中美电子文件管理比较

□夏献民

近期到美国接受国外政府及企业电子文件管理知识培训。先后与美国联邦政府部门、西雅图市政府以及波音、微软等公司就电子文件管理情况进行交流学习，深感美国电子文件管理起步早，理论研究成果丰，制度标准相对完备，应用领域和范围广，共享程度高，保密意识强，值得学习借鉴。

美国起步早。上世纪60年代，计算机开始应用于美国联邦政府机构，政府部门电子文件随之产生。70年代初，联邦政府第一批电子文件移交至美国国家档案和文件署。80年代后期，美国文件档案机构和学术界开始研究电子文件管理问题，联邦国家档案和文件署建立了全球第一个电子文件中心，接收国会、法院、总统办公室及联邦政府部门电子文件，并于90年代末建立了整个电子文件生命周期都可以跟踪和使用的自动化系统，保存联邦政府任何部门产生的电子文件并提供利用。2011年，美国国家档案和文件署分批次培训联邦政府部门人员，帮助他们熟练使用电子文件管理系统和传送电子文件。

我国电子文件管理起步晚，近年发展迅速。上世纪80年代，电子文件生成和运作网络环境初具规模，电子文件应用领域不断扩大。近年来，政府部门普遍开通电子公文系统，80%采用办公自动化或电子政务系统，电子公文拥有了广泛的应用基础。约1.5 万家国有大中型企业中的80%～90%建立了计算机辅助管理系统，机械、电子、航空、石化等行业中80%～90%的主要产品采用CAD 设计，电子文件数量快速增加。单从电子文件的产生领域与规模看，目前我国已与美国相差无几。

美国电子文件管理更全面。美国电子文件管理参照文件生命周期管理模式，分为文件形成机构管理阶段、文件中心保存阶段和进馆永久保管利用阶段。美国国家档案和文件署统一制定联邦机构文件、档案管理的政策和指南，负责现行文件登记、集中存储和发布，并集中公布所有联邦机构的法规条例和政务信息。我国电子文件管理模式主要为文件形成机构管理阶段和进馆永久保存利用阶段，文件中心保存环节不明显。目前电子文件管理的基本情况是，电子文件归档前由形成机构负责管理，归档后由档案部门管理。

制度建设各有千秋。美国没有制定专门针对电子文件管理的法律,而是将其规定融入相关法律规定中，如《电子政府法案》、《政府纸量减少法案》、《文件处置法》、《信息自由法》等。美国电子文件管理的理念、原则、要求等与传统纸质文件基本一致，对纸质文件的一些法令、政策和标准规范适用于电子文件管理。我国电子文件管理的制度正在不断健全，已制定的法律法规有国家层面的，也有部委层面的。如《中华人民共和国电子签名法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》，国家档案局的《电子公文归档管理暂行办法》，国务院办公厅的《电子公文传输管理办法》等。

我国电子文件标准规范的制定相对滞后。美国政府不制定电子文件标准，电子文件标准推行方主要是行业协会和美国国防部。行业协会是制定电子文件标准的重要力量，很多标准都是行业协会制定后向政府推荐，政府根据实际采用。也有个别企业因其产品强大的实力，通过市场将自己产品的标准强制推行全行业，如PDF 格式。美国国家档案和文件署还直接采用国际标委ISO15489 等标准。我国目前在电子文件的格式上，主要采用西方国家生产商提供的产品格式。在电子文件管理的标准方面，国家档案局制定了部分标准，但仍不完备。实践中，企业根据业务发展实际，制定本单位或本行业的标准，但少有上升到国家标准的层面。总的来看，我国电子文件标准规范的制定相对滞后，在实践中涉及现行电子文件管理的体制、机制和保障等方面还缺乏政策依据。

共享利用有差距。美国联邦政府发布的电子文件公开信息面向公众开放，各州、部分高校档案馆通过互联网和美国国家档案与文件署相连，在任一州档案馆通过联网能够查阅联邦政府公开信息、其他州的公开信息。美国国家档案与文件署编辑出版《联邦登记》日报，集中公布所有联邦机构的法规条例、政务信息等。我国电子文件管理工作重视保存，偏重于电子文件归档和归档后的事后管理，在共享利用方面虽然有了很大进步，但与美国等电子文件管理发达国家比较，仍有加大共享利用的空间。