欧债危机是社会保障制度导致的吗？——基于福利模式与福利增长动因的分析

鲁 全

一、引言

2009年10月以来，在美国次贷危机和全球金融市场波动的影响下，以希腊主权债务危机为导火索，“欧猪五国”①“欧猪五国”是国际债券分析家、学者和国际经济界媒体对欧洲五个主权债券信用评级较低的经济体（包括葡萄牙、意大利、爱尔兰、希腊、西班牙）的称呼，英语简称为PIIGS。主权债务比例大幅上升导致国际信用评级机构降低对这些国家的信用评级，由此造成市场恐慌和金融市场恶性循环。这场欧洲主权债务危机受到全世界民众的普遍关注和各国政府的高度重视。

学术界对此次欧债危机发生的原因有不同的观点。其中，部分学者认为此次主权债务危机的根源在于欧洲国家的高福利制度②由于在欧洲国家，社会福利的概念范围大于社会保障，因此，本文所指的社会福利是广义上的社会福利，与我国社会保障的概念相同。。他们的基本理由是，人口老龄化和经济增长缓慢必然导致养老金财政赤字不断扩大[1］，养老金替代率过高、待遇率严重失衡[2］，由此导致国家财政债务危机不断升级，甚至认为，此次欧债危机已经从相当程度上否定了福利国家这种形式[3］。虽然对于欧债危机的致因还有其他的理论观点，如美国次贷危机的衍生结果[4］，私人金融市场结构失衡[5］，希腊等国经济结构失衡[6］，以及欧元区缺乏政策协调机制[7］等，但目前尚未有研究成果直接回应有关福利制度是欧债危机致因的观点。

基于此，本文将首先回顾世界范围内和我国福利制度发展与经济发展关系的历史经验；之后，在区分不同福利模式的基础上，分析社会保障资金与国家主权债务的不同关系；进一步地，通过引入福利内生性增长的概念，以主权债务危机最为严重的希腊为研究对象，区分导致福利开支增加的内生性因素和外生性因素；最后，提出对中国社会保障制度建设的启示。

二、福利制度与经济发展:历史的经验

（一）世界范围内福利制度发展与经济发展的历史经验

从历史发展的角度看福利制度与经济发展的关系，我们可以发现一个基本规律，即当一国的经济发展面临动力不足或出现发展停滞时，福利制度一方面可以发挥保障性作用，即通过维持低收入群体①这里说的低收入群体既包括社会固有的贫困群体，也包括因受到经济波动影响而造成收入大幅下降的群体，如失业者。的基本生活，防止其落入贫困境地，维持社会稳定；另一方面，可以发挥刺激性作用，即通过转移性收入分配，提振人们的消费信心和对未来的预期，从而尽快摆脱经济停滞的局面。

19世纪末，德国先后制定了疾病保险法、工伤保险法和老年与残疾保险法，成为全世界第一个建立社会保险制度的国家。[8］（P128）社会保险制度通过劳资双方缴费，共同抵御劳动者在工业化背景下的收入风险，缓和了劳资关系，提高了劳动生产率，成为德国社会市场经济的基本要素。社会保险制度有力地推动了德国的工业化进程，帮助德国从一个社会矛盾尖锐突出、较为落后的资本主义国家成为欧洲最强大的国家之一。20世纪30年代，美国遭遇严重的经济危机，生产过剩导致产品滞销、大量劳动者失业。为了应对经济危机，罗斯福政府于1935年出台了《社会保障法》，建构了以老年人、残疾人、失业者和儿童为主要对象的社会保障体系。作为“罗斯福新政”的重要内容，这部法律的出台与实施确保了弱势群体的基本生活，对美国摆脱经济危机发挥了重要的作用。20世纪40年代，英国遭受第二次世界大战的重创，社会经济全面凋敝。针对此种困境，工党提出建立覆盖全民、待遇均等、项目齐全的福利国家制度，迅速提振了国民的信心，巩固了社会团结，拉动了相关基础设施和服务设施的建设，提供了大量的就业岗位，帮助英国很快从二战的废墟中走出来，成为全世界第一个福利国家。随后，福利国家模式风靡整个欧洲，很多西欧和北欧国家先后成为福利国家。因此，从全球范围内社会保障制度发展的历史看，福利制度的产生与发展不仅不是经济危机的致因，而且常常成为缓解经济危机，恢复经济发展的良方。

（二）我国社会保障制度发展与经济发展的历史经验

与欧洲发达国家相比，我国社会保障制度的建设起步较晚。但是，在我国近三十年的社会保障制度改革与发展过程中，却也体现出了相同的规律。

1997年年底，亚洲金融危机爆发，我国的经济发展遭遇不利的外部环境，对外贸易受到严重影响，国内企业大量产品滞销。与此同时，国有企业改革也进入关键时期，以减员增效为主要方式的改革导致了大量下岗职工的出现。在经济发展遭遇多重困难的时候，我国政府果断采取了以“两个确保、三条保障线”为主要内容的社会保障措施，初步搭建起我国社会保障体系的总体框架。这些制度的建立在很大程度上化解了市场经济条件下的社会风险，防止了社会危机的出现，最大限度地降低了经济转轨的成本，促进了经济的复苏。[9］（P27）2008年以来，由美国次贷危机引致的全球金融危机再次对中国的经济增长方式构成严峻挑战，迫切要求我国的经济发展方式从外贸拉动型向内需拉动型转变，而加强以社会保障为主要内容的民生建设就成为转变经济发展方式的基本落脚点。中央政府采取了加快统筹城乡社会保障体系建设、全面推进新医改、提高新农合的补助水平和报销比例、加快推进新农保制度实现全覆盖、不断提高养老金水平等多种措施，消除人们对未来预期的不确定性影响，有力地提振了居民消费水平，消费支出对GDP增长的贡献率从2007年的39.2%上升到2009年的47.6%。

由此可见，无论是国外社会保障制度发展的经验还是我国社会保障制度发展的实践都充分证明，福利制度从未成为经济波动的致因，却往往成为一个国家摆脱经济危机，实现经济振兴和经济转型的重要支撑性措施。

三、不同类型福利制度与国家债务关系的理论分析

从世界范围看，各国在福利制度建设过程中结合本国国情，逐步形成了以德国为代表的社会保险型福利模式，以北欧诸国为代表的福利国家型福利模式②在埃斯平·安德森有关福利资本主义的划分中，社会保险型模式被称为欧洲大陆传统模式（Continental European Tradition Model），福利国家模式被称为社会民主模式（Social Democratic Model）。参见Esping-Andersen，Gosta.The Three Worlds of Welfare Capitalism.Cambridge:Polity Press，1990.和以智利为代表的个人储蓄型福利模式三种完全不同的福利体制。这三种福利模式的基本特征完全不同，不同福利模式中的资金与国家财政资金的关系也完全不同。③由于个人储蓄型福利模式的资金与国家财政资金完全没有关系，因此，这里仅分析社会保险型和福利国家型两种模式。

（一）社会保险型福利模式

19世纪末，在讲坛社会主义与秩序自由主义思想的引导和工人运动的推动下，德国成为世界上第一个建立社会保险制度的国家。[10］德国之所以采取以劳资自治为主要特征的社会保险制度来应对劳动者的收入风险，主要是基于以下三个原因:第一，德国具有协商与自治的历史文化传统。德意志帝国在1871年成立时，便确定了联邦州事务自治和联邦事务共决的机制，相关利益群体参与政策过程的传统由此形成。同时，德国工人阶级力量较为强大，劳资双方和政府共同参与的集体协商与谈判机制成为社会保险制度建立和运行的基础。第二，讲坛社会主义与秩序自由主义的共识。作为社会保险思想的两个重要来源，讲坛社会主义主张国家应当承担直接管理经济和社会的职能；秩序自由主义则在强调建立经济秩序和倡导经济发展的社会目标的同时，明确反对政府对国家的直接干预。而劳资自治的社会保险制度恰好可以满足双方的要求而成为最佳的政策选择。第三，政党妥协的结果。俾斯麦建立社会保险制度的直接目的是使低收入工人更加依靠国家，从而消除工人运动对国家的威胁，因此，他最先提出的是一个完全不需要劳动者缴费的社会保险计划，但自由党人认为，这样就割断了劳动与市场的联系。经过不同党派的妥协，最终形成了劳资双方缴费各半的责任分担模式。[11］（P18）继德国之后，法国、奥地利、荷兰、比利时等欧洲大陆国家也纷纷选择了社会保险型福利模式。

社会保险型福利模式是以社会保险缴费为基础，通过现收现付的财务模式实现代际之间和群体之间资金转移支付的福利模式。社会保险的责任主体是劳资双方，政府仅仅发挥担保作用；社会保险的待遇水平与缴费基数、缴费年限紧密相关，追求资金的自我平衡，社会保险资金与财政资金之间保持着适当的距离。在老龄化的背景下，财政性资金在社会保险制度中承担的责任包括两个方面:第一，对残疾人、低收入者以及单亲母亲等社会特殊群体进行缴费补贴；第二，在缴费率没有上升空间的情况下，对基金缺口进行定额或者固定比例的补贴。因此，在社会保险体制中，财政资金与社会保险基金相互独立①在社会保险型国家，设置有专门的社会保险预算，与国家财政一般预算相区别。，国家不承诺福利待遇的水平，财政对社会福利事业的支出比例相对固定，不会对国家财政造成负担，更不会导致主权债务危机。

主权债务危机是指一国主权债务占GDP的比重过高，其根本原因是财政缺口过大，因此，需要考察在财政支出的增量中，是什么因素发挥了主要作用。图1显示了1999年②选择1999年作为起点，是因为欧元从1999年1月1日起正式启用。以来欧洲主要社会保险型国家社会保障支出占财政支出的比重。除了德国和奥地利两个老龄化程度较高的国家该比例接近40%以外，其他社会保险型国家的该项比例都低于35%；更重要的是，各个社会保险型国家的该项比例都较为稳定，未出现大幅的增加，这就充分说明，在国家财政支出的增量中，社会保障支出并未占据主要地位。综上所述，在社会保险型福利体制中，社会保险资金与国家财政资金相对独立，国家财政对社会保障的支出是相对稳定的。因此，在社会保险型福利体制下，社会保障制度发展导致国家主权债务增长的理论假设在逻辑上是不成立的，欧洲主要社会保险型国家在此次欧债危机中的表现也充分说明了这一点。

图1 欧洲社会保险型国家社会保障支出占财政支出的比重（1999—2010）

（二）福利国家型福利模式

福利国家型模式是继社会保险型模式之后出现的又一种重要的福利模式。英国是福利国家型模式的诞生地。作为世界上第一个完成工业革命的国家，在遭受1929—1933年经济危机以及第二次世界大战破坏之后，英国迫切要求实现经济复兴。为此，英国政府于1941年任命了以贝弗里奇为首的委员会，为英国设计社会福利制度。1942年11月，贝弗里奇委员会向政府提交了著名的“贝弗里奇报告”，提出了统一缴费、统一收益标准、统一管理、适当受益、全面普遍和区别对待六个原则。英国政府采纳了这个报告的建议，逐步建立起包括家庭津贴、社会保险①需要说明的一点是，受到经济发展水平、财政汲取能力的限制以及私人保险市场的强烈反对，英国在建立福利国家的过程中，逐步放弃了“贝弗里奇报告”提出的相关原则，最终建立起的仍然是一个以缴费型保险为主体的制度，而北欧诸国建立的是以税收为基础、普遍化和均等化为基本特征的真正意义上的福利国家型福利模式。、公共卫生和社会服务制度在内的完整的社会保障体系，并于1948年宣布建成了“福利国家”。此后，瑞典、芬兰、挪威、丹麦四个北欧国家先后放弃已经开始实行的社会保险和社会救助制度，于20世纪50年代中期先后建成了福利国家制度。[12］（P66）普遍化与均等化是福利国家体制的基本特征。所谓普遍化，就是覆盖全体国民，而不仅仅是劳动者；覆盖“从摇篮到坟墓”的所有项目，而不仅仅是收入风险。所谓均等化，就是通过社会保障税实现缴费的均等，通过统一给付标准实现待遇的均等。

从运行机制来看，福利国家型模式与社会保险型模式存在以下几个主要区别:第一，在资金来源上，福利国家型模式以税收为基础，社会保障的资金支出直接来源于国家财政。第二，就责任主体而言，政府是福利国家型模式的直接责任主体，承担包括筹资、管理甚至服务供给的全部责任。第三，从待遇的决定因素来看，福利国家型模式下的待遇水平主要取决于即期社会平均工资水平以及物价水平，且国民待遇均等化。由此可见，在福利国家型模式下，社会保障资金是财政性资金，社会保障支出是财政支出的重要组成部分。因此，从理论上看，在福利国家型模式下，社会保障的发展有可能导致财政支出的增加，进而产生主权债务危机。那么，福利国家在此次欧债危机中的表现如何呢？

图2显示了欧洲主要福利国家型国家1999年至2010年国家主权债务占GDP的比重。在所有年份中，典型福利国家型国家的主权债务比例都要低于欧洲的平均水平，并且北欧高福利国家的主权债务比例还呈现出整体的下降趋势。其中，有“福利国家橱窗”之称的瑞典的主权债务比例只有39.7%，在所有欧盟国家中排名倒数第五。笔者认为，采取福利国家型模式的欧洲诸国与此次欧债危机无缘，主要有两个方面的原因:第一，这些国家的老龄化程度相对较低，福利支出的压力相对较小。在欧洲主要福利型国家中，2010年老年人口占总人口的比例②根据欧洲的标准，这里的老年人指65岁及以上人群。除瑞典（18.2%）略高于欧盟总体水平（17.4%）之外，其他国家都低于欧盟的总体水平。第二，这些国家严格控制了福利的水平，实现了福利制度的理性发展。公共养老金支出是各国最主要的福利开支，而公共养老金的水平可以由养老金替代率③养老金替代率是指养老金收入占退休前收入的比例。来反映。在欧洲主要福利型国家中，2010年的公共养老金替代率除了瑞典（60%）之外，其他福利型国家的养老金替代率都控制在50%以内，普遍低于欧盟的总体水平。

图2 欧洲主要福利国家型国家主权债务占GDP的比重（1999—2010）

综上所述，由于福利国家型模式下社会保障支出直接来源于财政资金，因此，存在因福利支出开支规模增大而导致财政压力，并进一步引起主权债务危机的可能性。但是，作为福利国家的代表和典型，英国和北欧诸国的主权债务水平却远远低于欧洲的平均水平，未遭遇主权债务危机，这说明福利国家型模式也并非必然导致主权债务危机。

四、福利开支增长:内生性与外生性

以上，从历史的视角分析了社会保障制度发展与经济发展的关系，从分类的视角分析了不同的福利模式及其对福利制度与主权债务关系的影响。分析结果表明，福利制度与主权债务危机没有必然的联系。那么，福利水平的增长是否会导致主权债务危机呢？下面，本文通过引入福利的“内生性增长”概念，以福利制度中最重要的养老保险制度为例，以此次欧洲主权债务危机最为严重的希腊为研究对象，对福利开支的内生性增长与外生性增长进行具体分析。

（一）福利“内生性增长”概念的提出

所谓福利的内生性增长，是指由福利支出的内生性因素所导致的福利开支总量的增加。这里提出的“内生性”不同于社会统计学意义上的“内生性问题”，但类似于经济学范畴下的“内生性增长”。[13］内生性经济增长模式区分了推动经济增长的内生性因素和决定性因素。其中，内生性因素可以被理解为不以人的意志为转移的、与该制度的发展没有必然联系的因素，内生性因素导致的是一种自发性的增长。决定性的因素是一种外部因素而可以为人们所控制，是在制度设计过程中确定的。但是，内生性因素在经济增长和福利开支增长中的作用是不同的。对于经济增长而言，内生性因素只能带来自发性增长，是一种外部政策不干预条件下的增长，因此，应当注重对决定性因素（外部性因素）的研究，通过外部的努力推动经济的快速增长。但是，社会福利制度，尤其是社会保险制度的基本原则是自我完善和自我平衡，外部力量的介入反而会影响其正常运行机制，并由此导致诸多问题。因此，社会福利水平的确定与增长应该由内生性因素决定，而不应当通过外部因素对其进行过分干预，以实现制度的自我平衡。

以养老保险制度为例，养老金开支的计算公式为:

养老金开支＝总人口×老龄化程度×社会平均工资水平×养老金替代率

其中，领取养老金的总人数在退休年龄不变的情况下，是由一国的老龄化程度决定的，而老龄化是人口出生率下降与预期寿命延长共同作用的结果，是不以人的意志为转移的，因此，属于内生性变量；养老金的水平是由社会平均工资水平和养老金替代率共同决定的，其中，社会平均工资水平是随着社会经济的发展而不断提高的，属于内生性变量，但由于社会平均工资水平会同时对缴费水平和待遇给付水平产生影响，所以在社会保险体制下不会对养老金支出总量产生影响，但在福利国家体制下，会对养老金支出总量产生影响。养老金替代率是制度设计的结果，属于外生性变量。内生性变量导致的养老金增长是无法避免的，而根据养老金制度自我平衡的原则，应当减小并逐步消除外生性变量的变化（如随意调整替代率）对养老金支出的影响。

（二）老龄化、经济增长与福利的内生性增长

根据养老保险制度的客观发展规律，由内生性因素所导致的养老金支出增加是难以避免的，但如果一国在快速老龄化的同时，能够保持经济的持续与稳定发展，那么，国家财政就可以有充足的资源支持养老金开支的内生性增长，而不会导致主权债务危机。

下面，我们选取典型的福利国家（瑞典、丹麦、芬兰、挪威、英国）和典型的社会保险国家（德国、法国、奥地利、荷兰、比利时）作为样本，并通过与希腊的对比，来具体分析由老龄化导致的福利内生性增长与经济增长之间的关系。20世纪中叶以来，各个样本国家的人口老龄化程度都在不断提高，欧盟国家老年人口占总人口的比重在2010年达到17.4%，成为世界上老龄化程度最高的地区。根据此前的分析，老龄化是福利开支增长的内生性因素，是无法避免的，但如果该阶段经济依然保持较快发展，那么，就有足够的财政资源支持由于老龄化带来的福利开支增加。表1显示了样本国家和希腊2005—2010年的平均GDP增长率，以及2010年的老龄化程度。从欧盟的总体情况来看，过去五年平均1.09%的经济增长率有力地支持了老龄化导致的福利支出增加。通过将样本国家与希腊的对比可以发现，希腊的老龄化程度仅低于德国，而高于其他国家，但从经济增长率来看，希腊2005—2010年的平均经济增长率仅高于丹麦而排名倒数第二位。因此，希腊的老龄化是与经济增长放缓同时发生的，换句话说，希腊的经济发展未能有效地支持福利开支的内生性增长。

导致希腊经济增长缓慢的原因主要包括三个方面:第一，产业结构失衡。希腊的经济在欧盟成员国中相对落后，工业基础薄弱、技术相对落后。希腊服务业的总产值占GDP的3/4以上，工业总产值不足GDP的1/5，在服务业中，又以旅游业，尤其是国外旅游者为主。在全球金融危机爆发的背景下，各国就业者收入普遍受到影响，旅游业必然遭受重创。希腊旅游部门的统计资料显示，2009年以来外国旅游者数量下降了20%。第二，经济增长模式存在缺陷。希腊长期依靠财政和经常项目的双赤字，以及加入欧元区后更容易获得廉价的贷款带来的基础设施建设的拉动以及信贷消费来维持经济增长。[14］这种经济增长模式往往依赖于较低的劳动力生产成本，但在经济全球化的背景下，亚洲、拉丁美洲等地区的劳动力成本更加低廉的国家加入到全球竞争中，使希腊这样的国家遭遇“夹层效应”[15］，竞争力显著下降。第三，劳动力市场缺乏弹性，失业率较高。受到劳动力市场分割等多种因素的影响，希腊的失业率长期保持高位，在过去十年里的失业率显著高于欧盟国家的平均水平，在2010年达到了12.6%，严重制约了经济的可持续发展。经济增长缓慢导致的直接后果是税收性财政收入的下降，从2009年开始，希腊的税收收入出现负增长，为了维持养老金等福利开支，只能通过借债的方式填补财政资金的不足。

表1 欧洲部分国家经济增长与老龄化程度

表2 2010年公共养老金替代率与人均GDP

通过以上分析，我们得出有关福利开支与主权债务危机关系的一个基本结论:老龄化程度加快作为内生性变量，客观上会导致福利开支的增加，但如果该国保持了较为稳定的经济增长，就可以有效地支撑福利制度的顺利运行。然而，希腊在人口老龄化加速的同时，却面临经济增长的放缓，因此，无法提供足够的财政资源来支持福利制度的发展。因此，从逻辑上说，是希腊的经济政策偏差与产业结构失衡导致了经济发展放缓，并影响了福利制度的正常发展，而绝非是福利制度的发展导致了经济危机和债务危机。

（三）政策学习、政党政治与福利外生性增长

以上分析了老龄化作为内生性因素，对福利开支增长的影响，下面将分析作为外生性因素的养老金替代率对于福利开支的影响。在不同的福利模式中，养老金的替代率是由不同因素决定的。在福利国家型模式下，养老金替代率是当期社会平均工资的一定比例，这个比例的确定相对主观，往往取决于该国的经济发展水平；在社会保险型模式下，养老金替代率是由参保人的缴费水平和当期社会平均工资水平共同确定的。相比较而言，社会保险型福利体制的养老金替代率因为与缴费水平挂钩而具有自动调整机制，不易出现外生性增长，福利国家型模式下的养老金替代率确定则具有一定的主观性。表2显示了有关样本国家以及希腊的经济发展水平（人均GDP）和公共养老金替代率。对比之后可以发现，除希腊之外，选择福利国家型体制的国家经济发展水平普遍比较高，养老金替代率水平也控制得比较好，而希腊的经济发展水平最低，但养老金替代率却过高。这充分说明，希腊既未能选择适合本国经济发展水平的福利模式，又未能较好地控制福利的水平。

续前表

那么，希腊为什么会选择福利国家的模式呢？我们可以从政策学习（Policy Learning）理论的视角进行解释和分析。从全球社会福利模式的形成过程来看，基于地缘政治的政策学习在其中发挥了非常重要的作用。19世纪末德国率先建立社会保险制度之后，法国、奥地利、比利时等欧洲大陆国家相继学习德国的做法建立了社会保险制度①这也是社会保险模式被称为欧洲大陆模式的重要原因。。1948年，英国率先宣布建成了福利国家，北欧诸国纷纷效仿而建立起了福利国家制度②这也是福利国家模式被称为北欧模式的重要原因。。20世纪80年代，位于南美洲的智利率先建立起个人负责、完全积累的公共养老金制度，并为一些拉丁美洲国家所效仿。[16］20世纪70年代，以基督教民主主义为政治理念、以家庭成员或当地社区居民为主要对象，以保持劳动力成本优势为主要特征的南欧模式逐步形成，而希腊在当时就是典型的南欧模式，这种模式是符合希腊的社会经济发展水平的。

20世纪90年代以来，随着欧盟一体化进程的加快，福利模式之间的学习和模仿超越了欧洲传统地域的限制，而在更高的欧洲层面上继续进行着。在政策学习的过程中，全面评估政策体系与本国社会经济文化传统之间的适应性是决定政策学习是否成功的重要因素。但是，在一国内部政党政治体制③所谓政党政治，就是发生在政党与国家、政党与公民和社会、政党与政党之间的相互关系和政治过程以及这三方面关系、过程间的彼此联结，它们在一系列政治、法律规范或惯例的主导下，形成了驱动民主政治运转的有机政治系统。参见徐锋:《社会运动、政策议程与西方政党政治的新变迁》，载《马克思主义与现实》，2011（6）。和外部欧盟一体化进程的影响和推动下，欧洲一些国家对福利政策的学习却逐渐忽视了这种适应性，呈现出以片面追求高福利为主要特征的政策攀比。在政党政治体制下，包括希腊在内的欧洲各国的福利泛政治化倾向日益明显，并且在福利体制上呈现出显著的“保险福利化”倾向。从政党与选民之间的关系看，随着政党意识形态色彩的淡化和观点的趋同化，政党在社会福利方面的政策取向往往成为选民投票的关键性影响因素。[17］在福利刚性④福利刚性就是指福利水平只能提高不能降低。的作用下，民众都普遍倾向于不断提高福利水平，并且将高福利水平固化⑤与社会保险模式下福利水平与缴费水平相挂钩不同，福利国家模式下的福利水平与当期社会平均工资水平挂钩，因此，一旦确定了替代率，福利水平就得以固化。。政党虽然认识到福利水平的过快发展可能会对财政造成压力，但为了赢得选举，也不得不在选民要求与福利制度发展规律之间放弃后者。选民与政党之间的这种关系进一步影响了政党与政党之间的竞争关系，各个政党纷纷在竞选中承诺更高的福利水平，这种竞争性的政党政治体制不断推动着福利水平的提高与福利开支的攀升。当政党获得执政权之后，发现高福利水平无法维系，再想要削减福利时，则会遭到普遍反对，甚至导致社会骚乱。⑥在法国、希腊等地爆发的反对削减福利的罢工浪潮就是一个很好的证明。与此同时，欧洲的一体化进程也推动了欧盟内部各国之间的福利竞争。正是在这两种力量的共同推动下，希腊于2001年加入欧盟之后，逐步放弃了原有的、与自身经济发展水平相适应的南欧福利模式，逐步转变为福利国家模式。然而，较高的经济发展水平、劳动力参与率以及对公共干预秩序性和公平性的信任是福利国家模式的重要基础[18］，希腊显然还不具备这样的条件。不仅如此，在转变为福利国家模式之后，希腊未能根据其经济发展水平和财政能力确定合理的替代率水平，而是在国内政党政治与国家间恶性福利竞争的进一步推动下，违背福利国家发展的基本规律，不断提高养老金替代率水平，2010年公共养老金替代率达到95.7%，大大超出了其经济发展水平与财政负担能力。

由此可见，一国内部的竞争性政党政治体制和欧盟的一体化进程影响了国家理性的政策学习过程，导致了非理性的福利膨胀。这种类型的福利开支增加显然不是福利的内生性增长造成的，而是外部因素干预的结果，是不遵循社会福利制度客观发展规律的结果。因此，由于外生性因素导致的福利开支增加，并由此导致国家主权债务危机并非福利制度客观发展的结果，而是在一国内部政党竞争和外部非理性福利竞争的双重作用下，违背福利制度发展规律的结果。

五、结论及对中国的启示

通过以上对欧债危机与福利制度关系的深入分析，我们可以得出以下几点基本结论和对中国社会保障制度建设的启示:

第一，国内外社会保障制度与经济发展关系的历史进程充分说明，福利制度从未成为一国经济发展停滞的致因，却往往通过发挥保障性功能和激励性功能，成为促进一国经济发展、帮助一国摆脱经济低迷状态的重要政策工具。目前，我国还处于社会保障制度建设的初级阶段，覆盖城乡居民的社会保障体系框架才初步形成，社会保障待遇水平总体还比较低，因此，绝不能因为欧债危机的发生而放缓社会保障体系建设、提高国民社会保障待遇的进程。

第二，在不同的福利模式下，社会保障资金与国家财政资金的关系是不同的，对国家主权债务的影响也是不同的。在社会保险型模式下，资金主要来源于劳资双方缴费，财政资金的投入是比例化、固定化的，社会保障基金与国家财政基金之间有一道无形的防火墙，社会保险制度的运行不会对国家财政资金构成直接压力，更不会造成国家主权债务危机。在福利国家型模式下，社会保障资金直接来源于财政资金，因此，福利开支与国家主权债务之间存在理论上的相关性，但是英国、北欧等高福利国家都无缘此次欧债危机的事实充分说明，福利国家并不必然导致国家主权债务危机。我国正在形成以社会保险为主体的社会保障制度，应当坚持这种正确的制度模式。与此同时，我国的新农保制度和城镇居民养老保险制度则部分地采取了福利国家的运行模式，针对这种情况，应当充分考虑各地经济发展水平的差异，使福利水平与经济发展水平相适应，防止恶性福利竞争局面的出现。

第三，福利开支的增长可以被区分为由老龄化所导致的内生性增长和由替代率导致的外生性增长。虽然老龄化导致的内生性增长是无法避免的，但是只要有经济增长的有力支撑，就可以维持福利开支的内生性增长。与其他福利国家老龄化与经济增长同步不同，希腊的老龄化伴随着经济增长的放缓，从而缺乏足够的财力支撑福利开支的正常增加。因此，从希腊债务危机与福利制度的因果关系上看，是经济结构失衡，经济增长模式出现问题影响了福利制度的正常发展，而非福利制度导致了经济问题。对于中国而言，随着人口老龄化进程的加快，福利开支也会出现相应的内生性增长。在这个阶段，一方面，应该通过优化经济结构，转变经济发展方式，保持经济的长期与可持续发展，为福利开支的内生性增长提供有力支持；另一方面，应当将近些年经济快速增长的成果转变为国民福利，以应对未来人口老龄化的高峰。我国于2000年建立了全国社会保障基金理事会，并将历年财政收入的一部分固定划拨到该理事会，形成战略储备基金，以应对本世纪中叶人口老龄化高峰期的财政支出压力，就是一个具有长远眼光和战略意义的做法。

第四，在一国内部竞争型政党政治与外部区域一体化等外生性因素的共同作用下，盲目的政策攀比使希腊选择了与本国国情不相适应的福利国家型模式，同时，希腊没有严格遵循福利国家的内在发展规律，确定了过高的养老金替代率，对国家财政造成了不必要的压力。这个教训值得中国认真研究。从2005年起，我国已经连续8年提高企业职工养老金水平，2005年以来养老金的平均增长率达到11.29%，超过了GDP增长速度，接近实际工资增长率。虽然这种调整客观上维持了企业退休人员的生活水平，缩小了企业与机关事业单位退休职工的待遇差别，但这种增长明显是一种外生性因素干预下的增长，很容易演化为非理性的福利膨胀。因此，应当严格遵循社会保险制度自我平衡的内在发展规律，尽快建立由内生性因素（如社会平均工资增长率的一定比例）决定的养老金增长机制，实现养老金水平的理性增长。

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[10]鲁全:《德国的社会保障制度与社会公平》，载《中国人民大学学报》，2009（2）。

[11][12]和春雷:《社会保障制度的国际比较》，北京，法律出版社，2001。

[13]Romer，Paul.M.“Endogenous Technological Change”.The Journal of Political Economy，1990，98（5）.

[14]马寅飞:《全球金融危机的持续冲击——国家主权债务危机的现状、成因及影响分析》，载《财经界（学术版）》，2011（7）。

[15]陈志昂等:《“危机”是怎样炼成的？——从“夹层效应”看欧洲债务危机》，载《世界经济研究》，2011（1）。

[16]郑功成:《智利模式——养老保险私有化改革述评》，载《经济学动态》，2001（2）。

[17]孙洁:《选民、政党与社会福利研究》，载《教学与研究》，2006（2）。

[18]彼得·亚伯拉罕森:《论斯堪的纳维亚福利模式及对东亚的启示》，载《社会保障研究》（北京），2010（1）。