共同治理视野下大学校长主体性生成的路径*

● 王 飞 王运来

一、大学校长主体性生成的法律根据

大学法人制度的本质在于协调大学与政府间的关系问题。有学者指出：“实行大学法人制度，实质是在政府和大学之间引进了社会因素，实现举办权、管理权与办学权的有效分离，通过市场因素调节政府与大学之间的关系。”[1]中国在20世纪90年代末正式通过法律的形式确立大学的法人地位，并在《高等教育法》中明确规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”《民法通则》规定：法人指“具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”对大学来讲，只有具有实施高等教育活动的权利能力和实施高等教育活动的行为能力，能够依法享有高等教育方面的权利与承担高等教育方面的义务，才能够成为法人。同时，《民法》对法人进行了具体的分类，根据组织活动的性质与宗旨，可分为企业法人和非企业法人。“大学法人属于非企业法人中的事业单位法人，即指从事非营利性的、社会公益事业的法人。有了法人资格大学就具备了民事法律规范所确认和保护的社会关系。大学法人资格的确立为高校办学自主权的落实提供了法律依据，对大学具有十分重要的意义。”[2]由此观之，大学校长作为大学的法人代表，大学法人地位的确立为大学校长主体性的生成奠定了法律根据，对大学校长的办学有着相当重要的意义：一是在法律上承认作为法定代表的大学校长与其它法人的法人代表的同等主体关系，这是大学校长主体性生成的前提；二是在法律上赋予大学校长带领大学享有民事权利与履行民事义务，这是大学以及大学校长发挥自主性的基础。

二、大学法人治理结构的选择

确立起大学的法人地位与大学校长的主体地位后，需进一步选择实现大学法人地位和大学校长主体性的治理结构。大学法人治理结构就是一种制度或结构的构建，搭建起合理的治理结构即可形成法治。“所谓法治，可以简单地理解为运用法制来进行治理，或称法治即以法制理，或以法制进行管理。”[3]大学校长要率先在大学内实行法治，因为法治的核心问题是摆正“权”与“法”的位置关系，如果是“权大于法”，则大学治理体现为“人治”，如果是“法大于权”，则大学治理体现为“法治”。遵循“法大于权”的原则所选择的治理结构可以说是一种共同治理结构，这就可“协调大学与政府的关系、协调大学与社会各界的关系、寻求社会的资助，帮助校长平衡校内外各种利益关系”。[4]西方国家的大学法人治理结构多数为共同治理结构。当前，中国大学没有选择法人治理结构。要落实《教育法》与《高等教育法》赋予大学的法人地位，既使大学享有高度的自主性，又保障大学能最大限度地为社会公共利益服务，应当借鉴西方高等教育强国的成功经验，选择大学法人治理结构——共同治理模式。我们知道，“一个文化群体所做的选择随着环境的改变而有所不同。”[5]新中国60多年来的环境一直在变，从大学发展的环境来看，最大的变化就是从高等教育弱国变成了高等教育大国，现在要向高等教育强国转变。为适应转变的需要，大学治理模式当然也应随之而变。一种治理模式的选择是为了更好地主导大学这个文化群体的发展战略而抛弃某一个人的文化思想。

三、大学共同治理模式的依据与前提

高等教育具有公共性属性，大学是一个公共领域。因为大学本身是一个公共场合，大学本身是一个由“包括教师、学生、管理人员、校友、政府、家长、捐助者和纳税人等利益相关者”[6]组成的一个交往网络。诸多利益相关者共同围绕大学这个公共领域的公共性的实现进行讨论与协商，“进行公共批判，形成一个公共理性的重要策源地，将一个真实的世界呈现给学生，有助于公共理性的形成。”[7]为了达成这个目标，大学在治理中就要强调实行一种公共治理或共同治理。“治理是一个上下互动，通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。”[8]这样的治理方式所遵循的具体路径是“通过权力分享的方式实现大学权力之间的制衡，形成一种新的决策机制，集合各种利益，实现整体利益的最大化。本质上它是一种决策机制”。[9]如果说大学的公共性是对其选择共同治理的依据的话，那么，这种共同治理还有其基本道德前提条件：一是学术机构的自主空间不断缩小，政府机关能够影响大学的决策，如果大学治理机构能够听取各方面的意见、权衡各种利益，那么在一些重要决策上应当可以达成共识；二是大学为教师们提供良好的工作条件与生活待遇对于大学的持续发展至关重要；三是整个利益相关者应该明白他们之间需要互相依存，及时沟通，具有采取共同行动的能力，这些都将极大地增强他们解决大学问题的能力。[10]

四、实施大学共同治理模式的具体路径

（一）强化一个领导核心并发挥校长引领与协调的作用

根据伯顿·克拉克倡导的“强化领导核心”理念，可在由“政府行政主管及其社会力量、党委会、教师组成的学术委员会或教授委员会”三大主体构成的“三角共同治理结构”的基础上强化以校长为领导核心。虽然“在我国党委领导下的校长负责制以及高校领导内部之间权力的制衡下，作为单独的个人，大学校长的权力有些时候甚至只能充当学校形象代言人的角色。然而，无论如何，大学校长依然是大学这艘航母中最重要的舵手和指引者”，[11]因为大学的法人地位确立后，大学与政府的契约关系也就得以确立，进而大学在法律框架内的主体地位便得以确定，大学校长作为法律框架内的法定代表人，大学的法定最高决策权应由大学校长这个法定代表一人执掌。这样才有利于在大学共同治理模式中，推动实现各方利益相关者参与权、话语权以及决策权的融合，也只能靠大学校长这个“经理人”在其经营下，才能为大学提供有效的本体性安全，即推动大学获得办学自主权、学术自主权、探究主体性等。之所以不强化党委书记这个领导核心，是因为“政治框架内的党委书记是居于大学外部对大学进行政治领导，法律框架内的校长是居于大学内部对大学进行行政领导。前者辅助并监督后者。政治权力不能行政化，党委只需在宏观上驾驭大学的主要矛盾、总揽大学全局，而不进入大学具体事务。党委领导地位最深刻的政治基础，存在于整个社会群中而不是某一个机构之中。以党委书记为首的党委，其最基本的政治功能是全面、自如地运用法制的力量来监督大学，而不是纠缠于大学事务的各种操作环节——这些事情，由‘法’去规范，之后由校长为首的法律框架去决策与实施，由‘党’来保证与监督”。[12]进而“就能形成一个更加具有三维特点的共同治理模式：一个以三角形为底的金字塔形的共同治理模式。这个模式通过强化的领导核心作为在三个其他因素之上的一个关键的中央因素的作用。这种共同治理的形式，能够避免为了大学在某些方面的变更而随意对大学进行管理与操控现象的出现”。[13]当然，除了体制与机制设计之外，党委书记与校长个人对体制运行的认知与领悟及其对体制的创新补充与把握也是很重要的，因为在本质上，“党委书记的工作就是做好党委的工作与‘党要管党’以及党的基层组织建设工作，特别是精心组织好党委的重大决策的会议，重大决策做出之后，党委书记个人就没有直接监督校长的责任，校长工作中的偏差是通过党委集体来进行纠正，从行政上不存在校长对书记的隶属关系。”[14]鉴于此，顾海良在任武汉大学党委书记期间，与校长“约法三章”：“1.凡是校长不能参加的党委常委会不召开；2.凡是要上会讨论的副处长以上干部人选必须是校长认可的和经党委组织部门考察过的；3.凡是涉及到钱我不批一分钱。”[15]虽然这是某一个具体的党委书记与校长之间的制度创新，但可从这个具体的例子上看到书记对校长领导核心的强化意识与行动，充分强化了校长的领导地位。具体看，这种做法分别从决策权、人事权与财权三方面强化了大学校长的领导核心地位。这与中山大学原党委书记李延保“凡是经过党委集体讨论该做的事，行政工作具体实施最后是校长说了算”[16]的观点交相辉映。在这个强化了的以校长为领导核心形成的更具有三维特点的共同治理模式中，更便于发挥校长引领与协调的作用。

（二）改组党委会并发挥党委会的缓冲作用

根据法人治理理论，在大学与政府之间的契约关系确立后，大学自身要改组一下党委会这个大学的最高权力机构与决策机制。其组成成员包括内外部成员。内部成员主要是校领导、主要学院领导、教授代表、教职工代表、学生代表组成。外部成员主要是政府要员、社会投资方、当地名流、企业、金融、教育、法律等各界的代表。正如南开大学校长龚克所言：“当前实际上中国大学是常委会领导下的校长负责制，常委会代表性不如全委会。我主张强化党委全委会的作用，因为它更符合各种利益相关者的代表共同议事的‘集体领导’架构。而常委会是执行性的工作协调机构，我们现在大学里的党委常委会实际上取代全委会进行决策，我觉得这与现代大学治理的理念不尽吻合。”[17]所以，改组党委会才能达致共同治理的要义：一是顶层决策由校内外人员以集体决策形式达成共同治理；二是在集体决策形成后在大学内部主要由教师与以校长为首的行政人员共同治理。为体现中国共产党的领导，在国家拥有大学投资主导地位的前提下，“国家要委派它的代表，来确保经费的正常使用，保证学校的办学方向、学校发展的大局。大学的党委书记就应该是这样的角色，以高校党委的集体领导作用，对学校发展方向性问题起到监督作用，在重大问题上起到领导作用”，[18]另外还要监督大学校长的作为、确保大学办学的公共利益、质量与效益的实现。[19]据此，党委书记可由上级党组织委派或任命。这样的党委会组成，围绕其大政方针的制订，将大学内部日常事务的管理权委托给由其参与选举出来的法定代表人与首席执行官——校长，将校内学术事务的管理权交给学术委员会或教授委员会，在校长主持下学术委员会或教授委员会负责学术事务工作与其他教学工作。党委会的主要职责就是避免矛盾、缓和矛盾、化解矛盾、使矛盾或冲突得以平静缓和，这就是党委会缓冲作用的发挥。

（三）吸纳外部党委成员发挥有效作用

在共同治理模式中，党委会中的外部成员真正产生“共同治理”的效应体现在：提供建设性意见。外部党委成员可对大学各领域决议的意见进行评估，他们能凭借各自的专业智慧与技能参加讨论，对大学决议项目可能牵涉的风险给予适当警示，同时可以提出冷静而客观的建议，这样可使大学在着手进行某些项目时充满信心，即便是最尽职的学术拥护者也必须听取这些建议；辅助内部成员进行长远发展问题的思考。大学内部的管理人员，平常耽于日常事务的处理，在某些问题上容易陷入就事论事的思维模式，而影响了从长计议的思考。外部党委成员就能注意到那些容易被内部管理人员忽视的长期发展战略及短期需求等问题。如校长可能关心的是下一个科研质量评估收益最大化，而外部党委成员则更看重对长远项目进行投资。有时他们会成为大学长期规划的代言人，来调节大学管理者与教师所追求的短期利益之间的矛盾，扮演大学内部争论的仲裁者。大学与其他组织一样，会纠缠于某些问题的争论中，争论的各方存在较大分歧，化解争论最佳方法就是在一位知识广博的专家面前重新辩论，这样不仅能暴露一方或另一方观点的缺陷，而且能达成共识，进而妥善解决问题。外部成员有敏锐的洞察力，具有内部成员对环境变化所看不到的感知能力，在大学内部成员无法洞察到的商业、管理及职业领域发挥作用。在涉及大学发展战略的宏观层面的国家经济方面也好，在处于其区域领域发展层面的中观或微观层面也罢，外部党委成员都有助于使大学在讨论重大战略与策略时关注到外部世界。尽管外部党委成员基于自身工作性质与条件及其精力时间的限制导致在参与大学共同治理活动中产生困难，但作为大学连接社会的根本通道，其在大学治理中的作用不容忽视，应积极吸纳。

（四）拓宽大学治理决策参与面

在前述的治理结构中有针对性地兼顾到了党委会、政府部门与社会力量、校长三大元素之间的关系梳理，学术委员会也有所涉及但还不够明确。校长是要将校内学术事务的管理权交给学术委员会或教授委员会，在其主持下学术或教授委员会负责学术事务工作与其他教学工作。但学术或教授委员会的委员并非包括全校所有学者在内，而仅是由教授职称的学术人员构成，其代表面窄。因此，学术自我管理内部便会产生一系列的张力，即代表权力的学术人员与其他学术人员之间的张力问题。大学治理能否使学术人员欣慰与认同，关键不在于除了学术委员会之外的其他机构的运作是否有效，而在于学术或教授委员会能否恰当地代表了每一个院系，能否广泛接受普通教职工的学术观点。这就要求大学领导核心机构真正树立与落实学术至上的理念与为学术服务的意识，强化学术实体的学术职能，避免学术组织的空壳化，因为“教育史证明，在学校里行政力是后生的，它越是顺从学术就越是有利力量”。[20]大学基层学术的决策效能与高级决策一样重要，两者都是大学治理结构的重要单元。另外，大学治理决策中不能忽略另一个重要主体，即学生的声音。学生在参与治理中能为大学的决策提供某些新的元素，因为学生是教师及管理人员的合作伙伴与共生伙伴。学生可以参与一些事务，如有关课程、教学方法和考试方面的咨询改进工作。大学需要在这些事务上与学生保持交流，靠正式与非正式的渠道了解学生的看法并作出必要的调整，确保教育过程与学生需要保持一致。一旦学生对一所大学怀有很高的期望且希望自己的期望能在大学管理中发挥更大作用之时，学生就会变得非常积极活跃。产生这样治理效果的大学才是成功的治理。

[1]熊庆年.大学法人化趋势与我们的对策[J].江苏高教，2002，（4）.

[2]杨颉.落实高校办学自主权，完善大学法人制度[EB/OL].http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/tqzggx/659585.htm.

[3]张楚廷.张楚廷教育文集（第五卷：校长学）[M].长沙：湖南教育出版社，2007，270.

[4]朱新梅.政府干预与大学公共性的实现：中国大学的公共性研究[M].北京：教育科学出版社，2007，300.

[5][美]乔尔·斯普林格.贾晨阳译.脑中之轮：教育哲学导论[M].北京：北京大学出版社，2005，93.

[6][9]洪源渤.共同治理：论大学法人治理结构[M].北京：科学出版社，2010，115，124.

[7][8]蔡春.在权力与权利之间：教育政治学导论[M].北京：北京师范大学出版社，2010，245，246.

[10][13]吴慧平.西方大学的共同治理[M].北京：北京师范大学出版社，2012，208，204.

[11]姜朝晖.建设高等教育强国：大学校长的使命与责任[J].黑龙江高教研究，2010，（6）.

[12]王飞.中国大学党委书记与校长之扞格及其化解[J].学园，2012，（1）.

[14][15][16][17][18]黄达人等.大学的声音[M].北京：商务印书馆，2012，97，96，349，319，93.

[19]严文清.中国大学治理结构研究 [M].北京：人民出版社，2011，216.

[20]张楚廷.大学学术权力[J].南开教育论丛，1999，3.