教育惠民服务中心”为依托扩大教育服务的广度和力度；（5）围绕社会需求“动用”所有教育资源，实现教育服务即时性和持久性的结合；（6）实现区域教育资源的均衡配置、应用，实现区域教育的均衡发展。

二、公共管理的实践路径

（一）把群众需求作为第一信号

2008年5月5日，全国首家“教育惠民服务中心”在潍坊市成立，该中心整合了市教育局机关8个科室、3个直属单位的服务职能，将群众关心、社会关注的教育服务事项全部集中起来，实行一个大厅办理、一站式服务到位。

中心设有校企合作、社会培训、家庭教育、资助救助、政策信息、咨询与投诉等8个分中心，配备了14台微机，专门用于网上咨询；还有6个电话呼叫中心。城乡居民、家长学生都可以通过面对面、电话和网路三条途径表达自己的请求，获取需要的信息，解决遇到的困难和问题。同时，中心通过“每日动态”把群众需求、意见建议即时反映给局领导。通过中心这个平台，搭建起了教育供需的快速通道，形成了围绕群众需求作决策、配置资源的长效机制。

自中心成立至今，已受理办结各类服务事项9523件，发布群众急需教育需求信息12140多条，网站总点击率突破66万次。在潍坊，遇到教育上的急事、难题找教育惠民中心，并且找了真管用，这已成为广大市民的一项常识。

大中专毕业生就业一直是各方关注的焦点，校企合作中心成立的第一件事，就是迅速建立起了涵盖66所驻潍所有大中专院校、20多万在校生的信息资源库，以及全市2010多家企业的用人信息资源库，信息双向公开、需求零距离对接。2009年3月，为促进充分就业，又组织2130多名教育干部作为企业用人联络员，走访工业、农业、商贸、信息等2818家企业，征集企业52000人的用人信息，通过网络向大中专毕业生公布。

随着产业结构优化和升级，社会成员需要不断“充电”，形成巨大的市场。社会培训中心成立后，将全市国办与民办、学校办与社会办的396家培训机构进行整合，建立了涵盖65个专业、年培训10万人次的“潍坊市社会培训机构信息资源库”，并且通过《潍坊晚报》，将办学合格者公布于众。学员有投诉、经查实者黄牌警告，也见诸报端。此举让潍坊社会培训市场快速走向规范有序。

2008年新学年开学后一段时间，来自惠民中心的违规办学举报投诉居高不下，市政府根据市教育局建议，专题召开了全市规范中小学办学行为工作电视会议，全市所有中小学校长参加，市政府领导亲自提要求、作部署，市财政局、物价局、监察局、审计局、教育局等联合发文、一齐行动，让人民群众切身感受到党委、政府对他们呼声的高度重视，践行办好教育为人民的真情实意。

（二）用制度创造教育公平

潍坊市着眼于构建全覆盖的行业监管体系，在全国率先建立实施了督学责任区制度，将全市所有4000余家中小学、幼儿园和教育培训机构全部纳入督学责任区管理。每个责任区配备督政、督学两名责任人，对学校管理和教学工作开展随访督导。全市1780多名市县教研员和机关业务科室公务员全部聘为督学，让人才、智力优势资源辐射到所有学校，把办好每一所学校的责任明晰地压在每一位督学的肩上。

学校主要精力是放在有升学希望的学生身上，还是平等对待每一位学生，促进所有学生健康成长，这是教育公平的核心问题。潍坊市从2007年新学年开始，层层制定了对初中、高中学校新的评价标准，其中一项重要内容是考核每一名毕业生的去向。

为把“让潍坊的孩子接受更好教育”的承诺落到每一所学校、每一位教师，潍坊市教育局致力于机制创新，全面建立起了服务对象评议制度，每年开展一次对直属学校和各县市区所属各类学校的群众满意度电话调查和实际访谈，重点是学生家长和学校所在社区的“满意度”，该“满意度”作为县市区和学校年度综合督导成绩的系数，与校长业绩及奖惩、任免“硬”挂钩。

（三）用项目破解“三最”问题

农村小学、甚至初中一些学生上学路远，喝不上热水、吃不上热饭，厕所脏乱差，群众意见大，反映强烈，但是因涉及范围广、投资大，迟迟没有得到根本解决。2007年，市教育局列为重点项目，一名副局长作为项目主管，基教科长竞标担任项目组长，打破科室界限组成团队。在各级党委、政府的大力支持下，仅用一年时间，总投资1.8亿元，开通校车771部，全部解决了超过1.5公里就学半径的小学生和偏远山区学生交通问题，配备了1175套热水和431套热饭设备，完成了314处餐厅、宿舍和厕所的改造任务。

潍坊市教育局实施的“项目管理”机制日趋完善，仅2009年就确立了56个重点工作项目，项目团队已不再局限于局机关人员，上级领导专家、同级部门对口工作人员，一线校长干部，谁有能力聚集谁，不求为我所有，但求为我所用。项目管理机制使机关人人想干事、人人想学习，有为才有位，积极性、创造性得到空前发挥，一批制约教育发展的关键问题得到解决，取得标志性成果1627项。

农村小学英语教师年龄大、转行多、业务水平低，是群众关切的突出问题。市政府列为2009年重点办好的十件大事之一，市教育局确定为重点项目，全面启动实施“农村小学校校新进一名英语师范大学生计划”，截止到去年9月1日，全市招聘的636名英语教师奔赴农村小学上岗，让30万名农村小学生从此告别“土话英语”。

实施“农村高中进城”战略，全市有90%以上的普通高中学生在城区接受优质教育；实施“中小学标准化建设工程”、“市区中小学解困工程”、“中小学仪器更新工程”等十大教育惠民工程，大面积改善了城乡办学条件。

（四）借力做大增值服务

近年来，教育遇到许多新问题、新挑战，教育部门是迎难而上，还是退缩避让？潍坊市教育局的回答是：只要是对孩子健康成长有利的事，我们都要干！

2005年，潍坊教育局在全市范围内对2.5万多名学生家长进行了一项调查。从结果中发现，学校推行素质教育，最难过的门槛竟然是家长。但是，按照职能划分，家庭教育的主管部门不是教育局，而教育主管部门又无可用专家、无专项经费支撑。在这种情况下，竟“逼”出了一条新路：引入北京一家知名家教公司，成立潍坊市家庭教育中心，启动了“亲子共成长”工程，由教育部门组织家长搭起台子，让家教公司聘请全国知名家教专家“唱戏”。雪球越滚越大，已有140多名全国知名家庭教育专家到潍坊作报告，遍及全市所有乡镇，举办报告会2450多场，惠及89万个家庭。

2007年，为了化解广大学生成长中遇到的烦恼，破解心理问题，聘请潍坊学院的一名教授牵头，聚集了驻潍高校的16位心理学教授和100名中小学优秀教师，成立了“潍坊中小学生成长导航站”，通过电话、网络、当面沟通，为学生和家长提供个性化的服务；市教育局根据服务质量提供相应补贴。短短两年时间，导航站已发展11个分站，带起了1240多名教师参加国家级心理师资格考试，形成了比较完善的心理咨询辅导网络。

潍坊市教育局通过转变职能，有退有进，做好加减法。惠民中心让机关干部直接与群众需求面对面，督学责任区使机关干部与基层学校零距离，而项目管理则促使机关干部始终聚焦在问题解决上，人人责任明确，科科争先创优，一切为了让人民满意。

三、教育行政职能的重大转变

（一）从“揽权”到“揽责”，部门工作转变到以学生成长需求为导向

教育局人员并不都是懂教育的高水平专家，却拥有对校长的任用权、对学校的评价权、对学生的招录权。部门大权独揽，难免导致乱象丛生。如何以有利于学生成长为纽带，盘活权力资源，让利益相关者都参与其中，成为激发学校内生活力的迫切要求。促进部门行使权力向办学育人规律靠拢促使我们进行了四项改革探索。

一是改革校长选拔任用制度，让教育家办学。早在几年前，我市就取消了中小学校长的行政级别，校长全部由组织部门划归教育行政部门管理，实行职级制和任期制。作为对校长职级制的深化和完善，改变由教育部门一家直接任命校长的做法，对新任校长全部实行遴选制，由教育部门、教育专家和学校教师代表共同组成遴选委员会来确定校长人选。这种校长“去行政化”的改革，带来的最大变化是，校长不再纠缠于各种社会关系不能自拔，可以一门心思办学了。据统计，2008年我们的中学校长平均听课达到156节，最多的达298节。校长深入课堂已成常态。应当说，潍坊这些年之所以能够实现素质教育与质量提高双赢的局面，成为全国实施素质教育先进典型，与校长一心一意研究教学、聚精会神抓好育人密切相关。

二是改革招生考试制度，让“指挥棒”促进素质教育。素质教育举步维艰，根源在于我们教育部门唯分数是举的人才选拔、评价方式。为了改变这一局面，我们从2005年起在全市全面推行了中考改革，主要包括四个转变：变一次考试为允许学生自主选择参加一次或两次考试，以最好的一次作为录取成绩；变学科考试成绩分数表达为等级表达，分数和名次概念退出中考；变单纯以文化课录取学生为将学科成绩以外的学生各方面表现作为综合素质，与语数外等三个主要学科等值纳入录取；变教育部门直接录取为在教育部门监督下，由高中学校自主确定标准进行招生录取。我们的中考改革，将学生从对分数的极端追求中解放出来，课业负担明显减轻，大批学生找到了成长的自信与快乐，学校呈现出生动活泼的育人局面。实践表明，只要教育部门用好这一“指挥棒”，学校素质教育就会纲举目张，呈现出惊人的创造活力。现在，全市开发了“励志修身、体验感悟、实践探究”等六大系列560多种校本课程，构建立体、多元课程体系，打造出一批具有影响力的品牌课程：学生成长“五个一”、“亲子共成长”、“八类特殊群体学生教育”、“人生规划与职业指导”、“千名名家进校园”、“朝阳读书”、“阳光60分”，“学子企业行”等，呈现出“国家课程校本化、学校课程特色化、活动课程系列化”。

三是改革对学校的监督评价，让利益相关者参与解决办学育人中的突出问题。学生和家长是最关心学校、最希望学校办好的群体，也是最能感知学校办学状况的利益主体，但他们却对学校和教师的办学育人情况没有发言权、监督权、评价权，成为最容易受到伤害的群体。为此，我们将学生和家长对学校和教师的满意度情况纳入考核评价的重要内容。让家长和学生的意见，能够影响到校长、教师的去留进退。久治不愈的不平等对待学生甚至侵害学生利益的现象大幅度减少。

教育管、办不分，是造成学校缺少活力和违规办学屡禁不止的又一重要根源。为切实履行好教育部门对所有学校的行业监管责任，促进学校依法自主办学。一方面，我们将全市所有4000余家学校和办学机构，划分为195个督学责任区。将市、县两级教育部门的业务人员、教研员聘请为督学，每个责任区由两名督学负责，依法对学校规范办学、安全稳定、教育教学管理等进行经常性随访督导，确保重大教育决策的贯彻落实和教育教学质量的大面积提高。另一方面，将原来由教育部门直接组织对学校办学水平评估，改为委托中介评估机构独立进行，让学校自主选择评估的项目和时限，放手让学校特色办学，多样化发展。我们对高中学校的评价也进行了改革，市里重点抓“规范办学行为、课程设置、课程资源、教育质量、办学特色”五项重点督导评估，结果在潍坊日报公布，以评促变，激发学校内涵发展的动力。

四是改革教师培训制度，建立教师全员、全程参与、立足岗位专业发展的新机制。建立以“培训券”为主要内容的师训机制改革。采用“市场准入”的办法，先后引进了6家教师培训机构，各培训机构精心制定培训“菜单”供学员选择，市教育局给教师发放“培训券”，让全市干部教师自主选择培训机构、自主选择培训内容、自主选择培训形式和时间，市教育局根据各培训机构累积的“培训券”和“满意度”测评结果补发培训经费。两年时间，设计菜单133个，举办培训班97期，培训6.1万人次。建立“基于问题解决，致力创新共享”的工作推动机制，从2004年起，每年面向一线教师征集教育教学中存在的突出问题，从中筛选出最突出的、共性的问题进行立项，采用公开招标的方法由学校认领攻关，成果全市共享。破解微观问题的命名为“金点子案例奖”，破解重点问题和重大问题的命名为“创新奖”，推广成绩突出者命名为“燎原奖”，特别优秀的纳入“潍坊市政府教学成果奖”。92.5%的中小学校和90.3%的教师积极参与到解决问题和教育创新中来。开展“潍坊市市级特级教师”、“潍坊名师”以及“创新型校长”、“创新型班主任”评选，以教师个人名字命名教育教学创新方法。中组部部长李源潮对潍坊市教师培训做法给予高度评价。

（二）从“内向”到“外向”，部门工作转变到以社会需求为导向

实现第一个转变，教育局不再管那些不该管、管不了、管不好、甚至管了不如不管的事，脱开身、腾出手，着力解决传统体制下无法满足的日益多样化、个性化的社会需求，努力将优先发展聚集起来的丰富教育资源，更快更好的转化为改善民生的现实生产力。

一是统筹区域内中、高等教育发展，实现校企供求对接。通过建立驻潍高校联席会议制度，将区域内条块分割、各自为战的省、市、县属15所高等院校和30余处中职学校全部统筹协调起来，建起了30余万在校生的信息资源库，全部面向社会和企业开放，快速便捷的提供人才供求服务，建立校企联动责任区制度、校地校企产学研合作机制等，2009年促进驻潍大中专院校与1230余家企业建立密切合作关系，实现校企双赢局面。

二是统筹基础教育与职业教育发展，实现对所有学生负责。把住学生出口，逐个落实毕业去向。把初中毕业生升职高情况作为评价学校和教师的重要内容，在转变学校、师生及家长的择业观上下功夫，潍坊中职招生近两年提高30个百分点，占整个高中段招生总数的55%。对高中毕业既未升入大学又未复读的学生，组织他们到职业学校接受短期培训；对在校大学生由普通高中组织开展家乡行、企业行等系列活动，吸引他们回乡就业；向待业大学生发布用工需求信息，安排到职业学校开展实用性就业技能培训。以此将教育部门真正建设成全市人力资源的供应部、保障部。

三是统筹校内外教育培训，优化全民学习环境。将全市国办与民办、学校办与社会办的430家培训机构进行整合，建立起涵盖65个专业、年培训能力达20万人次的“潍坊市社会培训机构信息资源库”，开通网络、电话查询服务，随时向社会成员提供学习培训服务。整合市内外家庭教育和心理教育专家资源，组建讲师团和学生成长导航站，每年都有来自全国各地的近百名家教专家深入到农村讲解家庭教育，为全市100万中小学生家长全面开设不少于8个学时的家庭教育课程，实现了城乡家庭教育的全面普及。

四是统筹部门内部服务职能，实现部门工作与群众需求的零距离对接。我们整合教育部门及其直属机构的服务职能，将事关群众切身利益、社会高度关注的教育服务事项，全部集中到新成立的全国首家教育惠民服务中心。中心设校企合作、社会培训、家庭教育与心理疏导、投诉举报、校友资源开发、政策咨询、学生资助救助等9个分中心，开通热线电话、网上交流电脑和面对面交流平台，满足来自社会各界的教育需求，做到有求必应，服务到位。2009年教育惠民服务中心直接办理各类服务事项4788件，发布教育需求信息3913条，网站总点击查询率突破64万人次，一大批群众关心的教育热点、难点问题得到及时有效解决。

五是统筹教育热点难点问题，建立起以社会需求为导向的部门工作机制。改变“有多少人，办多少事”的部门工作传统做法，对社会有需求但单纯依靠部门自身干不了、干不好的事项，实行跨科室、跨部门、跨行业、跨地域聘请专家组建项目团队，购买服务，聚集全社会资源攻关破解。2009年我们共确立了56个重点项目，仅聘请的各方面专家就达到了300多人，实现了“小部门，大服务”。没有这一条作保障，我们就不可能干那么多事、揽那么多事。

（责任编辑：陈培瑞）

book=24,ebook=53

张国华/山东省潍坊市教育局局长

*本文系全国教育科学规划教育部单位资助课题“大教育服务体系构建研究”成果。