新时期中国农村土地问题研究述评——基于农民权益的视角

严 卿

(湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙 410081)

新时期中国农村土地问题研究述评
——基于农民权益的视角

严 卿

(湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙 410081)

中国农村土地问题长期以来都是学界关注的重要问题并产生了许多研究成果。对这些研究成果从农民权益视角，聚焦于农民土地权益流失的现状、农民土地权益流失的原因、保障农民土地权益的对策三个层面进行梳理和评述，有利于深化中国农村土地问题研究，突破中国农村土地问题和农民土地权益的研究中过于纠缠现行农地产权制度破立之争的局限，确立与乡村治理研究相结合，增加实证研究、分类研究、比较研究和多学科交叉性研究的大视野，拓展研究范域，丰富研究方法。

农民；土地权益；产权；征用；补偿；述评

随着中国城市化的急遽推进，农民的土地权益在经济、政治、社会、发展等方面遭受不同程度的损失。在“三农”问题实质是农民权益问题的研究共识下，作为农民其他权益和自身发展基础的土地权益，由于其效应的联动性、现状的紧迫性、解决的复杂性和影响的深远性，成为新形势下“三农”问题研究中的焦点。近年来，学界关于中国农村土地问题和农民土地权益的研究成果层出不穷。笔者择其要者予以梳理和评述，以期在归纳共识和反思歧见的基础上深化对农民土地权益问题的认识，为相关研究提供可供借鉴的启示。

一 关于农民土地权益流失的现状

学界普遍认为，农民土地财产权益的流失集中表现在无偿圈地、非法征地、低价征地、肆意违反承包合同等方面。有学者将农民土地权益的流失进行了分类：第一类是农地流转中的权益缺失，如农地流转价格较低，农地流转权益失衡，导致农民利益得不到保护；第二类是农地非农化中的权益缺失，在农地非农化中农民很少享受到土地增值收益[1]。有的学者着重分析了前一类土地权益流失的情况：土地流转操作不规范，农民利益受到侵害，一些基层干部以行政手段强行推动土地流转，严重损害农民土地承包权；集体与土地流转的农户没有签订规范的合同或协议；在流转过程中，一些地方在发包中，集体经济组织没有按照规定公开招标发包[2]。有的学者重点分析了后一类土地权益流失的情况，指出经济学方法测算土地征用中农民土地权益的损失，认为农民的实际收益应该比目前高出40%以上，土地级差收益从农民流向了社会其他集团和各级政府手里[3]。

农民在失地过程中，不仅丧失了大量土地财产权益，而且不少附着在土地上的其他权益也受到了损害。研究者们从不同侧面探讨了这一问题。有的研究者认为，失地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，如生活保障、就业保障、土地继承权、资产增值功效、直接收益功效等，同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，使得失地农民成为既有别于一般农民，又不同于城市居民的弱势群体，失地农民面临着极大的社会风险[4]；有的研究者认为，失地农民既失去了一项重要的财产和财产权利，又失去了与土地相关的一系列权益，如政府对农民的技术、农资等方面的支持[5]；有的研究者认为，农民土地权益损失具体体现在生产经营自主权受干涉和流转的知情权、参与权、监督权缺失、经济收益权受损以及就业、教育、医疗、养老等社会权益残缺等方面[6]。

二 关于农民土地权益流失的原因

在城市化背景下，现有的农地制度框架为何没有抑制农民土地权益受损？这个问题成为学界探讨的重点，学者们大多从以下三个层面进行了剖析。

(一) 产权制度

众多研究者认为，农地产权制度存在一定的模糊性，将农村土地所有权主体缺位、虚位或错位视作农民土地权益受损的主因。从法律文本上看，现行法律虽然规定了农村土地三级“农民集体”所有，但没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，没有明确产权代表和执行主体的界限和地位，没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。在农村土地集体所有制条件下，农民虽然在原则上享有占有、使用、处置、收益的权利，但是模糊的产权制度衍生出土地流转和征用中多元主体之间的权利争夺[7]。而在现实生活中，抽象的“集体所有权”总是要被人格化的，政治权力结构必然使乡村干部成为土地所有权的人格化主体。地方政府和乡村组织的越位，对“农民集体”行使土地所有权，使原本在法律上虚化的“农民集体”这一产权主体进一步虚置，甚至为某些利益集团的“寻租”活动提供了空间，从而导致作为弱势群体的农民在博弈过程中丧失应有的权益[8]。这些分析代表了大多数学者的论证逻辑，依据土地、所有权主体虚化、产权界定不清、责权利不明这一理路，指出中国农村土地所有权制度存在一定缺陷，如不加以改革，农民的土地权益仍难得到落实和保障。

研究者还对农村土地制度在承包经营权上存在的缺陷进行了探讨：家庭承包经营条件下农民得到的土地经营权，并非经过市场途径而是通过国家强制性制度安排取得，导致农村土地制度存在广泛的公共领域及其产权被模糊化的可能。为追求产权界定公平而进行的土地经营权的重划和调整，包括产权界定费用、谈判费用和监督费用在内的制度安排运作成本高昂，降低农户对土地投资的长期预期，造成严重的规模不经济，增加资源配置改善难度，更扩大了权力寻租和腐败的可能空间[9]。

(二)征用制度

在我国，农地征用制度是指国家针对集体所有土地的征用制度。土地征用权的行使是集体土地转化为国有土地的唯一途径，其权力的行使涉及剥夺集体土地所有权和影响农民基本生活权利的问题。这个权力的行使属于政府的特有权，限于公共目的，必须给予合理补偿[10]486。研究表明，农地征用的实践过程与文本制度多有不符，存在较大问题。

1．征用权限应用不当。我国《宪法》第十条、《土地管理法》第二条都明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征用，但相关法律未对公共利益做出明确界定，即法律授予了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使做出具体的限制。因而，对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力，征用土地超出了公共利益和公共安全的范围，农用地转为非农业用地，只有少量被真正用于公共事业的建设[11]。如何认识公益目的性与规划间的关系、协调征用限制与土地供给的矛盾、合理地界定公共利益范围等，都是必须解决的问题[12]。

2．征用程序不尽合理。一是征地过程缺乏公众性。在现行体制下一些地方政府与被征地方协商补偿安置标准时，往往只同该集体经济组织的干部商谈，很少听取被征收土地的广大农民的意见，致使作为利益主体的农民没有决策权和申诉权，无法保障自身土地财产权利；二是征地过程缺乏公开性。许多地方政府在征地过程中并没有严格执行“两公告一登记”制度，缺乏透明度，农民的知情权被严重忽视，对土地征用目的、对象和范围等信息缺乏了解；三是征后跟踪监察不够，征地环节管理不完善，易滋生寻租行为[13]。

(三)补偿制度

目前学术界主要把关注的焦点集中在征地补偿的公平性上，指出补偿标准、补偿内容、补偿形式、补偿分配等方面不够科学。

1．征地补偿标准偏低。对补偿标准的批评集中在以被征地平均产值倍数来计算补偿标准的方式上，有的学者认为，现行的土地征用补偿以农业生产平均产值为补偿依据，以“产值倍数”为测算办法，对农民说服力较差，无法反映被征占耕地本身的产出价值，补偿金额明显偏低，而且仅仅按农业生产用途对被征地农民进行经济补偿，无疑也构成了对农民利益的部分剥夺[14]；有的学者指出，现行土地征收补偿没有与被征收土地区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件紧密关联，也没考虑农民的经济预期[15]117-125。

2．征地补偿内容不全。目前，我国对失地农民的补偿仅包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费四项。理论界认为，我国现行征地补偿的内容中，仅有安置补助费包括对农民就业、生活保障和福利功能的补偿，而把对土地承包经营权的补偿笼统包括在安置补助费中，是对农户利益的极大损害。更为关键的是，一些学者认识到现行的征地补偿机制仅仅体现被征用农地的现实价值，而未体现其潜在的价值，集中表现在土地增值分配方式不合理导致的农地发展权缺失：农用地转为建设用地后，土地增值明显，而农民作为土地的所有者和被征用者却无缘参与这一环节巨大的土地增值收益分配[16]。

3．征地补偿形式单调。研究者指出，对于失地农民的安置形式应该是多种多样的，主要包括货币安置、农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等多种方式。然而现实中的征地补偿形式过于单一，绝大多数地区都采取了一次性货币补偿形式[17]。

4．补偿费分配不公平。有学者指出，农村土地的征地补偿款的分配规则不明确，支付不到位，分配较为混乱，管理使用缺乏规范，乡(镇)、村、组层层截流或者挪作他用，造成农民土地权益受损[18]。有学者认为，农地征用补偿费分配的受益对象不合理，乡镇参与征地补偿费分配不合法，村集体留用比例过大，对农地享有终极使用权的农民的利益没有给予足够的尊重[15]117-125。

三 关于保障农民土地权益的对策

(一) 改进农村土地产权制度

关于农村土地所有权制度，自上世纪八九十年代就存有激烈争论，直至当前，学者们仍然交锋不断。从整体上看，关于现行农地所有权制度的主张大致可分为两大类:一大类认为，现行农地制度的缺陷是由农地集体所有制造成的，主张革新农地集体所有制；另一大类认为，现行农地制度的缺陷不是农地集体所有制的必然产物，而是由它的不成熟造成的，主张完善农地集体所有制。

1.关于理论界革新现行农地产权制度的观点。主张改变现行农地集体所有制的声音很多，这些声音认为现行农地制度已经失败或部分失效，主要有下列观点。

第一种是农地私有化主张。这种观点认定现行农地制度已经失败，并提出如下理由：现行制度已经不能激励农民对土地进行长期投资；阻碍了农村土地的自由转让，延缓了农业经济的发展；固化了土地和农民，延缓了农民非农化和农村城镇化进程。因此，这类学者力主废除现行农地制度，实行土地私有化改革，把目前仍然模糊不清的关于土地的各种“集体产权”清楚地界定到农户头上，允许农民拥有土地的完全产权[19]。他们进而预言了农地私有化的诸多益处：农民无限期继承所有权和土地的可自由交易租赁会激发农民对土地长期投资的积极性，推动土地流转，提高土地效益[20]；农地向有经营实力和能力的农户集中，形成具有规模效应的农场经营模式，建立现代农业制度[21]。

第二种是农地国有化主张。这种观点认为现行农地制度在运行中面临三大困境：一是集体土地所有权的虚无性及其衍生问题；二是集体土地被征用为国有土地的不平等性及其衍生问题；三是土地使用年期较短和使用权终止财产归属的不确定性风险。而对于农地私有主张，他们坚称这是不可取的改革模式，并给出了反驳意见：其一，农地私有化会生发土地产权的历史追溯难题，从而需要支付大量的人口变动和土地归属变动成本；其二，农地私有化会带来农村土地利益格局剧烈变动，有导致社会动荡的极大风险。在剖析现行农地集体所有制弊端与批评农地私有化主张的基础上，他们力主改变农村土地集体所有制，建立土地国有、由农民长期使用的新制度。典型的方案是，国家所有，农民永佃。这些学者认为这种方案有不少优点: 实行土地国有化，有利于理顺国家、集体、个人三者关系；给了农民真正的地权,可以制衡低价征用土地、随意调整承包地和租费、以地乱收费等地方政府和乡村组织的不合理权力和行为；农地能以合作社和公司的方式经营；避免了土地私有化改革中难以绕开的改革风险和成本[22][23]。

第三种是双重所有制主张。这些主张又可分为三类，一类学者主张农地实行国家和集体双重所有。其中国家所有权是终级所有权，而集体所有权则是初始所有权，集体对土地的所有权，则是一种不完全的所有权，其性质受到国家所有权的制约。其理由主要是这一制度安排兼有农地国有和集体所有的优点，而事实上农地双重所有制早已成为一种现实，现在只是为其正名而已[24]；另外一类学者主张我国实行农村土地复合所有制，即农村土地归社会(国家)占有基础上的农民(农户)个人所有制，让农民自由地交易其土地产权，同时辅之以必要的农地国家管理[25]；还有一类学者提出了另一种农地双重所有制，主张农地归集体和农民双重所有。其主要依据是实行这一制度有利于我国耕地资源整体质量的提高，土地资源的优化配置，有利于资金下乡和农业产业化发展，附加土地所有权不破坏社会主义土地所有制关系等[26]。

第四种是股份合作制。有研究者提出建立以农户拥有产权为基础、社区合作的土地股份合作制[27]。

第五种是多元化产权制。有学者认为土地产权的多元化是维护农民土地权益的重要因素。提供农民切合自身需要和条件的土地制度，是土地产权多元化的本义。土地产权多元化意味着农民有权选择任何一种制度形式，包括土地的人民公社制、集体所有制、家庭承包制、租赁合同制、永佃制、股份合作制、私有制[28]。

2．关于理论界完善现行农地产权制度的观点。理论界仍然有相当部分学者主张继续实行农地集体所有制，认为我国农地制度建设最经济的路径是进一步改造土地承包制，坚持和完善家庭经营制度，在现有农村土地集体所有制的框架内进行改革，以期更好地保障农民的土地权益。他们反对根本变革农地制度，是基于以下考虑：目前对土地所有权进行彻底改革的条件还不成熟，中国农民中的绝大多数没有私有化的要求；土地兼并和自由买卖将激化社会矛盾，加剧贫富分化，致使权势阶层侵占土地，大量农民成为无地游民[29]；目前的农村土地承载了生产与生活保障的双重功能，作为社会保障资料的土地不能进入市场；通过私有化兼并土地，形成规模经营，救活中国农业的逻辑不符合国情，只能造成工商业对农民的剥夺[30]。

考量此类方案，这些学者的研究主要遵循两条理路：一是使抽象的集体所有权人格化。他们认为，现行农村土地集体所有制的基本内涵是，农民作为集体组织的成员，都平等拥有对集体土地“人人有份”的成员权，因而建议将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制，用农民集体成员“按份共有”的实现形式，使农村土地所有权主体具体化、人格化[18]40、56。每一个农民都享有按份分割所有权的权利，即有权合法继承、转让、抵押或者赠送等[31]。在这些学者看来，这种方案使得土地产权清晰，长期归属于承包农户，能够化解当前矛盾，而又可以减少土地私有化对农村社会的震荡，较为稳妥。二是使农民的土地承包经营权物权化。这些学者在辨明学术界对于农村土地承包经营权性质的认识基础上，强调土地承包制合乎理论逻辑和实践要求的改进方向应当是积极推动农村土地承包经营权的物权化进程[32]，进一步强化农村土地承包经营权的物权性，重视使用权的稳定性，突出独立的财产性[33]。深层解读这些学者的研究方案，可以发现其中蕴含了一些共性的思考：中国农民的土地所有权固然重要，但相对而言，真正有保障的使用权有着更为现实的价值和意义。在当前的社会背景下，不必过多讨论所有权，而应强化农户对土地的使用权，在现行制度框架内深化土地产权制度改革，进一步弱化集体所有权，强化农户承包权，充分发挥其效益，这是一种既有效又稳妥的办法。

(二)优化农地征用架构

针对征地制度的缺陷以及地方政府征地过程中的不合理行为，一些学者从各个侧面提出了防止征地过程中侵害农民土地权益的建议。

一是落实法律制度，优化征地政策。必须完善有关征地立法较为薄弱的管理监督的规定，保证落实新《土地管理法》确立的征地制度；政府出台土地征用方面的政策必须慎重，在土地供应的价格上严格执行国家规定；切实解决征地价格偏低的问题，提高征地成本，保障农民的利益[34]。

二是设置相关机构，调整权利配置。构建土地交易平台，包括建立农村土地产权交易所，健全土地价值评估、产权流转、产权收储、流转担保、纠纷调处机制，完善县、乡(镇)、村三级土地流转服务平台[35]。

三是充分保障被征地农民理应享有的权利。关于被征地农民享有的权利，研究者概括为：第一，知情权。农户有权了解征地的政策法规、征地的原因、拟征土地的位置和数量，征地后的用途及其给农户带来的效益和损失、补偿金额及其分配办法等；第二，参与权。农户有全程参与征地协商、谈判、签订协议的权利；第三，异议权。农户对征地的合法性和合理性、被征地数量和位置、补偿和分配方案等有不同意见时，有向上级反映的权利；第四，上诉权。当异议得不到合理解决，农户有权要求司法解决；第五，公平补偿的权利。包括主体的公平和客体的公平。前者包括土地所有者和土地承租者，后者包括被征土地本身、土地附着物以及与土地有关的无形资产[36]。

四是严格区分征地项目的性质，制衡非公益性用地。研究者普遍主张，必须严格区分“公共利益”和“经营性”的用地性质，明确公共利益的界定范围，避免“搭车征地”现象的出现。研究者进而提出了具体方案：有的论者主张公益性用地继续实行现行征地补偿制，经营性用地实行市场购买制；有的论者主张征购返还制，即对于公益性用地，由政府按照市场公平原则向农民集体征购土地，再根据供地计划向直接的土地使用者供地；对于非公益用地，则先由政府征购，再由政府按市场价格提供给土地使用者，最后由政府将土地市场价值的大部分返还给农民[37]。

(三)完善征地补偿政策

对于如何改进我国当前的征地补偿，学者们从不同的侧面进行了阐述。

1.关于完善补偿内容的建议。针对当前征地补偿费的内容，研究成果的重心大多落在充分考量农民因征地所受影响，以及对农民失地之后的生活形成保障方面。沈守愚提出，因公益征地的征用补偿应包括征用土地费、青苗及附着物费、少数残存土地补偿费、事业损失补偿、安置费和福利费[10]505-507。朱明芬则认为除现有补偿内容外，还要增加农民在30年内土地收益权损失、土地潜在收益损失、相邻土地损害、土地增值的价格损失以及各项间接损失等[38]。

2.关于丰富补偿形式的建议。针对当前征地补偿的形式，学者们大多主张实行多元化的征地补偿形式和安置方式。陈小君指出土地补偿采取货币补偿、实物补偿和债券等多种方式，并建议对于一些有稳定收益的公共事业项目可以采取将被征土地折价入股的方式补偿[39]。廖富洲认为以货币补偿为主，以包括留地补偿和替代地补偿在内的实物补偿、土地债券或股权补偿为辅，给予失地农民以长期生活保障[40]。

3．关于调整补偿费分配的建议。沈守愚认为，土地补偿费、安置补偿费归村集体经济组织，而其他补偿归农民个人，该落实到个人的尽量到个人[10]505-507。蔡运龙、霍雅勤提到，在耕地非农化过程中，土地收益的主要成份是给予农民的征地补偿费，应该按规定占到土地收益总额的68.6%[41]。

四 对于中国农村土地和农民土地权益研究的判断、反思和前瞻

综观学界的讨论，众多学者在产权所有、征用和补偿制度方面对中国农村土地制度和农民土地权益进行了探究。其中，对于农地所有权制度的讨论最为热烈，研究者们见仁见智，对产权制度提出了各种革新的主张。不可否认的是，这些观点都有其合理价值，但持不同主张的学者相互间的诘难显明了每种主张都存在难以克服的缺陷和风险：农地私有化和土地自由买卖可能引发无地流民导致的社会动荡；农地国有化为政府任意征占农地、扩大对农民土地权益的剥夺提供契机；股份合作制可能造成企业资本对农民土地的变相侵占；农地双重所有制换汤不换药；多元产权制不具备制度统一性和稳定性。总体而言，对于农村土地制度的所有制改型主张，从经济效应上看停留在预判层面而难以确证，从政治考量上看失之简单，从社会后果上看有诸多潜在风险。中国农村原有的土地集体所有制有诸多弊病，而农地私有化和农地国有化等新辟道路在较长时期内又无法走通，那么切实可行的路径就不是根本变革土地所有制，而是完善现有的农地制度，赋予农民长期而有保障的土地使用权，审慎地探求农村土地集体所有制的具体实现形式，充分维护农民的土地权益。笔者认为，由于较多地考量了社会基础、制度环境和政策效力，这种方案风险系数小、可行性强，既满足了改革的渐进性要求，又具备一定的实质性改革因素。事实上，这种渐进改革的思路也为决策层所采纳，成为现行主流的政策取向。2007年通过的《物权法》较之1998年修正后的《土地管理法》与2002年通过的《农村土地承包法》，对农民土地承包经营权是一种用益物权属性的强化；2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》更进一步指出农民的土地承包权永久不变，表明中央的政策指向明确强调承包地对农民的物权属性。这昭示出：持“使农村土地所有权主体人格化，使农民的土地承包经营权物权化”主张的研究者的谏议影响了国家决策。同时，农村土地问题的不同学理争鸣并不会随着新近国家政策和法律的出炉而终结和淡化。可以预料，围绕党的十七届三中全会决议中农村土地制度的内容和实质，不同学派对于农地产权和流转的主题依然会各持己见，并对决议的不同面向作出有利于各自立场的阐读，这也势必影响地方政府和社会力量对于决议是强调继续稳定现行农村土地制度框架还是确定农村土地制度实施市场化改革思路的理解和实践，从而导致农民土地权益的图景的演进和更新。

从某种意义上说，当前中国延续农村土地所有权似乎不明确但使用权明确的制度取向暗含了这样一个问题：所有权问题是土地制度的核心问题吗？事实上，学者们也抛出了一系列相仿的问题：农地产权界定清晰难道就意味着农民失地问题的消失吗？在社会转型时期界定农民土地产权难道没有制度条件[42]？在现行背景下，土地所有权归农民是否能真正实现“耕者有其田”？如果农村土地制度有大的变革，错综复杂的利益格局决定围绕土地的争斗将更为惨烈，则战利品最终归谁[43]？类似的诘问深入质疑了普遍存在于理论界的单纯讨论农村土地制度自身的偏狭的研究理路，同时促使我们反思：农村土地制度和农民权益研究是否只需围绕所有权制度展开？所有权制度必然是农村土地制度和农民权益研究的中心和基点吗？清醒的学者们在反思后给出了答案：土地制度的核心是权利主体，而权利主体建设从来就不是一个纯粹的经济问题[44]。地权的真问题不在于“公私”，而在于“官民”，地权应当归农，地权归农比地权归官更有利于农民。谈土地所有制不能抛开政治社会背景，在目前条件下，权力侵害权利问题如果不能解决，抽象地谈国有、集体、个人所有等形式的所有权都是枉然[45]。现实中触目惊心的“圈地运动”造成农民土地权益的严重流失，正是源于地方政府和利益集团以权力追逐利益。而在这种权力侵蚀权利的背后，是农民的弱权弱势。正是深刻地把握了这个逻辑事实，一些学者得以跳出就农村土地制度和农民土地权利本身进行论述的窠臼，提出了若干对农民土地权益及其研究有启示价值的思想：其一，问题的解决之道实际可能不是单纯修改土地制度，而是全面审视和调整基于土地的各种利益相关者的利益关系结构[46]。其二，地权问题背后实际上是公民权问题，如果土地问题后面的公民权问题未得到解决，无论哪一种产权都有被侵害的可能。在当前条件下保障农民地权不受侵犯是维护农民公民权的一个重要“底线”，地权是“最低权利保障”，应以维护农民权利为核心推进地权改革[47]。

在笔者看来，学界对于农村土地问题的争论聚焦于农村土地所有者“是谁”和“应该是谁”的地权权属问题，多将地权视为人与物的关系，却忽视了地权还标志着人与人之间关系的实质。中国农村的土地问题既不是单纯的所有权问题，也不是单纯的物权化进程能彻底消解的。农民的土地权利不是土地产权制度就能完全保障的，其间涉及不同权力主体的复杂利益关系，它有可能被权力侵扰，从而使标明权利的法规仅仅停留在一纸条文上。让我们把研究眼光重新放到农村整体制度安排及其农民多重权益上，不再把土地占有的制度化约为“公”、“私”的问题，毕竟土地问题归根结底不只是占有的逻辑。事实上，农村土地制度与乡村其他制度安排有紧密关联，农地的流转和变迁不仅验证土地政策的执行效度，而且受制和影响乡村社会的政治民主和社会稳定，农民的土地权益同样与农民的政治权益和社会权益密不可分。如果具备系统的视野，我们就无须拘囿于讨论土地制度和土地权益自身，而应将研究拓展到关于土地制度运行过程中农民平等参与决策、集体谈判以及民主协商的可能性上。总体上看，农村土地问题与乡村治理问题相结合的研究路径是现有研究较少涉足的①。然而，作为农村社会经济制度基础的土地制度安排的变迁，不仅催生乡村治理模式的嬗变，而且为乡村治理状况所掣肘。因此将农地问题置于乡村治理视阈的研究取向将有助于学界将研究视野拓展到农村政治和社会结构的范域中，在多维聚集的研究框架里深化对农民土地权益和乡村治理两个关联主题的研究。

现有文献普遍存在的另一个重要缺陷在于未能将中国农地和农民进行分类研究和比较研究，而是大而化之地考察中国农村土地和农民土地权益问题。讨论这一主题，不容忽视的前提性认识有两个：一是家庭联产承包责任制实施以来，由于自然条件的差异和经济发展水平的不同，中国的农村土地制度实践在不同地区具有显著的区域差异；二是家庭联产承包责任制实施以来，由于生产致富能力与劳动力流动等因素，中国的农民群体职业分化和阶层分化逐渐明晰。无论从马克思主义认识论和阶级理论、土地理论的学理层面，从中国革命和建设进程中共产党人将土地占有状况作为划分农村阶级和阶层的关键并进而认识和改造农村与农民的历史事实，还是从全面深入分析当今中国农村土地和农民土地权益的现实依据而言，必须克服现有研究笼统化、单一化、抽象化的思维，力求用分类的眼光分析农地，用层化的视角研究农民，科学回答下述问题：不同地区、不同阶层的农民的土地产权偏好和土地流转意愿区别何在？地区差异和农民分化对土地流转有何影响？土地流转对当代中国农民分化和农村阶层结构变迁以及土地权益消长有何影响？哪些地区、什么农民在要何种土地权益？这些权益需求和话语背后的逻辑是什么？如果从制度层面增加农民的土地权益，不同地区、不同阶层的农民实际受惠或受损程度如何？一直以来，这种研究理路极其匮乏，可谓农村土地问题研究的薄弱环节②。研究者若能从这种路径出发，展开基于农民话语和农民视角的实证调研基础上的理论分析，当能更细致真实地解读不同类型的农民和农地的问题，生发农民土地权益问题研究新的学术增长点。

由此，在拓展研究领域和追求多维化的研究视角的前提下，对于农民土地权益的研究将有望突破经济学、法学为主导略显单调的学科结构，改变研究视界较窄、研究方法较少的现状，更多地融入政治学、社会学乃至人类学的学科方法③，从而纠正单一学科、方法、视角的片面性，在多学科介入和互动的基础上，达致研究方法的多元化，形成交叉立体的研究网络。

中国农村土地和农民土地权益问题将伴随着社会发展和政策变化而不断展现、解决和演进。社会科学的使命要求学人及时观照这些问题在新形势下的表现和本质，更新理论资源和研究结论。如果我们能基于有说服力的经验考察和学理分析，解读农民土地权益在新近政策执行过程中的境况，进而拉近理论成果为现实服务的距离，则意味着中国农村土地和农民权益研究逐步走向丰富和深化。

注释：

①遵循这一路径的研究成果不多，代表性文献有吴毅《农地征用中基层政府的角色》，载《读书》2004年第7期；吴晓燕《农村土地承包经营权流转与村庄治理转型》，载《政治学研究》2009年第6期；马良灿《地权是一束权力关系》，载《中国农村观察》2009年第2期。

②少数学者如贺雪峰、陈柏峰、陈成文、许恒周，主张以分类和层化视角对中国农村土地问题进行研究，可参阅贺雪峰《农民土地问题，什么农民的土地问题》，载贺雪峰著《乡村的前途》第163-167页，山东人民出版社2007年版；贺雪峰《如何做到耕者有其田》，载《社会科学》2009年第10期；贺雪峰《农村土地的政治学》，载《学习与探索》2010年第2期；贺雪峰《“农民”的分化与土地利益分配问题》，载《法学论坛》2010年第6期；陈柏峰《土地流转对农民阶层分化的影响——基于湖北省京山县调研的分析》，载《中国农村观察》2009年第4期；陈成文、罗忠勇《土地流转：一个农村阶层结构再构过程》，载《湖南师范大学社会科学学报》2006年第4期；陈成文、赵锦山《农村社会阶层的土地流转意愿与行为选择研究》，载《湖北社会科学》2008年第10期；许恒周《农民阶层分化与农村土地流转中的产权偏好》，载《中州学刊》2011年第4期。

③事实上，在这三种学科视角切入农村土地问题的研究中，政治学方面的研究相对较多，在此不再枚举。社会学和人类学视角下的中国农村土地问题研究较少。社会学方面的研究中较有代表性的著述当属张静的《土地使用规则的不确定：一个解释框架》，载《中国社会科学》2003年第1期；人类学方面的研究中较有代表性的成果是赵旭东的《耕者有其田的土地制度——以一个华北村落的土地利用形态为例》，载刘福海、朱启臻主编的《中国农村土地制度研究》第254-273页，中国农业大学出版社2006年版。

[1]梁伟，袁堂明.失地农民权益流失探析[J].农业经济，2003(11)：27-29.

[2]许恒周，曲福田.农村土地流转与农民权益保障[J].农村经济，2007(4)：27-31.

[3]党国英.土地制度对农民的剥夺[J].中国改革，2005(7)：31-35.

[4]鲍海君，吴次芳.论失地农民社会保障体系建设[J].管理世界，2002(10)：37-42.

[5]白呈明.农民失地问题的法学思考[J].人文杂志，2003(1)：127-132.

[6]李钢.农地流转与农民权益保护的制度安排[J].财经科学，2009(3)：85-90.

[7]刘守英.中国土地制度改革必须寻求根本突破[C]//刘福海，朱启臻.中国农村土地制度研究.北京：中国农业大学出版社，2006：177-179.

[8]党国英.当前中国农村土地制度改革的现状与问题[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2005(4)：8-18.

[9]罗必良.农地产权模糊化：一个概念性框架及其解释[J].学术研究，2011(12 )：48-56.

[10]沈守愚.土地法学通论[M].北京：中国大地出版社，2002.

[11]任大鹏.承包法与农地权利制度完善[J].河北法学，2005(8)：46-48.

[12]刘向南.现行土地征用制度的经济分析——土地征用中的农民权益保障[C]//中国(海南)改革发展研究院.中国农民权益保护.北京：中国经济出版社，2004：397-402.

[13]马晓茗，曾向阳.我国征地制度及其改革问题的几点思考[J].华中农业大学学报(社会科学版)，2002(4)：68-71.

[14]钱忠好.土地征用：均衡与非均衡——对现行中国土地征用制度的经济分析[J].管理世界，2004(12)：50-59.

[15]廖小军.中国失地农民研究[M].北京：社会科学文献出版社，2005.

[16]朱启臻，窦敬丽.新农村建设与失地农民补偿——农地发展权视角下的失地农民补偿问题[J].中国土地，2006(4)：19-20.

[17]梅付春.失地农民合理利益完全补偿问题探析[J].农业经济问题，2007(3)：82-85.

[18]王景新.现代化进程中的农地制度及其利益格局重构[M].北京：中国经济出版社，2005.

[19]周其仁.增加农民收入不能回避产权界定[J].发展，2002(3)：44.

[20]杨小凯，江濡山.中国改革面临的深层问题——关于土地制度改革——杨小凯、江濡山谈话录[J].战略与管理，2002(5)：1-5.

[21]刘福海.恢复农民的土地所有权 建立现代农业制度——完成农村土地制度 改革“半拉子工程” 过好经济体制最后一“关”[C]//刘福海，朱启臻.中国农村土地制度研究.北京：中国农业大学出版社，2006:9.

[22]周天勇.农村的土地资源、技术、规模和土地制度[J].理论视野，2005 (2)：48-51.

[23]张德元.新型土地租佃制度刍议[J].经济前沿，2003(3)：36-38.

[24]潘华顺，臧武芳.关于农村土地双重所有制的理论探讨[J].中国软科学，2000(7)：121-123.

[25]钱忠好.中国农村土地制度变迁和创新研究(续)[M]. 北京：社会科学文献出版社，2005：252.

[26]刘秀生.理顺农村土地承包中的产权关系[J].农业经济问题，1999(3)：11-15.

[27]王天义.中国农村土地产权制度改革探索[C]// 刘福海、朱启臻.中国农村土地制度研究.北京：中国农业大学出版社，2006: 219-226.

[28]洪朝辉.论中国农民土地财产权利的贫困[EB/OL].[2004-04-12]. http://www.chinaelections.org/News Info. asp?News ID=21092．

[29]李昌平.慎言土地私有化[J].中国土地，2004(9)：27-28.

[30]温铁军.“三农问题”与世纪反思[M].北京：三联书店，2005：63-65、148-149、161-169.

[31]陈锡文，韩俊.如何推进农民土地使用权合理流转[N].中国经济时报，2002-04-22.

[32]王小映.土地制度变迁与土地承包权物权化[J].中国农村经济，2000(1)：43-49.

[33]陈小君.农村土地承包经营权完善的基本思路——以物权立法为背景[C]//浙江师范大学农村研究中心.中国新农村建设：理论、实践与政策.北京：中国经济出版社，2006：147-155.

[34]万朝林.失地农民权益流失与保障[J].理论与改革，2004(1)：65-68.

[35]徐元明，刘远.农地流转的新特点及农民失权状况分析[J].南京社会科学，2010(10)：80-86.

[36]陆红生，韩桐魁.征地制度改革如何保障农民权益[J].中国土地，2005(1)：32-33.

[37]傅晓.“公共利益”的界定及征地制度改革建议[J].农村经济，2006(10)：66-67.

[38]朱明芬.浙江失地农民利益保障现状调查及对策[J].中国农村经济，2003(3)：65-70.

[39]陈小君，等.后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲——以对我国十省农地问题立法调查为基础[J].法律科学(西北政法大学学报)，2010(1)：82-97.

[40]廖富洲.征地乱象与农村土地征用制度改革[J].中共中央党校学报，2011(5)：41-45.

[41]蔡运龙，霍雅勤.耕地非农化的供给驱动[J].中国土地，2002(7)：20-22.

[42]陈朋.农民失地：原因、路径及策略性反应 //《乡镇论坛》杂志社.农民土地权益与农村基层民主建设研究[C].北京：中国社会出版社，2007：205-217.

[43]张晓山.中国农村土地制度变革的回顾和展望[J].学习与探索，2006(5)：172-179.

[44]张晓山.土地市场：重塑权利主体[N].中国改革报，2005-11-23.

[45]秦晖.农民地权六论[J].社会科学论坛(学术评论卷)，2007(5)：122-146.

[46]王颉，等.多维视角的农民问题[M].南京：江苏人民出版社，2007：143-159.

[47]秦晖.中国农村土地制度与农民权利保障[J].探索与争鸣，2002(7)：15-18.

(责任编辑：张群喜)

AReviewoftheStudyofRuralLandinChinaSince1978——In the Perspective of Farmers’Right and Interest

YANQing

(College of Public Management, Hunan Normal University, Changsha 410081, China)

Rural land in China has long been a hot academic topic and there are a lot of research results about it. This article, in the perspective of Chinese farmers’right and interest, makes a review of researches on the current situation of the loss of farmers’land right and interest, cause of the loss of farmers’land right and interest and measures to protect farmers’land right and interest, which can deepen the research on Chinese rural land, solve the dispute over abolishment or establishment of current the farmland property rights system in the studies of Chinese rural land and farmers’land right and interest, broaden research view and field and enrich research method.

farmers；land right and interest；property right；land acquisition；compensation; review

D616；F301.1

A

1674-9014(2012)01-0042-08

2011-12-20

严 卿，男，湖南溆浦人，湖南师范大学公共管理学院博士研究生，研究方向为马克思主义理论与社会主义实践。