法治湖南建设研究

胡 海

(中共湖南省委党校/湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

作为一种治国体制，法治历来是众多志士仁人毕生追求的崇高目标，从古代商鞅的变法强秦、王安石的熙宁变法、张居正的万历新政到近代康梁的戊戌变法、孙中山的辛亥革命等，都致力于把国家治理从人的恣意之治转轨至法的理性而治，虽然因各种历史原因皆无实现，然而其对法治的追求却值得学习和借鉴。区域法治属于一种地方法治形态，区域法治建设是深化和拓展依法治国方略的重要组成部分，亦是世界法治秩序构建中一种全新的法治现象，还是法治建设研究的一个极好的视角和切入点，更是区域科学发展的题中之义。

一、区域法治建设的理论内蕴与发展进程

区域法治建设是在国家法治统一的前提下实施，按不同标准允许不同地区进行法治的合理差别，以深化和拓展依法治国方略和建构世界法治秩序的一种崭新的法治形态。区域法治建设是施行法治国家建设的有效途径和标志，并非仅仅是实行法治的行政区域化，更非图谋实现法治的地方割据。因此，区域法治本身不会成为地方保护主义的借口，只是形式上体现了地方风格，结合了各自特色进行制度创新，但其追求的终极目标依然遵循在国家法治框架下尊重和保障人权这一人类社会的普适价值。

笔者认为，区域法治建设应包括国际区域法治建设和国内区域法治建设两种类型。关于国际区域法治建设，依其区域的涵盖面不同又可分为若干具体类型。例如，以国际区域组织为载体，形成洲际区域(如“欧洲联盟”)法治建设、亚洲际区域(如“东南亚国家联盟”)法治建设或跨洲际区域(如“亚太经合组织”)法治建设等［1］。关于国内区域法治建设，是针对幅员较广的主权国家而言的，根据其区域覆盖面及性质和特征可分为三种类型:一是“准区域性法治建设”，如“依法治省 (市、县、区)”等;二是局部性区域法治建设，如“泛珠三角区域”等区域法治建设;三是综合性区域法治建设，如西部开发区域法治建设等［2］。

近年来，我国区域法治建设呈现出明显的非均衡发展态势，江苏、浙江、山东、湖南等东部沿海省份和中部地区发展较快，但各自的发展进程也存有差异。

江苏省于2003 年11 月首次提出建设法治江苏战略，口号是“建设法治江苏、保障率先发展”，在全国率先打出法治牌。2004 年7 月，江苏省委出台《法治江苏建设纲要》，为加快推进法治江苏建设的进程提出了明确要求［3］。2005 年，江苏各地结合本地实际陆续制定下发了法治建设中长期规划和年度实施意见，各级人大常委会制订了关于推进法治建设的决议。2012 年3 月，江苏省委、省政府印发《中共江苏省委关于深化法治江苏建设的意见》，对当前及今后一段时期深化法治江苏工作确立了新定位，提出构建全国法治建设先导区的新目标，意味着法治江苏建设进入了黄金发展时期。江苏省委、省政府还勾画了“到2020 年，基本实现江苏政治生活、经济生活、社会生活的法治化，真正实现法治江苏”的宏大构想。

法治浙江建设创造了一系列显著成就和创新举措，社会公平度指数位居全国第一，群众安全感满意率达97.35%，法治建设成效群众满意率为87.71%，均排名全国前列［4］。2004年1 月浙江省政府出台《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的意见》，迈出了“法治浙江”建设的坚实步伐。2006 年4 月，浙江省委又专门拟定了《关于建设“法治浙江”的决定》，无疑为浙江推进依法行政、建设法治政府、深化“法治浙江”建设提供了坚强后盾和有力保障。浙江以依法执政、依法行政、公正司法为抓手，以“服务大局”为使命、以“法治为民”为本质，提倡通过法治浙江建设“促增长、促民生、促和谐”，将法治建设作为省委省政府的工作重点，为推进科学发展打造优良的法治环境。

山东区域法治建设同样卓有成效。2001 年3 月颁行的《山东省制定和批准地方性法规条例》为山东法治建设打下了良好基础。在2012年6 月召开的山东省第十次党代会上，山东省委明确提出坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者应当有机统一，并强调“创新管理、扎实工作、推动社会更加和谐稳定”的明确要求，山东区域法治建设已达成基本共识［5］。

二、法治湖南建设的显著成效

1、完善法规建机制，全面发动巧安排

为了切实规范行政权力运行，着力建设法治政府，湖南省出台了一系列配套制度。2008年以来，湖南陆续出台《湖南省行政程序规定》等规范性文件，湖南省委下发的在湖南省民主法治史上具有重要里程碑意义的纲领性文件——《法治湖南建设纲要》等政策、法规、规章累计达14 件，以“一规划两规定六办法”为主要内容的依法行政创新制度体系初步形成(见表1)，并被正式写入徐守盛省长所作的《2012 年政府工作报告》。

表1 湖南省依法行政制度体系一览表

同时，省内有关地市也相继出炉了成套的地方性法规和规章。“法治湖南”调研组调研发现，自1998 年中共湘西自治州先后出台了《关于开展依法治州的决定》、《关于依法治州的决议》、《湘西自治州人民政府依法治州实施方案》、《关于贯彻落实依法治州决定、决议的实施方案》、《关于法治湘西建设的决定》等文件。这些规范性文件的出台，有力推进了作为法治湖南建设重要组成部分的法治湘西建设的理论与实践。

2、注重培训勤宣传，形式多样造氛围

深入开展社会宣传的同时，湖南省还狠抓各级领导干部、广大机关工作人员和基层群众法治意识的培养。笔者主要以湖南省常德市为例，介绍湖南省法治宣传活动的现状。

(1) 组织领导干部进行法治理论培训。2012 年3 月，常德市举办了千人规模的法治理论培训班，对所有市级领导、各区县(市)委书记、市直各单位班子成员及中层骨干进行法治专题培训。湘西自治州每年10 月举办三期领导干部脱产学法培训班，要求州直机关处级领导干部全部参加。湖南依法治省领导小组办公室两次在全省推广湘西自治州经验，省内13 个市和省外6 个市州分别到湘西自治州学习。

(2) 组织“三长两员”法庭学法活动。2012 年8－9 月，常德市组织了10 场“三长两员”(市长、县长、乡镇长，执法人员、司法人员)法庭学法活动，选取具有代表性、典型性的案件，组织旁听，开展法治培训。2012 年8 月21 日在常德市中级人民法院举行首场法庭学法活动，由市领导带队，全体市级领导、市直部门单位主要负责人、各区县(市)和“五区”法治办负责人共300 多人参加。法庭学法活动旨在增强各级领导干部、执法人员、司法人员的法治意识和法律知识，促进司法水平提高。

(3) 组织机关干部法治宣讲活动。常德市政府高度重视机关干部的法治宣讲活动，制定法治湖南宣讲方案，对宣讲活动进行具体部署，明确宣讲要求。内容包括法治常德建设重大意义、法治常德建设顶层设计、法治常德建设战略重点和推进工作要求。市本级组成13 人法治常德建设宣讲团，奔赴各地、各单位进行巡回宣讲，各县市区比照市工作模式同步进行。目前，各地各单位已组织宣讲1072 场次。

(4) 组织法治文艺“进五场”演出。农村和社区采取办班轮训、夜校培训、编写法律实用读本、编发法治短信、印发法治宣传年历等多种形式，加强基层法治宣传，重点开展法治文艺“进五场”演出活动;结合常德市县群众文艺演出百团大赛活动，开展千个法治文艺节目创作与千场法治文艺演出;组织和发动文艺专业人士，以群众喜闻乐见的形式，把法治建设、法治案例和法律知识融入文艺作品，增强法治宣传的针对性与实效性;利用广场、墟场、屋场、操场、剧场开展“法治文艺进五场”演出，体现群众性、分散性、广泛性，寓教于乐，让群众在轻松欣赏文艺节目的同时，受到深刻的法治教育。目前，已创作法治文艺节目517个，演出895 场次，群众反映很好。

(5) 组织编纂《法治案例经典》。司法机关和行政执法单位在具体工作实践中，由于对案情认定和实用法律依据上的分歧，存在同案不同判、同案不同罚等裁判畸轻畸重的情况，有失裁判公正性，有损法治严肃性。同时，群众对法律条文理解不透、兴趣不大，却对发生在身边的法治案例很感兴趣，容易接受。为此，常德市精选各地、各部门办理的民事、刑事、行政、信访等方面的典型案例140 个，组织专人审核、编写《常德法治案例经典》，逐一进行解析和点评，以“案头书”和“口袋书”形式，下发各单位和基层群众，作为执法裁判的参考和普法学法的读本。

3、清理文件重法度，化解积怨强基础

(1) 集中清理规范性文件。开展法治建设，首先必须确保文件、制度的合法性。调研发现，湖南14 个市(州)已开展集中清理规范性文件的活动。2012 年2－6 月，常德市分别由市、县委办、政府办、人大办、政协办牵头组织本系统按照或比照《湖南省规范性文件管理办法》的规定与要求，对各地各部门正在施行的文件和制度进行全面清理和废改。同时，结合实际研究制定规范性文件长效管理的措施和办法，加强文件审查把关，进一步规范执法和办事的依据，较好地体现了法制统一的原则与要求。

(2) 着力化解基层矛盾纠纷。按照“一站式接待、一条龙办理、一揽子解决”的思路，进一步完善“三调联动”工作机制，切实加强社会矛盾调处中心建设，建立“大调解”机制，统筹化解矛盾纠纷。按照“以村为主”的要求，重点加强村居调解组织建设，确保一村一个调解室，一组一名调解员，落实基本待遇，调动其积极性;按照“历年信访积案清零”和“不发生新的赴省进京信访案件”的目标，湖南省常德市集中组织开展了积案清理工作，加快处理各类信访案件，切实化解群众积怨。2012 年8 月16 日，常德市召开“清理规范性文件和清理化解积案工作新闻发布会”，面向社会通报两项专门清理工作情况(见表2)。

表2 湖南省常德市清理规范性文件和清理积压案件情况表

(3) 切实加强基层基础治理。周强书记在法治湖南建设工作领导小组第一次会议上强调“建设法治湖南重点在基层、难点在基层”。因此，应坚持把夯实基层基础作为一项重要的工作来抓。一是全面加强乡镇基层政权建设。配齐配强乡镇工作班子和站所人员，以法治建设带动班子队伍建设，通过加强班子队伍建设促进法治建设。二是强化基层执法。推行执法下沉，各职能部门坚持把执法管理权限下延到乡镇和农村，力争解决基层执法的真空和盲点;推进基层公共事务公开，促进基层严格依法办事，切实提高基层工作的法治化水平。三是全面加强村居自治。指导村居制定自治章程和村规民约，完善村居自治制度，发挥村民代表大会作用，调动村民参与积极性;规范村居事务管理，实行重大事项民主议事，推行村务公开，扩大村居公共事务透明度，保障村民知情权;开展民主法治示范村、平安村等多个层次的法治创建活动，提高村居管理的法治化程度。

4、办点探索树典型，以点带面结硕果

(1) 确定示范点，明确办点责任。经过充分调研，湖南省常德市的做法可供参考。其选择汉寿县太子庙镇作为农村工业区示范点，由市委书记牵头办点;选择澧县张公庙镇作为农业产业区示范点，由市长牵头办点;选择武陵区城西街道办事处作为城市街道管理示范点，由市委副书记牵头办点，各具特色。每个示范点分别明确由2 名市级领导配合、16 个单位参与、5 名工作队员脱产进行办点，参与办点单位主要由党政工作部门、主要行政执法单位及政法机关组成，办点分工明确。各区县(市)也参照市委的做法，建立了各自的法治建设县级领导示范点共44 个。

(2) 明确办点任务，确定重点课题。各示范点在全面落实法治湖南建设各项部署和年度各项安排的基础上，结合实际，经过调研筛选，分别明确重点探索课题。常德市委书记示范点重点探索课题为依法维权、和谐拆迁、环境整治，市长示范点重点探索课题为生态家园建设、政务村务公开、诚信体系建设，市委副书记示范点重点探索课题为加强文化市场监管、流动人口服务管理、社会救助体系建设。市、县两级示范点共明确法治探索课题57 个。

(3) 讲究工作方法，力求办出特色。近年湖南省长沙市开福区的法治工作可供参考。开福区政府所辖区域中有不少城乡结合部，棚户区改造任务艰巨，区政府常常惹上征地拆迁补偿官司，区政府法制办主任经常代表区政府作为被告代理人出庭应诉。由于这类纠纷多为历史遗留问题，原告的诉讼理由于法无据，开福区政府的征收行为合理合法，因而法院没有支持原告的诉讼请求，原告上诉到省高院后，二审驳回上诉，维持一审原判。政府征收行为符合《长沙市国有土地上房屋征收与补偿安置工作规定》，应予支持，但要注意方式方法，对群众讲清道理，应运用“一线工作法”，勇于将自己置身工作第一线，不回避矛盾，敢于担责，耐心作好群众工作，而不是摆政府权威把事情闹大。近几年，开福区政府法制办接手的多起行政复议(应诉)案中，有行政诉讼、行政复议和调解等多种解决方式，目前已审结的案件中无一败诉［6］。

5、完善机制抓调度，整体推进求实效

(1) 坚持常态调度部署。法治湖南建设中，常德市委每季度召开一次法治常德建设工作领导小组专题会议，市委书记主持，领导小组正副组长参加，领导小组53 个成员单位主要负责人列席，听取情况汇报，对下阶段工作进行研究部署。目前已召开3 次领导小组专题会议。每个季度的法治建设工作都是按照领导小组专题会议形成的意见进行部署落实的。

(2) 把握节点强力推进。为确保法治建设得到扎实深入的推进，作为法治湖南建设组成部分的法治常德建设工作切实加强了工作调度。面上的工作和专项工作总体有安排，督促有检查，考核有讲评。对于重大工作和特色工作，还采取召开现场观摩会、经验交流会等形式，推介典型，确保落实。目前，常德先后召开了市级办点工作推进会、市直单位和区县(市)法治建设讲评会等各类工作推进会4 次。会议既肯定成绩，又指出问题与不足，工作促动很大，收效十分明显。

三、法治湖南建设的阻碍与误区

1、位置有时未摆正

突出表现在一些地方、部门和领导干部没有处理好法治建设与经济建设、道德建设等的关系，认识上出现错位，把握上出现偏差，导致法治功能被严重削弱。辩证唯物主义认为，经济建设与法治建设，前者属于经济基础范畴，后者则属于上层建筑范畴。由于经济基础决定上层建筑，而上层建筑又对经济基础具有反作用，因此，经济建设对法治建设的内容与方向起决定作用，法治建设一方面服务于经济建设，与经济建设相适应，对经济发展和生产力发展有促进作用，另一方面又对其产生反作用，法治建设不健全、法治环境不完善将对经济建设产生负面影响，阻碍生产力的发展。例如，个人所得税工薪所得减除费用标准仍然偏低，未考虑纳税人的基本生活扣除，没有以家庭为单位征税，个人所得税工薪所得减除费用标准未与物价涨幅等经济指标挂钩，也未建立动态的指数化体系，致使纳税人税负较重，其消费品购买力下降，从而抑制了经济增长，反衬出现行个人所得税法已不能完全适应经济建设的要求，即位置有些摆偏了。

2、效力常常打折扣

突出的问题在于生效判决执行难。执行难体现在多个方面，如被执行人难找、被执行财产难查、协助执行力量难求等，往往导致案件有判决无执行、有执行无结果。执行难原因有多种，执行人员的内在素质不高、执行环境存在外在干预、强制执行立法滞后以及被执行人的执行能力差等诸多因素均对执行判决产生了重大影响，特别是不少债务人道德观念、法制观念淡薄，逃债、废债、赖债的主观意识浓厚，严重影响了生效判决的执行。

3、法权往往受干涉

从外部来看，主要来自地方党委政府的干预。部分地区党委政府通过各种方式干预、过问、插手具体案件的现象仍然较为严重。从内部来看，主要存在两方面的问题。一方面，司法机关特别是法院的行政化色彩仍较浓厚。由于法院内部的权力配置不科学，导致上下级法院之间行政化倾向明显、法院内部决策过程中行政化思维盛行、法官与法官之间行政化管理突出。另一方面，司法权呈现地方化特征。目前，司法机关的人事任免权属于各级人大，但是法官的薪资待遇、职务职称、政治前途仍掌握在地方政府或党委手中，因而在审判、执行中必须被迫考虑地方政府领导的意见。形成司法领域现代版的地方保护主义和部门保护主义，严重挑战了中央权威，损害了国家法律尊严。鉴于此，规范和减少对司法权独立行使的各种干扰，确保公平廉洁司法，还有很长的路要走。

4、功能发挥不充分

从当前情况看，普遍存在重惩处轻教育、重管控轻服务、重秩序轻发展的现象，在以下几方面尚做得不够:一是用法治服务人民群众、维护公平正义、促进社会和谐、充分发挥法治服务功能方面还做得不够;二是以社会主义核心价值体系为引领，促进提升公民的社会主义民主法治意识、自由平等意识、公平正义意识、权利义务意识、道德诚信意识、参政议政意识、充分发挥法治引导功能方面还做得不够;三是坚持公平正义、维护社会稳定、促进经济发展、充分发挥法治保障功能方面还做得不够。

5、法定职权欠合理

当前社会上反响强烈的“多头多重执法”、“同案不同罚”、“任意裁量”、“人情案”、“关系案”、“金钱案”等不合法行政行为，固然与行政执法机关人员的素质有关，但职权设定不尽合理是其制度根源。比如，有些地方部门与部门之间在管理职能划定上交叉重复，形成“九龙治水”，必然导致多头多重执法。相关法律法规在行政处罚等级设定上档次拉得过大，给行政机关和行政执法人员留下了过大自由裁量空间，导致个别执法人员凭个人好恶任意执法，“关系案”、“人情案”等问题由此产生。

四、法治湖南建设的目标与路径

1、法治湖南建设重在治理公众人物

公众人物就是在政治、经济、文化等领域具有较大影响，为人们所广泛知晓和关注，并与社会公众利益密切相关的人物。领导干部、人大代表、政协委员、企业家、文化名人等，都属于公众人物的范畴［4］。公众人物的一言一行都会很快被大众传播知晓，从而受到更多人的关注和效仿。近年来，名人、官员及其子女交通肇事等事件，之所以在社会上造成很大影响，公众人物话题的传播效应是一个重要因素。因此，公众人物是否模范守法对提高全社会公民的法治意识具有深远影响。当前，我国对公众人物的公众形象要求也越来越高，出台了一系列相关制度和措施。比如，党代表、人大代表、政协委员的选举要扩大民主公开，干部提拔重用要实行公示，地方实行领导干部财产公开等，都要求公众人物接受社会大众的直接监督，要求其在社会大众面前起模范带头作用。实践表明，能够凌驾于法律之上，在法律面前耍特权的，往往都是领导干部、社会精英之类的公众人物。推进法治湖南建设，要着力加强对公众人物的法治教育和法律监督，引导他们严于律己、做遵纪守法的模范、做践行道德的模范。同时，公众人物特别是各级领导干部还要严格教育、管理自己的亲属，促使他们带头遵纪守法、做合格的社会公民。

2、法治湖南建设重在治理发展环境

影响经济发展的诸多环境之中，法治环境是最重要的环境之一［8］。当前我国经济发展建设存在诸多瓶颈，归根结底是制度缺失的瓶颈;发展环境存在的诸多问题，说到底是法治不彰的问题。如我国一直强调为企业减负，但“三乱”现象为什么屡禁不止，就是因为执法过程中还存在随意用权的空间。招商引资方面，为什么现在拼政策、拼大胆越来越行不通，就是因为过去某些做法实际上是偏离法律和市场规律的“投肥养鱼”行为，短期内能把“几条鱼”养肥，却也把“一池水”搞坏了，导致投资商望而却步。中小企业贷款难的实质在于当前的社会信用体系不健全，银行不愿意承担风险借钱给不了解的中小企业。可见，招商引资、服务企业发展、为老百姓办事等重大问题，都迫切需要一个公开、公平、公正、可预期的法治环境。推进法治建设，就是要从根本上优化发展环境，营造一个有利于科学发展的“市场原生态”。要树立法治环境是第一环境的新理念，在打造优质法治环境上花大力气、下真功夫，真正营造起“人人置身环境、事事关系环境、法治优化环境”的良好氛围，打造各级党委政府依法执政、依法行政的良好形象，使优良的法治环境成为湖南的靓丽名片。

3、法治湖南建设重在治理民生问题

解决民生问题要靠经济发展，但经济发展并不代表民生问题的有效解决。不注重法治建设和社会公平正义的经济发展，不仅民生问题不能解决，而且会引发社会矛盾的进一步加剧，人民群众的正当权益也将严重受损。近年来，尽管相关部门不断加大对食品药品安全、校车营运、安全生产等方面的监管力度，但这些领域的安全事故还是层出不穷，其重要原因就在于法治建设跟不上、有关监管人员和从业者法治意识不强、有关法律法规没有得到很好落实。老百姓反映比较强烈的看病难、上学难、打官司难、买房难等问题，很大程度上也和这些领域的法律不健全、执行不到位直接相关。抓法治建设，落脚点就在于要让老百姓真正享受到法治建设的实惠，让老百姓的合法权益得到更好保障［9］。因此，要将解决民生问题上升到法治层面，纳入法治轨道，从根本上改善和保障民生，尽快形成有利于保障和改善民生的体制机制。例如，在民生支出保障、收入分配调节、弱势群体帮扶等方面进行制度上的有益探索。加强民生问题的执法力度，依法解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，对群众深恶痛绝的消极腐败现象严厉惩处，对侵害人民群众利益的恶劣行为依法打击，对一些领域和行业存在的不正之风坚决纠正。

4、法治湖南建设重在治理司法不公

公正司法是法治的基本内涵［10］。执法人员是法律公正的维护者，不同于其他公职人员，其手中握有的特殊权力一旦被异化，不仅严重影响和损害国家的经济秩序、经济安全和社会稳定，还会使社会公众轻视和忽略法律，从而损害法律的权威和尊严［11］，建设法治湖南和法治国家也就无从谈起。当前，各级司法机关和绝大多数司法工作者在工作中能够认真履职、秉公执法，但少数司法工作人员索拿卡要、非法拘禁，有案不立、立而不查、查而不力，以及办“关系案”、“人情案”、“金钱案”等司法不公的问题依然存在，严重损害党和政府的形象。很多群众“信访不信法”、“信人不信法”，各种涉法涉诉的信访不断，也从一个侧面反映出司法不公的严重危害，反映老百姓对司法公正的热切期待。因此，必须把解决司法不公问题作为法治湖南建设的重要课题。要通过加强司法制度化、规范化、法治化建设，推行“阳光司法”，加大生效裁判的执行力度，强化诉讼活动法律监督，推进司法体制改革和工作机制改革等措施，不断增强司法公信力。

［1］文正邦，文培阳.构建和谐世界视阀下的区域法治研究和建设［J］.时代法学，2010，(3):55－57.

［2］文正邦.区域法治——深化依法治国方略中崭新的法治形态［J］.甘肃社会科学，2008，(6):27－31.

［3］蒋 德.为建设政治文明打下坚实基础——中共江苏省委书记李源潮谈建设“法治江苏”［N］.法制日报，2004－07－17(1).

［4］王慧敏，江 南.法治建设的浙江探索［N］.人民日报，2012－07－18(1).

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［6］侯兆晓，廖隆章.《法治湖南的美丽景观》专题报道之二:开福经验［J］.民主与法制，2011，(13):17－23.

［7］许天瑶.公众人物概念的导入及其权利限制［J］.电视研究，2004，(10):91－94.

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