民办教育发展中的困惑与思考

●高 其

我省民办教育经过30多年的发展，已有各级各类民办学校6900多所，在校生249.9万人。其中，专科以上民办学历教育的学校共38所（本科学院8所，独立学院12所，高职18所)，民办高校在校生28.7万人（不含独立学院)，在校生占普通高校在校生的比例达到18%。从总体上看，我省民办教育已基本形成与公办教育相互促进、共同发展的格局，成为教育事业的重要组成部分。但由于相关的政策法规的滞后性和不配套，民办教育依然存在着许多难点热点问题，这些问题不解决，将影响《纲要》中对民办教育的规划目标的实现。

一、法人属性模糊，难以实现与公办学校同等的法律地位

民办学校的法人性质问题，是民办教育发展最急迫、最关键的问题。根据 1986年颁布的《中华人民共和国民法通则》，我国的法人机构包括企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。1999年民政部发布了《民办非企业单位登记管理办法》，民办学校被定性为“民办非企业”，把民办学校定为“民办非企业单位”法人这种分类既与《民法通则》相违背，又造成了民办学校与公办学校在法人属性和身份上的差别。公办学校为“事业单位法人”，民办学校则为“民办非企业单位法人”。两种不同的法人定性，使民办学校在税收、经费、招生、建设、教师的社会保险和其他待遇等诸多方面，无法实现“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”，影响民办学校的健康可持续发展。

首先是教师问题。民办学校按企业标准为教师上养老保险和医疗保险，退休后教师领取的养老金与公办教师相差一半，影响了民办学校教师的稳定，影响了公办教师与民办学校的流动。比如，青岛市有的民办教师退休后月薪1800元，而同等资历的公办教师月薪3800元，公办教师宁愿早退休，也不愿意到民办学校去。

其次是会计制度。目前我国统一的会计制度包括《企业会计准则》、《企业会计制度》、《预算会计制度》、《民间非营利会计制度》等，民办学校使用哪种会计制度没有明确规定，使的教育行政部门监督和管理没有统一标准，没有比较和鉴别。

第三、贷款难。《担保法》规定“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押”。民办学校不能抵押，贷款难，且滞后于民办学校的发展实际。

第四、税收。民办学校不享受《财政部国家税务总局关于教育税收政策的通知》（以下简称39号通知）优惠。第一，按照39号通知的第一条第5款的规定，对于教育机构举办进修班、培训班（即非学历教育）的收入所得，办学主体不同则适用不同的税收政策，公办学校免征营业税和所得税，而民办学校(无论是否要求取得合理回报）则不在免税范围。这一规定显然与《民办教育促进法实施条例》第三十八条中关于“不要求取得合理回报的民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策”的规定相抵触。第二，按照39号通知第一条第10款第1项的规定，学校收费只要“纳入财政预算管理”或“财政预算外资金专户管理”，才可以免征企业所得税。但在目前，我国绝大多数民办教育机构的收费并没有纳入财政预算管理或财政预算外资金专户管理。这说明不要求取得合理回报的民办教育机构将不在免征企业所得税范围，当然也无法享受与公办学校同等的税收优惠政策。

法人属性不明确，无法保障民办学校举办者和受教育者的合法权益。为引导、促进民办教育发展，山东省人民政府《关于加强民办教育规范管理引导民办教育健康发展的意见》规定：“金融机构要积极开发适应民办学校发展的信贷服务项目和信贷品种，通过收费权抵押、信誉贷款及其他可行的方式为民办学校贷款提供服务”。湖南省人民政府出台的《关于促进民办教育发展的决定》明确规定：“民办学校是民办事业单位，民办学校与公办学校具有同等法律地位”。政府解放思想、大胆突破，积极探索法人属性问题的新思路，为民办教育发展开辟了新途径。另外，为了提高民办学校教师的待遇问题，青岛滨海学院给老师交了“五险一金”后，额外又增加了工资12%的养老保险，年轻教师到退休后可以多拿20多万的退休金，尽量与公办学校教师养老保险待遇拉平，大大的稳定了教师队伍。

二、产权不清晰，举办者投入学校的资产和增值部分财产不明确

对于民办学校产权归属问题，《民办教育促进法》第35条中规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”这个条款虽然明确了依法管理和使用权，但并没有完全明确校产的归属问题。

1997年由国务院颁布的《社会力量办学条例》中第四十三条：“教育机构解散，应当依法进行财产清算。教育机构清算时，应当首先支付所欠教职员工的工资及社会保险费用，教育机构清理后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业”。《社会力量办学条例》将剩余财产由审批机关统筹安排，而《民办教育促进法》仍然没有明确规定返还出资人的投入，也没有明确规定清算后“剩余财产”的归属，即对出资人投入资产的最终归属没有明确的规定。

山东省人民检察院的一抗诉书反映了民办学校的产权问题。山东菏泽夫妻双方共同办学，后感情破裂造成离婚，女方诉至法院要求把学校平半分割，当地法院判决认为：“学校系双方在夫妻关系存续期间共同创办，依照《中华人民共和国婚姻法》第十七条之规定，双方共同创办的学校属夫妻共同财产。国务院颁布的《社会力量办学条例》虽规定学校财产不可分割，但经营权利是可以分割的，可以用经营管理权置换财产，男方可以支付给女方学校财产的一半”。山东省人民检察院向当地法院抗诉，认为依照《社会力量办学条例》“教育机构清理后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业”的规定，教育机构的举办者，在教育机构存续期间只有管理、使用权。以经营管理权置换财产，主要证据不足，适用法律错误。

三、合理回报没有可操作性的配套政策

《民办教育促进法》中“合理回报”问题，是作为营利还是作为奖励有许多争议。《中华人民共和国教育法》第二十五条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，民办教育是我国社会主义教育事业的组成部分，应当坚持公益性，不得以营利为目的。但是《中华人民共和国民办教育促进法》第五十一条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定”，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第38条依照民办学校是否取得“合理回报”为标准，将民办学校划分为“出资人不要求取得合理回报的民办学校”与“出资人要求取得合理回报的民办学校”两类。

《教育法》要求“不得以营利为目的”，而《民办教育促进法》又要求“可以取得合理回报”，然而，民办学校要求合理回报和不要求合理回报都没有具体的优惠措施和实施办法，合理回报缺乏可操作性。山东省有38所专科学历以上民办高校，不要求合理回报的22所学校，占全省民办高校的58%，虽然大多数学校都填写不要求合理回报，并不意味着民办学校没有自己的利益需要，可以说大部分学校还是想有营利。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。这说明可以避开“不得以营利为目的”和“可以取得合理回报”的争议，民办学校可以有营利，但是要按照营利性和非营利性民办学校分类注册管理。温州市委、市政府《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》规定：“对民办学校按照营利性、非营利性进行分类登记管理。非营利性的全日制民办学校按照民办事业单位法人进行登记管理，营利性的全日制民办学校按照企业法人进行登记管理；非全日制的民办学校按照企业法人进行登记管理，如确属非营利性的，也可以登记为民办事业单位法人。民办事业单位法人由民政部门登记管理，企业法人由工商部门登记管理。”

有人建议，将从事学前教育和学历教育的民办学校登记为事业单位法人，其它类型的民办学校登记为民办非企业单位法人，经营性民办培训机构在工商部门登记为企业法人，并制定具体的管理办法。经调查，山东省有民办教育机构 6000多个，幼儿园就有4000多个，说明社会力量举办幼儿园积极性高，数量大。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》对学前教育有两个创新：一是将学前教育从基础教育中分离出来，单独纳入国民教育体系；二是建立“政府主导，社会参与，公办民办并举的办园体系，”积极大力支持学前教育，解决“入园难”问题。济南市“十二五”规划要求：“每个乡镇、街道都要设一个公办中心幼儿园，要建100个幼儿园”。这样看来，民办幼儿园教师队伍养老保险问题和激烈的竞争现状，这对于民办幼儿园都是前所没有的考验。

四、违规办学处罚难

目前，我国教育培训市场蕴藏巨大的商机，有人根据中国居民储蓄存款做出的保守估计，中国教育培训市场的潜在市场规模达3000亿元，并保持着迅猛的发展速度，但是，教育培训市场“乱办班、乱收费、乱作广告”的现象普遍存在，人身安全、学习质量、培训收费、权益保护等方面都将得不到合法保障，还会因发各种矛盾引发纠纷，造成严重的责任事故隐患和安全隐患。现在教育培训市场是 “遍地黄金”，“危机四伏”。

最近全国研究生考试泄题事件中发生的事件造成了严重的社会影响。《中华人民共和国民办教育促进法》第十一条规定“举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批”，但是工商部门审批的“教育咨询公司”也举办文化教育培训，据了解，工商部门审批“教育咨询公司”没有法律依据，只是根据《民办教育促进法》附则中“在工商管理部门登记的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”。现在还有其他的主管部门审批的学校也在办各种文化教育培训。在文化教育培训市场上出现了“多头审批，无人管理”的局面。

对于“无证办学”问题，教育行政部门执法手段软，处罚措施不得力。《民办教育促进法》规定：“社会组织和个人擅自举办民办学校的，由县级以上人民政府的有关行政部门责令限期改正，符合本法及有关法律规定的民办学校条件的，可以补办审批手续；逾期仍达不到办学条件的，责令停止办学，造成经济损失的，依法承担赔偿责任。”就是说对于“无证办学”的符合办学条件的可以补办审批手续，不能立即执行取缔。

山东省潍坊市有一所民办学校，幼儿园和小学部在校生共700多人，在未经当地教育主管部门批准的情况下违规办学5年，教育主管部门多次下发了要求其停止办学、停止招生的文件，都屡屡受阻，行政指令受到了极大的挑战。教育主管部门说：“因为该校不是教育部门出资成立的，其教师不是教育部门招聘的，教育部门也没有批准这个学校，所以难以采取有效的管理措施”。校方说：“只要学校有学生，即便没有办学许可证，教育部门也不敢把学校怎么样”。

继《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政许可法》后，最近国家又出台了《中华人民共和国行政强制法》。《中华人民共和国行政强制法》对于行政机关强制执行的程序进行了严格的规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，行政机关可以依法申请人民法院强制执行，但是教育行政部门没有强制执行权，执行起来相当麻烦。陕西省人民政府出台了《关于规范学校和教育培训机构管理的意见》严格审批和清理整顿，规定：“全省各级各类学历教育学校和非学历教育助学培训机构的设置、变更等事宜统一由各级教育行政部门管理；技工学校和各级各类技能培训机构的设置、变更等事宜统一由各级人力资源社会保障部门管理；具体管理办法分别由省教育厅、省人力资源社会保障厅另行制订。2011年7月底前，省政府各部门、直属机构、直属事业单位举办的高等职业院校、中等职业学校分别移交省教育厅或所在市；原其它部门、行业、企业批准设立的培训机构，统一归口教育、人力资源社会保障行政部门。工商部门在登记新公司时，对教育培训和教育咨询的业务统一规范为“系统内职（员）工培训”。对于已经核准面向社会开展“教育培训”、“教育咨询”等业务的企事业单位、社会团体和非事业机构，在申请变更登记或企业年检时，需重新规范其业务范围。未经教育、人力资源社会保障部门审核备案，任何学校和教育培训机构不得继续开展相关教育培训活动。严格执行社会力量办学许可证制度、“对于经工商、编制部门登记有‘教育培训’、‘教育咨询’业务的企事业单位，超出审批范围非法办班办学的，要依法依规进行处理。由各级教育行政部门牵头，宣传、工商、公安、民政、广电等部门和单位参与，坚决清理和取缔违规举办的各种补习班、辅导班、兴趣班、提高班和特长班等，并依法依规处理相关责任人”。

建议加大处罚力度和具体措施，出台政策具有可操作性，比如教育部《民办高等学校办学管理若干规定》处罚规定：“学校资产不按期过户的；办学条件不达标的；发布未经备案的招生简章和广告的；年度检查不合格的，由省级教育行政部门责令改正；并可给予1至3万元的罚款、减少招生计划或者暂停招生的处罚”等。