行政许可多层级审查制度研究

徐晓明 蔡瑞艳

(摘要]行政许可多层级审查制度作为行政许可的一项审查制度，其具有实现宏观调控与微观管理有机结合、实现行政许可权纵向合理分离、有利于“无知之幕”形成等价值。行政许可多层级审查制度的运行在产生诸多价值的同时，其也可能导致行政组织膨胀、行政环节增加、行政效率降低等制度风险。行政许可多层级制度实践中存在不予许可决定权违法下放、违法增设行政许可审查环节等问题。行政许可多层级审查制度的完善应重点从统一制度设定标准、权力配置模式等方面来进行。

[关键词]行政许可；多层级审查；法定授权模式；行政委托模式

[中图分类号]DF312[文献标识码]A[文章编号]1000-4769(2012)01-0074-06

我国《行政许可法》第35条规定“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料”。这是我国统一行政许可法典关于行政许可多层级审查程序的规定。我国目前关于行政许可多层级审查制度的规定主要散见于一些单行法律、法规、规章、规程之中，例如，《海洋行政许可实施办法》、《海域使用权管理规定》、《海域使用测量管理办法》、《倾倒区管理暂行规定》等都有相关规定。目前关于行政许可多层级审查制度的问题，学界探讨较少。本文试以行政许可多层级审查制度价值为研究切点，在对我国行政许可多层级审查制度实践存在问题进行剖析的基础上，对我国行政许可多层级审查制度完善问题作如下探讨。

一、制度价值探究：确立行政许可多层级审查制度实践之正当理念

行政许可多层级审查制度是指相对于单一行政许可审查制度而言，所谓单一行政许可审查制度，是指一个行政许可事项从受理到决定的整个许可实施过程仅仅由一个行政许可机关来实施完成的程序。而行政许可多层级审查制度则是指从行政系统内部纵向分权角度出发，将一个完整的行政许可权从整体上分为行政许可初步审查权与最终决定权两种不同的权力，同时将行政许可权在具有行政隶属关系的上下级多个行政许可机关之间进行纵向分配，由下级行政机关享有行政许可的初步审查权，行政许可最终决定权则由行政许可决定机关来行使。简而言之，行政许可多层级审查制度就是一个行政许可事项由多个具有行政隶属关系的上下级行政机关来共同实施完成的行政许可程序。例如，《无居民海岛保护与利用管理规定》第12条关于“县级以上海洋行政主管部门依据无居民海岛功能区划和保护与利用规划，对无居民海岛利用申请进行审查，并按规定逐级上报有批准权的机关批准”的规定，就是一个典型的海洋行政许可多层级审查制度。

行政许可多层级审查制度之所以能够在我国行政管理领域内得以广泛使用，笔者认为这是由该制度本身所蕴含的如下诸多价值所决定的：

(一)制度粘合剂：有利于实现宏观调控与微观管理的有机结合

为了实现中央政府对于经济、社会的宏观调控，打破市场的地方封锁与部门分割，实现法制统一的宏伟目标，国家有必要在某些行政管理领域强调中央的集权特性。这种管理模式体现在行政许可领域，就是国家不断地提高行政许可最终决定机关的等级性，我国多年的土地行政许可实践已经充分说明了这一管理倾向。随着决定机关级别的不断提高，决定机关与申请人之间的距离同时也在拉远。此时，如继续适用常规的行政许可审查程序，则很有可能会导致高层级行政许可机关疲于应付一些繁杂的具体事务，而无力从事一些宏观监督管理工作，削弱其宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等职能，甚至导致某些管理职能的扭曲。

不同于常规的单一行政许可审查制度，多层级审查制度实现了行政许可初步审查权与决定权的分离。基于这一制度构造，一方面可以充分利用基层行政许可机关接近申请人、掌握实际情况、调查便利的客观优势，摆脱高层级行政许可机关难以接近事实之窘境，有效提高审查效率与准确性；另一方面，高层级行政许可机关通过对许可最终决定权的把持与行使实现宏观调控之目标。由此可见，多层级审查制度作为一种制度粘合剂，为国家利用行政许可这一微观行政管制手段实现对经济与社会的宏观调控提供了切实可行的制度方案。

(二)权力分离器：实现行政许可权的纵向合理分离

在常规行政许可审查制度中，行政许可的初步审查权与最终决定权是由同一行政许可机关来实施，应当说，这一集权化的审查制度在一定程度上确实能够起到提高效率之目标。但不可否认的是，这种集权性特质也为行政许可机关进行权力寻租提供了便利与可能。因此，在一些涉及重大利益关联的行政许可事项中，加强对行政许可机关的行政许可实施权的监督就显得非常必要。当前，除了可以通过行政复议、行政诉讼等常规事后监督渠道进行监督外，强化行政许可事中监督则是一条最为经济、及时的路径选择。通过多层级审查制度的运作，一个完整的行政许可权被分解成了初步审查权与决定权这两种不同性质的权力，基层行政机关获得了初步审查权，而高层级行政许可机关则获得了行政许可的最终决定权，这种制度设置为审裁职能分离目标的实现提供了可能。

基于行政许可多层级审查制度所形成的“审裁分离”格局，不仅可以在行政主体内部实现审查权与裁决权相互分离，达到相互制约的目的，而且对于行政许可决定机关而言，其可以充分有效地调动下级行政许可机关的行政资源，通过下级初步审查机关层层审查的过滤以及对初步审查意见的依法整合，作出更为公平、公正的行政许可决定。例如，根据《海域使用权管理规定》第21条关于“县级以上海洋行政主管部门受理并报国务院审批的项目用海，经审核报省级人民政府同意后，报至国家海洋行政主管部门”的规定，经国务院审批的项目用海需要经过县、市、省三级的层层过滤审核后由国家海洋局作出最终决定，这种多层级审查制度的运行充分调动、整合了各级行政资源，促成了海域使用权许可决定的作出。

(三)利益消融剂：有利于“无知之幕”的形成

国内外行政许可的多年实践已充分揭示了在行政许可法律关系中，行政许可机关容易被行政许可申请人“管制俘虏”的事实。由于“从深层次看，寻租又与制度、体制及产权具有内在联系，所以任何寻租现象的产生都离不开政府的干预。自始至终都伴随着政府的行为”。因此，为有效地保证行政许可机关公平、公正地实施行政许可，避免“管制俘虏”问题的出现，有效实现政府管制的法律效果，行政许可审查制度完善的方向应该是通过合理规范行政许可机关与行政许可申请人之间的法律关系，来斩断行政许可机关与行政许可申请人之间的利益链条，努力消融行政许可机关可能基于行政许可所产生的利益，促成行政许可审查“无知之幕”的形成。

基于行政许可多层级审查制度，一个完整的行政许可权分解成了初步审查权与最终决定权，

这两种不同性质的权力被交由上下级不同的行政许可机关来行使。行政许可权力的分离直接意味着行政许可权在行政系统内部的纵向配置，行政许可权在纵向分离的同时，申请人与行政许可决定机关的客观空间距离也在拉大。客观空间距离的拉大在客观上导致申请人收买行政许可决定机关的成本与难度的加大，因此，基于行政许可的权力寻租协议则势必难以有效达成。显然，行政许可多层级审查制度的适用能够在一定程度上遏制行政许可机关与行政许可申请人的寻租合意，消融他们的不当利益诉求，从而确保行政许可决定的公平、公正作出。

二、制度风险评估：实现行政许可多层级审查制度效应最大化

笔者认为，尽管行政许可多层级审查制度具有诸多价值，但该制度如实践不当则有可能诱发以下几个方面的制度风险：

(一)行政组织趋于膨胀：不利于行政机构的精简

长期以来，我国行政机构设置一直延续着一种“约定俗成”式的做法即部门对口，上下一致。即上面设置什么样的部门和机构，下面也要与之对应和对口。这种上下对口、自成体系的行政管理体制，在某种程度上的确能够起到合理区分部门职能和人员职责，便于体系业务建设和规范管理，可以形成并强化系统性、独立性、专项性的行政管理功能等。但是，实践中，在强调上下对口的同时也可能会带来行政机构设置臃肿的问题。行政许可多层级审查制度的设置在无形之中为行政许可初步审查机关的机构膨胀提供了合法化的借口，行政许可初步审查机关通常不是充分整合现有组织人事资源，而是以此要求为由向人事部门提出增加人员，以尽可能地扩大自身的组织机构，最终导致行政组织不断趋于膨胀。因而，行政许可多层级审查制度的运行对于行政机构建设所可能产生的风险值得关注与克服。

(二)行政管理环节增加：不利于行政效率的提高

行政许可多层级审查制度的设置意味着一项行政许可要经过多层级的行政许可机关审查方能得以决定。这种模式必然带来行政许可管理层次的增加。管理层次的增加意味着行政许可实施成本的增多。因为管理层次的增加势必要配备更多的管理者，而管理者又需要一定的设施和设备的支持，而管理人员的增加又加大了协调和控制的工作量，所有这些都意味着费用的不断增加。行政许可多层级审查制度的核心是将一个行政许可实施权分解为行政许可初步审查权与终审权，并确定给上下不同级别的行政机关来实施，实现同一行政许可事项实施主体的多元化目标。而随着行政许可审查层次的增加，行政许可审查机关之间沟通的难度和复杂性也将随之加大。一项行政许可申请信息，在经过多层次审查传输过程中，就有可能就会产生信息曲解、遗漏和失真等问题。同时，多层级审查制度和单一审查制度相比，由于在审查环节上有所增加，显然在客观上容易导致行政许可审查效率的降低。

(三)法律关系趋于复杂：不利于法律责任的确定

当基于行政许可多层级审查制度，一项行政许可权被分解成行政初步审查权与决定权并交由多层级的多个行政许可机关来实施时，此时行政许可申请人在客观上需要面对多层级多个行政许可机关，而这种行政许可主体多元化状态在客观上又容易导致行政许可法律关系的复杂化。由于在多层级审查制度中，行政许可决定机关是唯一的，因此，行政许可决定机关与行政许可初步审查机关之间的法律责任一般易于区分。但是，由于许多情况下行政许可初步审查机关是多元的，因此，如果在对行政许可初步审查机关之间初步审查权力规定不明确的情况下，行政许可初步审查机关之间的法律责任则难以区别与界定。一旦发生行政许可法律纠纷，行政许可机关之间的法律责任则难以有效追究，行政许可国家赔偿必定难以落实，行政许可利害关系人的合法权益最终难以保障。

三、存在问题检视：把脉行政许可多层级审查制度实践之问题症结

尽管，行政许可多层级审查制度作为一项审查制度在行政许可实践中得到了广泛运用，但总体而言，当下我国行政许可多层级审查制度实践中主要存在以下三个方面的突出问题：

(一)权力分离不当：不予许可决定权违法下放

行政许可最终决定权既包括准予行政许可决定权与不准予行政许可决定权，而在行政许可多层级法律关系中，行政许可最终决定权只能是由法定行政许可机关来行使。以渔业捕捞许可为例，根据《渔业捕捞许可管理规定》第25条的规定，是否同意申请人提出的进出口水产苗种许可申请，最终是由农业部来决定的，省级人民政府渔业行政主管部门只能对申请提出审查意见并报农业部审查决定。在初步审查过程中，省级人民政府渔业行政主管部门除了有权对不符合形式审查要求的申请作出不予受理决定以外，对于所有符合形式要求的行政许可申请只能是在法定期限内通过初步审查提出自己的审查意见并将全部申请资料一并报送给上级行政许可机关。初步审查意见既可以是同意行政许可申请的意见，也可以是不予行政许可的意见，而初步审查意见仅仅是农业部作出最终许可决定时的参考性内部意见，并不对外发生法律效力。省级人民政府渔业行政主管部门并不能够直接向申请人作出不予行政许可的实体决定。笔者认为，如果让行政许可初步审查机关拥有部分实体否决权的话，实际上就是对行政许可最终决定机关的行政许可决定权的一种侵蚀，将行政许可初步审查机关变成了事实上的行政许可决定机关，这种侵蚀的直接后果是消解行政许可设定机关对于行政许可决定机关设定高层级定位的立法本意，变相地又降低了行政许可决定机关的位阶。

实践中，我国一些行政许可多层级制度立法已经违背了《行政许可法》的规定，出现了权力分离不当，将不予许可决定权违法下放的问题。例如，《音像制品管理条例》第21条规定：“申请设立音像复制单位，由所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政主管部门审核同意后，报国务院出版行政主管部门审批。国务院出版行政主管部门应当自受理申请之日起60日内作出批准或者不批准的决定，并通知申请人。”由此可见。只有在经过省、自治区、直辖市人民政府出版行政主管部门同意的情况下，行政许可申请才有可能被报送到国务院作进一步的许可审查，这种规定表明了行政许可初步审查机关在审查以后只是向上级行政许可机关报送同意许可意见，行政许可初步审查机关此时已经事实上拥有了行政许可决定权中的部分不予许可决定权，即实体否决权。这一立法体例完全违背了行政许可多层级审查制度的立法本意。相反，我国目前有些海洋行政许可程序的规定则完全契合了行政许可多层级审查制度关于权力配置的规范要求，值得借鉴，例如，《委托签发废弃物海洋倾倒许可证管理办法》第7条规定“省级海洋行政主管部门应当在受理后5日内提出初步审查意见，同申请材料一并报送海区分局。初步审查意见包括：(一)是否允许倾倒；……”立法者将“是否允许倾倒”作为初步审查意见的内容来加以规定，这一立法体例就深度体现了其对于行政许可多层级审查制度中权力

配置的科学理解。

(二)无权初步审查：违法增设行政许可审查环节

《行政许可法》实施之前，许多地方的市或市辖市、区的行政机关按照一般的行政运作规律除了实施本机关法定的行政许可事项外，还普遍承担着相当一部分行政许可决定权在省级行政机关甚至在国务院部委的行政许可申请的初步审查权。而这些行政机关在行使行政许可初步审查权时基本上也都是没有一定依据。《行政许可法》实施以后，这种以行政系统内部的一般运作方式而表现的多层级审查制度的正当性与合法性问题就突显出来。

为了应对《行政许可法》的实施，许多法定行政许可机关努力地为这种常规做法寻求一定的法律依据作为支撑，解决行政许可新旧制度交替所带来的问题。实践中，许多省级行政许可决定机关在没有法定依据的情况下，通过出台系统内部文件的方式来设置行政许可多层级审查制度。直接将本属于自身直接受理的行政许可申请委托给下级行政许可机关先行受理审查。这种问题在实行垂直管理体制的行政管理领域中体现得非常明显与突出。而根据国务院法制办公室和全国人大常委会法工委关于“法律、行政法规设定一道行政许可，部门将初步审查权委托给下级行政机关，同时保留最终决定权，实际上增加了一道行政许可，不符合《行政许可法》的规定”的解释，可知这是一种违法做法。这种做法在无形之中不仅会给行政许可申请人增加了行政许可的环节与成本，而且还影响了行政许可实施的效率。

四、制度建设展望：突破行政许可多层级审查制度实践之现实困局

笔者认为，行政许可多层级审查制度的完善是一个系统工程，当下应重点从以下两个方面来展开：

(一)统一制度设定标准：为行政许可多层级审查制度立法提供标尺

行政许可多层级审查制度并不是万能的，其不当适用也有可能会产生机构膨胀、行政成本增加以及降低行政效率等负面影响，而行政许可多层级审查制度价值的大小取决于其所适用的行政许可事项。目前对于何种行政许可事项需要设置多层级审查制度这一问题尚未确立统一的规范标准，立法实践中随意性强。以海域使用论证资质许可为例，国家海洋局于2002年制定的《海域使用论证资质管理规定》第12条规定，海域使用论证资质申请材料应当经所在地省、自治区、直辖市人民政府海洋行政主管部门审核后，报国家海洋局审批。但国家海洋局于2004年在对《海域使用论证资质管理规定》进行修改时却取消了这一多层级审查制度规定，将审查方式改为由申请人直接向国家海洋局申请并由国家海洋局反向征求申请海域使用论证资质单位所在地的省、自治区、直辖市海洋行政主管部门的意见的审查方式。这一立法变化反映了立法者对于行政许可多层级审查制度设定问题上的摇摆，而海域使用论证资质许可中多层级审查制度的取消在客观上反而有可能会降低省级海洋行政主管部门在资质许可工作上的责任，不利于国家海洋局获取行政许可决策信息，从而最终影响行政许可决定的科学性与准确性。

完善行政许可多层级审查制度应当从统一行政许可多层级审查制度设定标准人手，而一个需要设定多层级审查制度的行政许可事项通常需要符合以下三个方面的标准：

1全局性

所谓全局性是指某一行政许可事项涉及到一个国家整体的经济与社会法律关系的调整问题，并不具有明显的地方性色彩，这些事项往往需要由国家来进行整体的通盘的考虑。例如，土地征用许可、林木砍伐许可、机场设置许可等。“一般而言，需要严格控制的事项或者少量需要在全国或者全省范围内进行统筹平衡、综合考虑的事项，才有必要由更高级的行政机关实施行政许可”。在对这些行政许可事项设置高等级的行政许可决定机关的同时，多层级行政许可审查制度的设置必要性就大为增强。多层级审查制度不仅方便行政许可申请人提出行政许可申请，而且也便于行政许可机关核实行政许可申请人的具体情况、更好地听取利害关系人的意见。而对于一些地方性比较明显的行政许可事项，就应当实行属地化管理，尽可能地降低行政许可决定机关的级别，尽量将行政许可决定权放在相对接近行政许可申请人的行政机关，而随着决定机关层级的降低，多层级审查制度设置的必要性也自然随之削弱。例如，《渔业捕捞许可管理规定》第11条将专业远洋渔船，海洋大型拖网、围网渔船，省、自治区、直辖市之间跨海买卖渔船等船网工具指标审批设定为农业部的职权；第19条将到公海作业的远洋渔业捕捞许可决定权设定为农业部的职权，深度体现了这样一种全局性立法思维。

2决定机关高层级性

行政许可实践中，随着行政许可决定机关层级的不断提高，行政许可决定机关与行政许可申请人之间的客观距离也在不断拉大，行政许可申请人参与行政许可审查程序的成本也在不断加大。因此，为了方便行政许可申请人提出行政许可申请，有效参与行政许可程序，有必要在行政许可决定机关与行政许可申请人之间建立纽带，并通过这个纽带实现高层级的行政许可决定机关与行政许可申请人的有效衔接，以实现便民状态下的高层级行政许可机关的行政许可。行政许可多层级审查制度就是这样一个纽带。

基于多层级审查制度，行政许可申请人只需向行政许可初步审查机关递交行政许可申请资料即可实现向高层级行政许可决定机关申请之目的，而行政许可初步审查机关有义务接受行政许可申请人的申请资料，并在依法提出初步审查意见后，将行政许可申请材料层层报送行政许可决定机关作出最终决定。例如，根据《中华人民共和国渔业法》第23条的规定，实施海洋大型拖网、围网作业需要领取捕捞许可证，而捕捞许可证是由国务院渔业行政主管部门批准发放。如果没有多层级审查制度的支撑。捕捞许可申请人只能是直接向国务院渔业行政主管部门申请领取捕捞许可证，行政许可成本可想而知，但基于《渔业捕捞许可管理规定》第19条所确立的渔业捕捞许可多层级审查制度，行政许可申请人只需向省级人民政府渔业行政主管部门提出行政许可申请即可实现行政许可申请的目的。笔者认为，如果行政许可决定机关的层级并不太高且行政许可申请人直接向其提出申请并不会对双方带来过多负担时，设置多层级审查制度的必要性就相对较弱，相反，则必要性较强。

3实质审查性

根据《行政许可法》的规定，行政许可机关对于行政许可申请的审查方式主要有两种，一是形式审查。即行政许可机关只对行政许可申请人所递交的行政许可申请资料进行形式上的审查，而对于申请内容的真实性则不作实地调查与核实，由行政许可申请^对申请资料的真实性负责。形式审查要求下的行政许可工作量一般较小，行政许可机关一般不需要过多地借助于其他行政机关的协助就可以完成行政许可审查工作；二是实质审查。所谓实质审查是指行政许可机关不仅要对行政许可申请人所递交的行政许可申请资料进行形式审查。而且还要通过考核、检测和鉴定、实地调查等方式对行政许

可申请资料的真实性进行调查核实。行政许可实质审查与形式审查相比，显然具有较高的审查深度，行政许可工作量也相对较大。

当一个行政许可事项既需要高层级行政机关来决定，同时也需要其对行政许可申请资料进行实质审查的时候，此时高层级行政许可机关的行政管理幅度与管理深度也必然同时趋于较大值。因此，如果不借助于多层级审查制度的支撑，高层级行政许可机关显然是不能及时有效应对此类行政许可申请事项的，最终的决定结果要么是简单审查应付了事，要么是不能按期作出行政许可决定，造成行政许可决定的不当迟延。因此，通：过设置行政许可多层级审查制度，能够充分利用基层行政机关接近事实、易于进行实质审查的特殊优势，将行政许可实质审查权力分离出来交由基层行政许可机关来行使，而行政许可的最终决定权则仍然由高层级的行政机关来行使，此举不仅能够确保行政许可决定的及时性、准确性、公正性，而且还能保证行政许可高层级决定的宏观控制的立法宗旨。

(二)统一设定模式：为行政许可多层级审查权力配置提供范式

在科学确定需要设置多层级审查制度的行政许可事项后，立法机关需要确定通过权力配置模式来设置行政许可多层级审查制度。目前，《行政许可法》尚未就多层级审查制度的权力配置模式作出统一规定，笔者认为，以下两种模式值得参考：

1直接模式：法定授权模式

所谓法定授权模式是指即法律、法规、规章对有关行政许可多层级审查制度事项直接予以明确规定。例如，《委托签发废弃物海洋倾倒许可证管理办法》第7条规定“省级海洋行政主管部门应当在受理后5日内提出初步审查意见，同申请材料一并报送海区分局”；《渔业捕捞许可管理规定》第19条规定“下列作业渔船的渔业捕捞许可证，向省级人民政府渔业行政主管部门申请。省级人民政府渔业行政主管部门应当自申请受理之日起20日内完成审核，并报农业部审批”等等。法定授权模式下的行政许可初步审查机关的审查权力直接来源于法律明确规定，权力来源具有直接性特点。

2间接模式：行政委托模式

行政许可实施环境的复杂性往往可能会导致行政许可设定机关不能够在立法之初就对是否需要设置多层级审查程序作出设定。因此，为应对复杂的行政许可环境，有必要允许行政许可机关在法律、法规、规章没有对行政许可多层级审查制度作出明确规定的情况下，根据法律、法规、规章的规定。通过行政委托模式来设置行政许可多层级审查制度。即根据《行政许可法》第24条“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可”的规定，将自身所拥有的统—行政许可权分解成行政许可初步审查权与决定权两个部分，并依托行政委托手段，将行政许可初步审查权委托给下级行政许可机关行使，实现设置行政许可多层级审查制度之目的。例如《公安机关行政许可工作规定》第9条规定“设区的市级以上公安机关可以将自己负责实施的行政许可，委托县、区公安机关受理”。不同于法定授权模式下的行政许可初步审查机关权力来源，行政委托模式下的行政许可初步审查权力来源具有间接性特点。

由于“行政许可权作为一种公权力，其具有不可随意转让性和处置性，确因实际工作需要而将部分行政许可实施权委托给其他机关行使也要遵循严格的规则”。因此，应该在以法定授权模式为主导，以行政委托模式为辅助的原则之下，科学设置行政许可多层级审查制度。

五、结语：让行政许可多层级审查制度走上规范有序之路

如上所述，行政许可多层级审查制度是一把双刃剑，作为一种行政许可制度其在产生价值的同时，也有可能会产生一些制度风险问题，但笔者认为，我们绝不能因噎废食，不能因为这些风险问题的存在，而彻底否定这一行政许可审查制度。我们要在兴其利而去其弊的思路指导下，努力地减少、消除这一行政许可审查制度可能产生的制度风险，并放大这一制度价值，实现行政许可多层级审查制度效应的最大化。