论信访现象的内卷化

姜金良

（扬州市中级人民法院，江苏扬州 225009）

论信访现象的内卷化

姜金良

（扬州市中级人民法院，江苏扬州 225009）

信访现象的勃发，在制度上源于信访者利益表达困境，在观念上源于对最高权力的迷信，以及个案有效性支持下的路径依赖。信访问责考核机制构成了地方政府接访、压访的动因，加之信访机构职能的虚化导致的信访积压，更激发了上访者的动力，强化了上访群体的认同感，形成了信访的新样态，导致一轮又一轮上访潮。地方政府基于中央维稳考核的压力下，信访机构数量膨胀，反而让信访反官僚主义功能日益被自身的官僚化所取代，由此形成了信访制度自身强化的悖论，信访现象内卷化的循环。

信访；信访机构；内卷化

内卷化一词源于美国人类学家吉尔茨《农业内卷化》，是一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。许多学者使用“内卷化”来解释政治、经济、文化中的停滞发展现象。一个社会或组织既没有突变式的发展、也没有渐进式的增长，而是处于一种不断内卷、自我复制与精细化的状态。因此内卷化一方面是理论的精细化与过密化，另一方面是现象的循环状态，不断地使内部变得更加复杂或者数量上的膨胀，不会向更高模式发展。信访制度的内卷化是指其内部循环的状态，虽然在机构数量上的膨胀，上访人数和群体增加，但是组织人员压力化、组织功能维稳化，使得机构机能重视事后处理胜过源头治理，现有的信访机制达到这种模式形态后，既没有办法稳定下来，也没有办法转变成为新的形态。

关于信访制度的研究大多集中于制度性建设，包括制度合理与存废、机构的改制或扩容、功能的消减或增加。本文通过内卷化的视角，描述信访的生成逻辑，认为应将信访放在更为广阔的社会结构中进行理解。信访问题不仅仅单纯作为法律或行政或公共政策的问题，而是关系到社会治理的整体水平，与经济整体的发展状况相伴相生，关系政府治理的透明度，渗透于政治决策、利益表达机制等各个方面。

一、访民的行为逻辑分析

（一）利益表达的困境

关于民众偏好信访的解释，虽然原因复杂，但总是与民众的利益表达途径不顺畅有一定的关联。现行的利益表达的主要途径包括人大代表和政协委员的代表制度、听证制度、社会团体利益表达制度、司法诉讼等，这些表达途径都不能顺畅地反馈访民的利益诉求。

人大代表和政协委员与群众的利益表达相脱离。人大代表和政协委员大多作为一种政治奖励资源，自主竞选的形式非常有限，代表与民众之间具有断层，因此人民代表制度成为了制度中的主流、实践中的边缘。我国听证制度流于形式，以至于形成了无人问津的畸形状态，一些政府为了维护形式上的合法性，甚至组织“听证专业户”频繁参加听证会。社会团体利益表达制度方面最突出的问题是发展的不平衡，强势群体已经在实质上形成了利益集团，能有效地进行利益表达，从而影响政府的公共政策；弱势群体的利益表达组织却相对缺位或分散无力，不能以利益集团的形式进行有效的利益表达，以至于在公共政策形成过程中常常被边缘化。［1］因此，社团作为弱者的利益表达也是缺位的。

虽然伴随着我国权利意识的普及和诉讼数量的膨胀，司法作为利益救济的基本途径，但由于地方法院受到地方党委的支配和管理，司法权威性不足，司法的中立性、终局性特征还未确立，因此解决社会冲突的效能较低。行政诉讼、行政复议的受案数量偏低、撤诉率偏高，加之立案难、审判难、执行难的尴尬局面，当事人还担心受到打击报复从而放弃行政司法救济。

因此，在解释信访的原因上，利益的表达与诉求渠道不通畅往往被视为原因之一，信访成为民怨的释放通道、民情的反馈渠道、民意的表达机制。从《信访条例》第2条对信访界定为“反映情况”，从第18条上访形式可以窥见信访制度设计的逻辑是既可以反映基层信息，又不形成治理的妨碍，但是信访制度负载的功能是从反映情况，到裁决纠纷与对弱势群体权利救济，上访者客观上已经将上访作为一种利益表达和权利救济的途径。甚至在一些涉法涉诉信访中程序终结的案件，表达本身就已经成为支撑他们继续上访的动力。［2］

（二）对最高权力的迷信

从利益表达途径上分析，由于制度性的表达途径效能过低，司法还没有确立终局性的权威，社会矛盾从司法转移到政治途径也在情理之中。在访民观念中，上访所反映的问题往往与地方政权机关相关，在本地出现的问题，是不可能在本地得到解决的，地方权力存在“官官相护”的嫌疑。在这种思维逻辑驱使下，民众对高层政府的信任度较高，对基层政府的信任度偏低，认为只有越级上访才有可能解决问题。上访者的思维是按照官本位思路，希望达到一种“天听”的效果。在传统的“官本位”政治权威主义价值观中，一个具有权威主义传统的国家，人们对政府的信任不仅是基于政府的表现，而且也基于人们对权威的崇拜和依赖。［3］因此对最高权力的信任和崇拜也是自然而然的，加之访民总是抱有一种青天情节，访民所谓的“天”即最高权力中共中央，访民寄希望代表“天命”的中央权力的介入和改变。当然这种对“天”的想象和移情，既有真实的基础，也有幻想的一面。［2］按照这种思维逻辑，中央政府是最值得信赖的，是最清廉与公正的，因此上访者把北京当作上访的首选地点。

当然他们也知道，问题最终还是要回到基层来，但是有了上级政府的关注和督促，即使问题回到基层，此时的情况也大不一样，基层在处理问题的时候会有所忌惮。从中央有关部门受理信访量直线上升也说明了信访者对中央能解决他们反映的问题还抱有一定的希望。而省、地、县一级已失去了或正在失去信访者的认同。［4］212因此不论访民对地方政府具有怎样的对抗情绪，始终对中央政府抱有信任的态度，对最高权力的权威与信任感仍然没有流失。

（三）路径依赖的选择

信访制度受到多方面的批评，激进的观点主张将其废除，认为只要赋予司法独立性权威，信访的问题就可以迎刃而解；其相对应的折中观点是信访的扩增论，将信访制度的机构或者职权扩容，将其演化为权利救济的正常途径。以上观点着眼于问题解决的功能主义立场，却忽略了信访生成的复杂动因，单纯的依靠功能主义分析容易导向头痛医头、脚痛医脚的制度性改革路径。按照系统论的观点分析，任何一项制度，绝不是孤立的存在，各种制度间必然是相互配合，形成一整套；否则那些制度各个分裂，决不会存在，也不能推行。［5］4一项制度得以长期存在并被民众所理解与接受，不仅基于语境分析的合理性，还基于外部权力的推动。信访反映的许多问题是基于复杂性因素积累难以短时间解决的，民众依赖信访恰恰是因为信访的非程序性与非正常顺序性，如果单纯的用权威不足的司法途径取代信访，或者将信访程序化与制度化，反而会导致新一轮体制外表达的途径的生成。

关于上访，很多论述者归因为法律意识的单薄。实际上伴随着立法的进程，信访权利的法律确认，访民无意识之间也学会了运用国家的法律和中央政策维护其政治权利和经济利益不受地方政府和政府官员侵害。这说明上访者是具有一定法律意识的，只是在实践中遭遇了维权的尴尬，因此上访是上访者基于自身所处环境作出的理性选择，即使信访的解决问题有效性有限，也可以“让中央知道”，“给地方政府增加压力”。但是伴随着中央信访数量的洪峰，处理信访的力量有限，能够予以关注并予以解决的案件微乎其微，由于信访者外部表达途径的绝望，信访群体内部的认同，加之信息交流与共享，个别成功案例往往成为信访者希望的明灯和寄托的动力。

因此，从信访制度历史发展中的生长轨迹，到现实环境中的生成逻辑，信访者的行为是基于自身所处环境的理性选择，加之个体案例成功的经验宣传，使得他们对信访形成了路径依赖。

二、信访现象内卷化的外部环境

（一）信访考核机制

《信访条例》规定了信访处理原则按照“属地管理、分级负责、归口办理”，禁止越级上访，并对地方党政机关规定了各种信访责任追究制，并将信访工作绩效纳入公务员考核体系。从中央政府到地方政府也将信访纳入地方政绩考核体系，按照信访件数量、化解率、重复信访、越级上访的细化指标进行排名排序。

关于对信访考核的动因，一种解释从我国宏观权力结构上，中央与地方的分权不是简单的政府权力的分配，而是政治控制权的让予。我国的政治现实是建立在中央政府拥有政治上的全权而地方政府则具有行政上的全权的关系上的。这种政治上的集权与行政上分权的政治结构特征，塑造了一种“层层向下约束，层层向上负责”的管理体制。信访制度的设计正是从某种程度上来提醒或遏制地方过分的公共权力的膨胀（比如以信访量的排名来考核地方官员的政绩等），以此来保持这种结构性的逻辑而衍生的中央与地方的政治平衡。［6］但是将信访数量作为考核质效指标，直接的动因是2003年收容遣送制度的废除，迎来上访的洪峰，创下上访人数的新高，造成北京地区流动人口增多、影响国际形象、造成隐形性失业等诸多问题，中央作为信访集聚中心压力过大，因此通过考核将信访解决转移到基层，化解在基层。

这种责任机制一定程度上有利于督促各级党委、政府高度重视信访工作，及时化解矛盾，把那些影响稳定的因素消除在基层和萌芽状态。但是考核制度一端连着政府的政绩与颜面，另一端连着访民的利益诉求，两者之间是撕扯的关系，政府为了片面追求绩效，往往对信访采取遮蔽的态度，对上访的围追堵截，反而加剧了地方政府的信任危机。

（二）功能虚化的信访机构

很多制度性改革的焦点集结于信访机构改革，或将信访机构撤并以减少目前多头机构下相互推诿、拖沓和信息不共享的情况，或转变职权，赋予实体性权力，之所以对信访机构进行建议改革，导源于信访机构功能的虚化。

我国具有结构十分复杂的信访机构体系。横向上，信访机构由党、政府、人大、法院和检察院五个部分组成；从纵向看，形成了中央、省（自治区、直辖市）、市（县）和乡镇四级架构，各级政府职能部门也设立相应的信访机构，甚至是街道、社区也设立了接待室、投诉中心等，信访机构名称繁多、数量庞杂。在信访种类中除了一般的涉法涉诉与行政信访的区分，机构内部之间的分工协调十分模糊，信访信息不交流与共享，经常出现一个信访案件多头反映多头立案情况。

从信访条例的职能规定可以看到信访机构具有受理、交办、转送、协调、监督、调查研究、建议处分权等，这些权利设置不仅不具有实体处分性，客观上权力的行使也流于形式。政府的信访机构仅仅是一个接受信息的部门，缺乏解决问题的权能。信访中所涉及到的问题大多需要政府职能机构来具体解决。信访机构处理信访问题的效率低下，以至造成现在越级上访越来越多，信访越来越呈现倒“金字塔”的现象，即信访量随着政府层级逐级递增。信访机构因此被称为第二收发室、第二邮局。不论是对情况的反映，还是作为补充职能的权利救济功能，在信访中都是难以实现的，信访活动从一开始就被赋予了反对官僚主义和监督官僚系统的政治社会功能。信访制度自身却在反官僚主义的过程中日益官僚化，信访部门自身日益成为官僚体系的重要组成部分。［7］

三、信访现象内卷化的表现

（一）信访中的利益博弈

上访者基于正常表达途径的堵塞、缺如，对最高权力抱有期待，形成了对上访途径的依赖，而中央政府基于地方政府之间政治权力与行政权力的体制结构，为化解中央信访压力过大，形成了信访考核制度，由此导致了访民与政府考核、中央政府之间的博弈关系。

《信访条例》颁布之初，曾被认为是信访由自发到制度的转变，但访民为了将问题引起政府重视，往往采用非制度性上访方式，由个体信访转化为集体信访，由本地信访转化为越级信访，由单次信访转化为重复信访，由理智信访转化为过激信访，由正常上访转化为异常上访。其次对信访者而言，书信访的形式难以使问题得到解决，只有到各级政府上访才有解决问题的希望，并认为上访级别越高，解决问题就会越快，得到的效果越好。［8］36因此信访升级，矛盾焦点向中央聚集，北京地区，中央机关信访量过大等。为缓解压力，中央越是注重对信访数量和信访化解率的考核，当然这样督促一定程度上有利于对信访问题的解决。对信访的考核尤其引起地方政府重视，地方政府将上访视为丑化政府的行为，尤其在维稳话语中，“稳定压倒一切”成为执政者和国民的共识。因此许多地方不仅将信访量作为考核的依据，还常常矫枉过正，将“零信访”作为口号与目标，作为政绩考核的标准。因此，在信访过程中信访人、地方政府、中央政府作为决策者都通过自身的理性选择追求自身利益或者效用的最大化，而三方之间的决策往往又互相影响对方的行为。因此博弈不仅是利益格局的互动，还是制度演化的动力。

（二）内卷化的循环

中央信访数量近几年出现下降趋势，但是总体数量仍然偏高，甚至还出现了许多信访终结后滞留不归的访民，中央政府对于地方政府的进京接访行为采取默许的态度。而地方政府为了保持良好的信访考核形象，减少上访人员滞留北京以及避免增加本地的上访登记量，截访、压访甚至已经成为接访工作的重要组成部分，也成为了一种常规的工作方式。为减轻信访政绩考核压力，实践中甚至还出现了地方政府销号、收买上访人等异化形态：销号成为新的腐败形态，销号就是下级政府通过贿赂上级信访部门官员以求减少本地区上访登记量的行为；收买就是地方政府尤其是基层政府的工作人员为了阻止民众到省城特别是进京上访，而给予上访者一定数量的金钱、实物或者其他好处（例如旅游）的行为，收买成为建立处理信访问题长效机制的隐患。［9］

对于访民而言，地方政府的压制，不仅更加堵塞了表达利益的途径，更激发了上访的动力，加深了访民与政府之间的隔阂；而且访民在潜意识中认为政府之所以堵塞，是由于政府畏惧信访，上访行为是有效的，加之地方信访机构功能的虚化与低效率，更加深了地方政府不可信任的原初印象。因此，为了对抗地方性政府的压制与提前截留，为了防止信访机构一推二托三转办的低效率，不仅越级上访、重复信访、集体上访成为常态，还出现了缠访、闹访的现象。如有的学者描述采取这种方式信访人必须小心翼翼的把握好闹事的度，既要使之成为影响社会稳定局面的事件，从而把想躲避推诿的政府推到前台，同时又不能明显逾越法律，从而为地方政府很可能实施的报复提供口实。［10］379因此，政府压制不仅激发了上访者热情，还促进了上访者的规模，催生了上访的新形态，形成了越治理越庞杂的悖论。

地方政府疲于应对信访的规模扩张与新形态，面对上级考核，基层政府一方面承担着制度性苦衷，另一方面通过增加信访机构或者信访人员数量更加急切地想做到息访停访。然而，信访机关在维持信访中的急切维稳心态却遮蔽了信访的实质内容，虽然个别信访在缠、闹访中解决，但更多的信访被积压，缺乏善后性化解机制，虽形成了短时间的平稳，却为重复信访埋下了伏笔，上访者在期盼无望情形下，为引起地方政府重视，会组织新一轮规模更大的或进京或集体或缠或闹的信访。地方政府为应对这种膨胀的状态，对信访机构不断地扩大，驻京接访人员不断增加，但是一味地“做大”信访机构、不停地增加编制，却难以完成对上访者利益的吸纳。

因此，上访的样态在变化，信访机构在扩增，在信访考核制度下，上访者的利益表达实际未被认可，政府的信访接待只能是治标不治本的拖延；信访的数量不论如何膨胀，机构如何增加，形态如何多端，始终只是一种单纯的徘徊状态，难以实现模式的超越，反而形成了治访循环内卷化的悖论。

四、结语

基于信访内卷化现象，有悲观论者认为访民之间的感情认同和群体认同，尤其是滞留北京长期未归访民意味着他们很难再回到原有的社区中，也意味着地方接访工作，在中央维稳要求和访民抗争的双重压力下，是一个不可能完成的任务。［2］但是信访作为我国转型中的过渡性纠纷解决机制，维稳的安全阀，民众情绪的释放器，可以缓解对抗情绪，自身具有存在合理性的基础。相对于信访制度逻辑理论上倾向于法治化的急切改革的建议，务实的态度还是倾向于从最高权力的期待回归到地方政府的良治，避免制度过分强化的悖论。当然，这不是一蹴而就的，也不是单纯的理论论述可以解决的。

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［2］侯猛.最高法院访民的心态与表达［J］.中外法学，2011 （3）：209-220.

［3］胡元梓.中国民众何以偏好信访——以冲突解决理论为视角［J］.华中师范大学学报，2011（3）：12-22.

［4］于建嵘.信访制度调查及改革思路［M］//汝信，陆学艺，李培林.2005：中国社会形势分析与预测.北京：社会科学文献出版社，2004.

［5］钱穆.中国历代政治得失［M］.北京：三联书店，2001.

［6］尹利民.尹平方.治访循环现象的生成逻辑［J］.南昌大学学报，2010（1）：1-5.

［7］唐皇凤.回归政治缓冲：当代中国信访制度功能变迁的理性审视［J］.武汉大学学报，2008（4）：573-579.

［8］郑欣.乡村政治中的博弈生存——华北农村村民上访研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2005.

［9］刘美萍.论信访制度的异化及其克服［J］.理论与改革，2010（5）：59-62.

［10］应星.大河移民上访的故事［M］.上海：三联书店，2001.

On Involvement of Petition

JIANG Jin-liang

(Yangzhou Intermediate People’s Court,Yangzhou 225009,China)

The petition stems from lack of ways to express the interests,superstitions of Party Central Committee, and the effectiveness of cases.Assessment leads to local government pressing the visit.But it encourages petition joint,and leads to a new tide.Contrary to expansion of agencies,its function does not change.It is called Involution of Petition.

petition;petition bureau;involvement

D920.4

A

1008-2794（2012）07-0069-05

（责任编辑：徐震）

20012-08-05

姜金良（1984—），男，山东临沂人，扬州市中级人民法院代理审判员，硕士，主要研究方向为司法制度、刑事法学。