民办学校破产清算若干法律问题探究＊

张利国

（大连民族学院 经济管理学院，辽宁 大连116600）

民办学校破产清算若干法律问题探究＊

张利国

（大连民族学院 经济管理学院，辽宁 大连116600）

民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。但由于民办教育促进法及其相关法律在民办学校破产清算问题上的规定不明确，导致司法实践中诸多问题的产生。围绕民办学校究竟有无破产能力，破产程序的申请主体、破产财产的分配顺序是什么，民办学校是否适用重整与和解程序等问题展开研究，并提出了相关的司法建议。

民办学校；破产；清算

我国民办学校肇始于上世纪80年代初，作为中国教育事业的重要组成部分，民办学校在推进中国教育改革和发展事业中发挥了重要的作用。但近年来，由于各种原因，一些民办学校倒闭的事件也层出不穷。2006年，被誉为“中国民办教育第一品牌”的南洋教育集团，因无力偿还巨额教育储备金，发生资金链断裂而崩盘。2009年，仅招到8名学生的重庆北软教育集团软件工程学院申请破产；同年，号称能容纳6万学生的河北廊坊“东方大学城”唱起了“空城计”。据来自中国民办教育协会的不完全统计显示，2008年全国民办非学历高等教育机构866所，比2003年减少了238所。由于生源紧张，2009年底，全国民办高校的招生人数普遍下降了一半左右［1］。在市场经济条件下，破产与退出已成为众多民办学校不得不面临的问题。

然而，由于对民办学校破产清算方面的立法不完善，民办学校破产清算问题在理论和司法适用中存在着诸多困惑。基于此，本文尝试对民办学校破产清算中的几个突出问题进行探讨，以期对我国民办学校相关立法提供一些借鉴。

一、民办学校的破产能力问题

破产能力是指民事主体得以适用破产清算程序的资格。关于民办学校是否具有破产能力，在司法实践中一直存在争议。一种观点认为，我国现行的破产法律适用的主体范围仅限于企业法人，不适用非企业法人。实践中，有的法院将企业法人的外延扩展到民办非企业法人，这有违于我国《民法通则》关于法人分类制度的规定以及破产法律规范的立法原意［2］。另一种观点认为，民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止的，属于破产清算，民办学校在这种情况下具有破产能力［3］。笔者赞同第二种观点，其主要理由为：其一，赋予民办学校破产能力符合国际破产立法趋势。美国破产法采取的是一般破产主义，美国破产法以及各州对私立学校的特别规定共同构成了美国私立学校的市场退出机制。日本的私立学校由具有独立私法地位的学校法人建立，本质上是财团法人之一种。根据日本破产法第128条之规定：“对私法人，不问其是公益法人还是营利法人，或者是由特别法认可的法人，都具有破产能力……。”日本私立学校法第50条第1款则进一步明确了私立学校具有破产能力。同样，在私立教育比较发达的我国台湾地区，在立法中也明确将私立学校定位为公益性财团法人，并赋予其破产能力［4］。其二，赋予民办学校破产能力逐步成为我国法学界的共识，我国立法及其司法实践亦承认了民办学校在一定条件下的破产能力。目前，我国多数学者赞成赋予民办学校以破产能力，并作为民办学校市场退出的一种重要途径［5］。我国《民办教育促进法》第58条规定，民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。2007年6月1日起施行的《中华人民共和国企业破产法》第135条规定：“其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。”2010年12月16日，最高人民法院针对贵州省高级人民法院《关于遵义县中山中学被终止后人民法院如何受理“组织清算”的请示》（（2010）黔高研请字第1号）的批复（法释〔2010〕20号）指出：“依照《中华人民共和国民办教育促进法》第九条批准设立的民办学校因资不抵债无法继续办学被终止，当事人依照《中华人民共和国民办教育促进法》第五十八条第二款规定向人民法院申请清算的，人民法院应当依法受理。人民法院组织民办学校破产清算，参照适用《中华人民共和国企业破产法》规定的程序，并依照《中华人民共和国民办教育促进法》第五十九条规定的顺序清偿。”据此，我们认为，因资不抵债无法继续办学的民办学校具有破产能力。

二、破产程序的申请主体问题

破产清算程序由谁来启动，是破产清算中一个重要的法律问题。民办学校的破产清算程序是由法院主动启动，还是由其他主体启动？相关法律未置可否。关于法院是否能够依职权启动清算程序问题，我们认为，民办高校不宜由法院依职权主动启动清算程序。主要理由有二：其一，从国际司法实践看，目前多数国家立法赋予法院可以依职权开始破产程序，但一般限于对公司等营利性企业法人，不包括民办学校等以公益性为主的非企业法人。从我国现行立法的实际情况看，无论是破产清算还是非破产清算，都没有赋予法院依职权主动启动清算程序的权力。相反，最高人民法院于1991年11月7日颁行的《关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法（试行）〉若干问题的意见》（简称《意见》）第15条规定，法院在诉讼程序或执行程序中发现债务人不能清偿到期债务而不申请破产的，法院不依职权宣告债务人破产。根据该院于2002年9月1日施行并作为主要清算程序依据的《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第106条的规定（简称《规定》），以前司法的解释未与《规定》抵触的，继续有效。而前述《意见》中关于法院不依职权宣告债务人破产的规定，并不与其抵触，因而继续有效。因此，由法院依职权主动启动清算程序为现行法律所禁止，必须由其他利害相关人来申请启动清算程序［6］。其二，从教育事业的公益性特点以及破产可能产生的社会影响来看，亦不宜由法院依职权主动启动破产清算程序。民办教育事业属于公益性事业，受地方各级人民政府教育行政部门主管，民办学校的破产涉及多方利益主体和社会的稳定，其与企业法人的破产具有较大的差异性，不宜由法院依职权启动破产清算程序。

根据相关法律规定和司法实践，有权启动破产程序的主要包括以下两种主体。

第一，民办学校或清算组。以民办学校为申请人启动破产清算程序，在法律上是确定无疑的，问题在于，民办学校申请破产清算是否需要上级主管部门的同意呢？从现行的企业破产法和民办教育促进法等相关法规的规定看，现有法律并未明确债务人的破产清算要经上级主管部门批准。但是从《民办教育促进法》第八章有关民办学校的“变更与终止”的相关规定来看，民办学校发生分立、合并以及变更名称、层次、类别和举办者等行为都需要报审批机关批准。据此有学者认为，学校破产清算其重要性和影响面明显大于前述行为，而且学校破产清算还涉及学生安置、学校资产处置等重大问题，故依举轻明重的道理，民办学校的破产申请，也理应先行报经审批部门批准同意［6］。笔者认为，民办学校破产清算不仅仅是单纯的债权债务关系，更涉及教育公益性的维持，学生受教育权的维护，以及民办学校退出损失最小化路径的选择（如并购、重组、合并等退出路径）等问题，故由熟悉教育规律、政策以及具体操作规程的教育主管部门先行介入实属必要。

至于是先由审批部门作出终止办学的决定，还是先由法院受理破产清算，则可以由审批部门会同人民法院视实际情况协商而定［7］。

第二，债权人。按照现行企业破产法的规定，债务人不能清偿到期债务，债权人可以向人民法院提出重整或者破产清算的申请；人民法院应当自收到申请之日起五日内通知债务人，并应在债务人没有异议的情形下，自收到破产申请之日起十五日内裁定是否受理。这里需要探讨的问题是，民办学校的“债权人”应该包括哪些对象？对此，主要有两种观点：一种是持宽泛主义的态度。认为凡是与民办高校破产具有直接利益关系的人都可以成为债权人。包括学校的贷款银行、工程施工单位、货物的供应方等，甚至被学校拖欠工资的教职工以及向学校提前支付学杂费或其他费用（如集资款）的学生及家长都可以纳入到学校的债权人范围内［7］。另一种是持审慎主义的态度。认为由于民办学校的司法清算涉及公共利益，往往直接影响社会稳定，因此对申请人资格的审查应该尽量谨慎，不宜将申请人的范围过分扩大［8］。笔者赞同第二种说法，因为民办高校不同于一般以营利性为主要目的的企业法人，特别是当前民办教育实践中还存在比较严重的法律缺失问题的情况下，更应如此。比如民办学校的产权界定问题，民办高校法人地位的确立问题以及债权人恶意申请破产的惩罚性赔偿等问题。此外，我国民办学校的主要债权人是贷款银行、建筑商等，他们往往关心通过破产实现经济上债务的清偿，不会关心学生教育权利和社会公共利益可能受损等情况，因此，不加限制地允许其申请破产可能会带来其他意想不到的问题。

据此，笔者认为，应审慎对待有权启动破产申请的民办学校债权人的范围。要在建立明晰的民办学校法人财产权的基础上，逐步建立和完善民办学校的破产风险评估机制、债权人资格审查制度、债权人恶意申请的惩罚性赔偿制度、人民法院与教育行政部门联系机制以及社会保障等相关方面的立法。

三、破产财产的分配顺序问题

（一）民办学校清算案件的清偿顺序

破产财产的分配问题是民办学校破产清算的核心问题之一。《民办教育促进法》第59条就这一问题作了明确规定，“对民办学校的财产按照下列顺序清偿：（一）应退受教育者学费、杂费和其他费用；（二）应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；（三）偿还其他费用。民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律法规的规定处理。”《企业破产法》第113条规定：“破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：（一）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；（二）破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；（三）普通破产债权。破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配”。

根据《立法法》第83条的规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”。《民办教育促进法》与《企业破产法》均是由全国人大制定的法律，在民办学校的清算问题上，《民办教育促进法》属于特别法，《企业破产法》属于可以参照的一般法。因此，我们认为，在确定清偿顺序时首先应优先适用民办教育促进法第59条的规定，在第59条没有规定或规定不明确的情况下，可以参照企业破产法的相关规定来执行。

（二）对于剩余财产的分配问题

对于剩余财产的分配问题，民办教育促进法第59条规定“按照有关法律法规的规定处理”，而未提出具体的分配办法，也没有明确剩余财产的最终归属，这是当前引发各界争议最大的地方。笔者认为，对民办学校清偿债务后的剩余财产不能实施“一刀切”，应视资产来源方式的差异分别作出规定：对于捐资设立的民办学校，本质上属于财团法人财产，根据财团法人解散时，不得将捐助财产在成员间分配，而要继续用于社会公益事业的相关规定，剩余财产应由教育主管机关统筹安排，继续用于民办教育事业或其它相近的社会公益事业；对出资人不要求取得合理回报的民办学校，允许出资人从剩余财产中收回投资，仍有结余的，也由审批机关予以安排，用于民办教育事业或相近的社会公益事业的发展；对于完全由企业或自然人出资举办并要求取得合理回报或带有营利性质的民办学校，本质上属于公司法上的企业法人，要按照企业法、公司法的要求，赋予出资人对剩余财产的分配请求权；对于部分捐资、部分出资设立的混合型民办学校，可以综合考虑民办学校是否以营利为主要目的及出资人的意愿等因素，对剩余财产的分配作出安排。

四、民办学校破产重整与破产和解程序之适用问题

我国《企业破产法》规定了重整、和解与破产清算三个相对独立的重要程序。那么民办学校破产清算案件能否适用重整与和解程序呢？理论界形成了两种截然不同的观点。一种观点认为，民办学校可以选择适用破产和解和破产重整程序。对于缺乏资金、负债数额较少或者规模较小的民办学校，可以适用破产和解制度。对一些规模较大 的 民 办 学 校 则 可 以 选 择 破 产 重 振 制 度［4］27－28。另一种观点认为，民办学校不宜适用破产重整与破产和解程序［6］58。笔者赞同第二种观点，其主要理由为：其一，从立法目的和实施效果来看，作为破产预防制度，破产重整与和解制度的目的在于使处于困境的企业摆脱经济困境，获得复兴的机会。企业可以通过采取发行新的股票，部分转让或重新注资等方式，筹集资金，获得重生。而民办学校一般依靠向银行举债或滚动式积累等方式发展而来，资金基础薄弱，筹资渠道单一，采取破产重整或和解方式难以实现民办学校重生的目的。相反，民办学校可以通过并购、重组等途径实现“重生”，而这些途径与破产法上的和解与重整制度是根本不同的。其二，从适用条件和法律冲突来看，不宜适用重整和和解制度。因为适用重整与和解程序的基本条件是企业尚未被宣告破产，即企业并未丧失相应的民事权利能力和民事行为能力。而民办学校破产案件的受理，其前提是“民办学校已被终止”，即民办学校作为民事主体已经丧失了相应的民事行为能力和民事权利能力。在这种情况下，已被终止办学的民办学校显然不符合重整与和解的条件。此外，终止办学的决定是有关教育行政部门作出的，属于具体行政行为，倘若人民法院启动重整与和解程序，实质上使民办学校处于一种“再生”的状态，这会带来一系列的问题。诸如已经做出终止办学的行政决定的效力如何？教育行政部门吊销了办学许可证的效力如何？已经安置的学生和分流的教师如何处理？在一系列社会问题错综复杂无法解决的情形下，重整与和解作为一种破产预防的司法程序，在民办学校清算案件中并没有存在的意义［9］。

［1］颜 昊，王经国，顾 烨.民办高校破产危机吹响教育改革号角［EB/OL］.（2010－04－01）［2011－10－12］http：∥news.xinhuanet.com/edu/2010－04/01/content＿13284444.htm

［2］刘贵祥.当前审理破产案件中涉及的若干问题法律探析［J］.国家法官学院学报，2002（4）：43－47.

［3］朱少平.企业破产法的调整范围［J］.武汉理工大学学报：社会科学版，2007（1）：4－6，37.

［4］应 倩.民办学校破产能力及相关问题研究［D］.上海：上海交通大学，2009.

［5］王欣新.破产法［M］.北京：中国人民大学出版社，2008：22.

［6］郭 瑞，陈秀良.法院组织民办学校清算若干问题研究［J］.法律适用，2006（7）：57－59.

［7］董圣足，忻福良.民办学校破产清算若干问题探析［J］.复旦教育论坛，2008（2）：57－60.

［8］邱文华.关于民办学校终止的法律问题探析析［J］.教育与职业，2006（9）：27－29.

［9］深圳市中级人民法院民七庭.民办学校终止清算案件审理中存在的法律问题［J］.中国审判新闻月刊，2009（5）：81.

The Study of Several Legal Issues in the Bankruptcy Liquidation of Non－governmental Schools

ZHANG Li－guo
（School of Ecnomics and Management，Dalian Nationalities University，Dalian116600，Liaoning，China）

In cases when the non－governmental schools have been ordered to cease business activities according to insolvency，people court shall appoint a liquidation task.Because both Law of Promoting Civilian－run Education and its relevant regulations are not clear，legal disputes occur frequently in judicial practices.Studies has been developed and the relative advice of judicature has been put forward surrounding the following problems：Is there bankruptcy ability for non－governmental schools，what are the body of application for insolvency proceedings and the distribution sequence of bankruptcy assets，whether reorganization and reconciliation procedure also apply to non－governmental schools，and so on.

non－governmental schools；bankruptcy；liquidation

D922.291.91

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2012.01.023

2011－07－22

张利国（1976－），男，河北省张家口市人，大连民族学院经济管理学院讲师，民商法和教育法博士研究生，主要从事法学、教育学研究。

中央高校基本科研业务费专项资金项目（DC110416）；大连市社会科学院2011年度立项课题（2011DIXK179）

（责任编辑 江海波）