地方政府“土地财政”与财税体制成因的实证分析与对策研究

曹燕萍 罗 娟

(湖南大学 经济与贸易学院，湖南 长沙 410079)

一、引言

1994 年分税制财政体制改革是我国建国以来规模最大、范围最广、内容最多的一次财政变革［1］，其主要内容是中央和地方在划分事权的基础上，按税种划分收入，明确中央与地方的收入，分设中央和地方两套税务机构，建立中央对地方的税收返还制度后又调整按企业隶属关系划分所得税收入，实行中央与地方按比例分享［2］。通过分税制改革，中央财权扩大，税收收入在地方财政收入中的比重明显下降。但是，中央政府在缩减地方政府财权的同时，并没有相应的缩减地方政府的事权，使得地方政府入不敷出，无法维持收支平衡。1993 年地方财政自给能力为0.78，1994 年立即下降为0.44，而2010 年为0.49①。这种收支的严重不对等，使得地方政府把重点放在了可以自由支配的土地资源上，土地作为地方政府手中最大的一块可用经济资源，成为政府财政支出的保障［3］。在现有的财税体制下，中央转移支付制度尚不完善，加上以GDP 为单一目标的政绩考核机制，以及现行土地制度等因素的影响，地方政府在寻求解决财政收支缺口的途径时，对出让土地这一方法的偏好日趋强烈，形成了地方政府的“土地财政”。这里的“土地财政”是指，地方政府利用土地所有权和管理权获取收益进行的财政收支活动和利益分配关系，包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为［4］。自上世纪末以来，地方政府的“土地财政”行为已成为研究重点和热点，但大部分学者仅从机理上分析了分税制对地方政府“土地财政”偏好的激励作用，笔者则在此基础上，引用1991 ～2010 年的相关数据，利用Johansen 协整检验进行计量分析，揭示地方政府“土地财政”行为与财政体制的深层关联，最后提出结论和政策建议。

二、地方政府“土地财政”与财税体制关系的实证研究

1、变量选择与数据

表1 历年地方政府土地出让金与财政自给能力情况(单位: 亿元、%)

笔者选用的数据样本区间为1991 ～2010年。由前文可知，分税制是地方收支缺口扩大的根本原因，因此选取地方政府财政自给能力(FSC)即本级一般预算收入与一般预算支出的比值，来反映分税制对地方财政的影响;而土地出让金是土地财政收入中最主要的部分，因此选取土地出让金占地方财政收入的比重(LFR)来反映“土地财政”对地方财政收入的贡献。同时，通过对二者的Johansen 协整检验分析来表明地方政府土地财政行为与财税体制的相互作用。

2、变量平稳性检验

格兰杰(Granger)指出用非平稳序列进行回归时，会造成虚假回归，并且当变量存在单位根即非平稳序列时，传统的统计量，如t 值、F 值、D.W 值和R2值将会出现偏差。因此，为了保证回归结果的无偏性、有效性和最佳性，笔者根据表1 的数据，利用扩展的迪基－富勒(Augmented Dickey－Fuller，简称ADF)检验方法来检验样本数据的时间序列特征。利用Eviews6.0 先后对LFR 和FSC 的原始序列和一阶差分序列进行ADF 检验，检验结果如表2。

表2 LFR 和FSC 的平稳性检验结果

由表2 中的数据可知，LFR 和FSC 的原始序列的ADF 检验值都大于5%显著水平下的临界值，所以接受原假设，即时间序列含有单位根，是非平稳的;而二者的一阶差分序列的ADF 检验值均小于5%显著水平下的临界值，是平稳序列。由于一阶差分平稳，为同阶单整，因此，可以进行协整分析。利用表1 中的相关数据，在Eviews 6.0 中进行具体操作后，得到表3 中基于各种计量准则应选择的最大滞后期，可以看出合理的最大滞后期为p=4。

表3 滞后期p 的选择

在确定滞后期之后，就可以使用Johansen协整检验方法来检验我国地方政府土地财政收入占地方财政收入的比重(LFR)和我国地方政府财政自给能力(FSC)是否具有长期稳定的均衡关系。将协整检验的形式设定为:序列无确定性趋势，协整方程没有截距项;原始时间序列的最大滞后期为4，一次一阶差分序列的最大滞后期为3。表4 和表5 分别给出了Johansen 协整检验中的特征值迹检验和最大特征值检验在Eviews 6.0 中的运行结果:

表4 Johansen 特征值的迹检验结果

表5 Johansen 最大特征值检验结果

由表4 和表5 可知，Johansen 迹统计值为18.1210，最大特征值统计值为17.2227，均在5%的显著水平上显著。因此我国地方政府土地财政收入占地方财政收入的比重(LFR)和我国地方政府财政自给能力(FSC)之间存在一个长期稳定的协整关系。并得到标准化的协整方程如下:

建立误差修正模型为:

其中，α 反映了变量之间的短期波动偏离了长期均衡状态时，将其调整到均衡状态的调整速度或调整力度。在Eviews 6.0 运行后，去掉在统计上不显著的解释变量(显著性水平取为5%)，得到计量检验的估计结果如下:

3、结果分析

从协整方程式(1)可知，地方政府土地出让金占地方财政收入的比重(LFR)与地方政府财政自给能力(FSC)存在长期均衡关系，且二者的变化方向相反，即当地方政府财政自给能力越低时，地方政府的土地出让金占地方财政收入的比重就越高，以此弥补地方财政的收支缺口。从误差修正后得到式(3)可知，LFRt－2的系数为0.369782，这表示地方政府的土地出让金占地方财政收入的比重的变化会受滞后两期自身情况的影响，这是因为地方政府要根据往年的土地出让金对财政收入的贡献情况来进行土地征收和土地出让的规划与安排，而整个过程以及土地出让金的收回都是一个长期的过程，而其财政效应也不能短时间内充分显现。FSCt－1和FSCt－2的系数分别为－0.162614和－0.105798，表示土地出让金占地方财政收入的比例与前两期地方财政自给能力成反比，即地方政府财政自给能力越充足，地方政府的土地出让金就会减少，相反则会增多。同时，地方政府会根据两者长期均衡关系的偏离程度，不断调整地方政府土地财政收入占地方财政收入的比重，以便逐步恢复两者之间的关系。误差修正项ECM 系数反映了地方政府对偏离长期均衡的调整力度，大约有4.9%的本期偏离将在下一期得到调整。

三、结论与建议

综上所述，地方政府的土地财政收入规模越来越大，对地方财政的贡献也日益扩大。然而，从土地财政收入的构成来看，地方财政对土地财政收入的高度依赖蕴藏着多方面的风险。首先，高额的土地出让金来源于大量的土地出让和对土地的“低买高卖”，这不仅破坏了我国的耕地资源，危及我国的粮食安全，而且对被征地者的利益分配有失公平，容易引发潜在的社会风险;其次，我国现行的土地批租制决定了土地出让收入的一次性和不可持续性，由土地出让带来的其他间接性的税收收入和抵押贷款高度依赖土地交易市场的“冷热程度”，这些收入极易受到整体经济形势的影响，一旦经济危机来袭，地方政府土地财政收入将受到严重的影响，极有可能导致金融风险和财政风险并发。

面对这些显而易见的风险，地方政府为何还是如此青睐土地财政收入呢?究其原因，有经济发展水平、城市化进程、地区竞争等经济因素，也有政府激励机制、政绩考核机制、财政信息披露、土地出让制度等制度因素，但其根本性原因在于我国当前财税体制改革的不完善而导致的地方财政自给能力的低下。然而这些原因是我国改革过程中长期积累的结果，地方财政对“土地财政”的路径依赖也不能在短时间内打破，因此，可以考虑从短期和长期两方面分别进行改革，最终构建地方政府稳健的“税收财政”模式。

1、短期看，应该规范土地财政收入的收支，加强监管

从土地财政收入形式来看，土地出让金占主要部分，呈逐年增加的趋势，与之相关的税收收入也随之增加，而近几年异军突起的是地方以土地为抵押进行的贷款收入。这样，土地财政收入的形式愈加丰富，而地方财政对其的依赖愈加强烈。所以，必须从收入源头开始规范。政府对土地的征收与出让应慎重估量，坚持可持续发展原则，减少对耕地的破坏;严格控制土地抵押贷款的金额，保证地方政府的财政稳定和金融安全，必须按时归还贷款;完善相关法制建设，保证相关税收的合理征收，做好财政信息披露，提高透明度，加强对土地财政收入的使用和管理监督。

从土地财政收入的使用方向看，主要是用于地方基础设施建设，而对被征地者的补偿费用仅占到土地出让收益的5%～10%。这种利益分配格局是地方政府追求土地出让收入的一个动力，可也是导致社会风险的潜在诱因。因此，应合理调整土地收益的分配格局，加大对失地农民的补偿、满足失地农民的发展需求、提高其发展能力，使他们能够拥有公平的发展机会、参与社会发展和分享社会发展利益;同时，土地增值利益应当由国家适当地分配给在耕农民，主要用于在耕农民生活水平、社会保障水平和发展能力的提高;国家应当建立专项土地发展基金，将土地增值收益专项用于土地的养护、生态保护等公共利益方面。

2、长期看，必须深化财税体制改革和完善土地出让金制度，从根本上彻底扭转地方政府“土地财政”偏好

1994 年分税制改革上收中央财权，但并没有相应降低地方的事权，再加上转移支付制度尚不完善，导致地方政府“另辟新径”，越来越依赖“土地财政”，而要改变地方财政当前困局，就必须深化税制改革、完善我国财税体系、稳定地方财源。

(1) 合理划分中央与地方的财政支出责任

分税制改革以来，地方政府的财政支出责任越来越重，其财政自给能力也一直低于0.5，因此，完善我国分税制改革的第一步就是重新调整中央与地方的财政支出责任。对于已明确界定为中央政府的事权应完全由中央财政承担支出，如国际支出、武警部队支出、边境口岸建设支出等;对完全属于地方的事权，中央财政不再承担支出责任，包括通过中央各部门下达的资金;对中央与地方之间还存在交叉的支出责任，应划分明确，比如自然灾害救济、抚恤、基础教育投资等;根据地方财政的现状，在保持分税制财税体制基本稳定的前提下，按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先的原则，适当统一省以下主要事权和支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移，减轻地方财政的支出责任。但考虑到我国各地区间的自然条件、经济发展水平、税收能力、产业结构等因素的差异性，应建立有效的财力差异调控机制，不能将全国各地规定在同一财政支出水平上，这样才能引导并鼓励地方优化财政支出结构、保障重点支出需要、促进地区间基本公共服务均等化水平的提高。在明确规定中央和地方支出责任的基础上，尽可能用法律形式固定下来，以加强及监督落实支出责任的效率和质量。

(2) 建立独立稳定的地方税体系，保证地方财源的可持续性

目前地方税收体系面临的主要问题是缺乏主体税种，仅涵盖房产税、城镇土地使用税、土地增值税、资源税、车船税、耕地占用税等，而这些税种的税收规模小，占总税收收入的比重较低。要扭转地方政府“卖地生财”的状态，就必须建立更为完善的地方税体系。一方面，将与土地财产相关的税费统一合并为税收形式，将由多个部门征收改为只由税务部门征收。在土地取得环节征收耕地占用税和契税等，体现保护耕地的目的;在土地保有环节征收物业税、土地闲置税或土地荒芜税等，有利于将土地转向最有价值的使用;在土地流转环节，征收所得税、营业税、土地增值税和印花税等，既让地方政府可以获得稳定的税源，也可以调控土地市场。为了调动地方政府征收土地财产税的积极性，并保证地方政府可获得有保障的税源，建议土地财产税全部留给地方享用［5］。另一方面，对现行共享税(如增值税和企业所得税等)的分享比例进行重新划分，适度提高地方政府的分享比例，并且根据各地经济活动状况的不同，允许地方政府拥有一定的权利设置一些符合地方客观现实的税种，以鼓励地方发展特色经济、建立更为厚实的税源。

(3) 与扩大地方财权相适应，必须建立健全财政转移支付制度，充分发挥财政转移支付作为财政分权平衡器的作用

第一，完善财政转移支付的法律制度，加紧制定《中华人民共和国财政转移支付法》，以法的形式对转移支付的一些基本原则、程序、机构设置、监督及其法律责任问题做出明确规定，保证转移支付社会效益和经济效益的实现;第二，抛弃“基数法”，采用“因素法”，即选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度等，以此确定各地转移支付额，这样有利于提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，规范中央与地方之间的财政关系;第三，根据我国近期的实际情况看，应建立起以一般性转移支付为重点、专项转移支付相配合、特殊性转移支付作补充的复合型转移支付形式，达到弥补地方财政收支缺口和平衡地区间财政差距的目标;第四，建立起转移支付资金的绩效评价制度，强化激励约束机制，这不仅能检验上一年度转移支付资金的使用效率，也能为下一年度转移支付的力度提供参考依据，同时，应加强对转移支付资金的监督，提高使用效率。

(4) 完善土地出让金制度，加强各个环节的严格管理，提高土地出让金的使用效率

在征收环节，应严格按照《国务院办公厅关于规范土地使用权出让收支管理的通知》(国办发［2006］100 号)规定:“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收，国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。”严格执行土地出让合同，按规定征收土地出让金滞纳金，杜绝土地出让金缓缴现象，以保证土地出让金的征收效率;在管理环节，土地出让收支应全额纳入预算，必须彻底实行“收支两条线”管理，在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况，并建立健全年度土地出让收支预决算管理制度，防止土地出让金的挪用、滥用等情况的发生;在使用环节，规范土地出让收入使用范围，合理分配土地出让收益，提高土地出让金收入用于失地农民补偿、农业土地开发、廉租房建设等公共事业的比例，切实保障被征地农民和被拆迁居民利益，并建立被征地农民生活保障的长效机制;在所有环节中，财政部门与国土资源管理部门要加强协作，建立国有土地出让、储备及收支信息共享制度，以更好的促进土地出让金的征管与使用，同时，建立起内外部相结合的监督机制，防止国有土地资产收益的流失。

【注释】

①财政自给能力是指本级一般预算收入与一般预算支出的比值，此处数据来源于历年《中国统计年鉴》。

［1］邓子基，唐文倩.从新中国60 年财政体制变迁看分税制财政管理体制的完善［J］.东南学术，2011，(5):31－39.

［2］韩 婧，金丽君.分税制财政体系对地方财政收入的影响及对策研究［J］.商情，2011，(34):33.

［3］杨园园.“土地财政”规模估算及影响因素研究［J］.财贸经济，2010，(10):69－76.

［4］程 瑶.制度经济学视角下的土地财政［J］.经济体制改革，2009，(1):31－34.

［5］胡灿能.破解“土地财政”困局［J］.中国党政干部论坛，2010，(04):16－17.