土地节约集约利用技术方法体系构建

■ 强 真

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

土地节约集约利用技术方法体系构建

■ 强 真

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

根据对节地技术的基本内涵的全新界定，建立节地技术与节地模式、节地标准、节地机制间在用地管理工作中的实施关系。按照未来我国国土开发的重点方向及领域，分别建立土地节约集约利用技术方法体系，并从激励机制、土地供应模式、用地管理政策三个角度建立政策措施体系。

土地；节约；集约；节地模式；节地技术

1 节地技术的概念

“节地”为土地节约集约利用的简称，已成为我国未来中长期发展战略体系中，实现国土资源高效利用的重要环节，也已成为国土资源管理，特别是土地资源开发利用管理的重要技术环节和技术组成。

“节地技术”指为实现区域可持续发展，在以人为本、环境优先、效益提升、因地制宜等基本背景条件下，促进实现区域土地利用经济效益、社会效益、生态效益和综合效益不断提高的技术类型体系。

节地技术包含狭义和广义两种外延：所谓狭义的内涵，主要是指与国土资源部门所负责的土地供应和用地管理密切相关的土地管理和评价技术。广义的内涵，主要是泛指能够促进土地开发利用效益不断提升、挖潜土地可利用规模的所有软、硬技术，均可称为节地技术。

综合我国土地管理制度体系和部门职能范围，节地技术的内涵范畴应根据土地管理制度的需要，在不同领域所涉及的范围可以灵活掌握，但主要包括与某类型土地利用密切相关的科技技术、土地管理政策实施技术、规划技术3大类。

2 节地技术与节地模式、节地标准、节地机制的关系

节地技术本身应是一个促进土地高效利用的动态过程，是具有综合性技术工程。节地模式、节地标准、节地机制共同构成了节地技术的要素体系。

首先，节地技术实施的主要途径是在某一用地领域，根据区域资源环境基础本底，结合区域经济社会发展的阶段特征和发展需求，采用某种或多种科学的土地节约集约利用模式，实现土地利用高效益的技术情形。例如，稻田养鱼、多层厂房、JD模式等。

其次，评价某项用地模式是否属于节地范畴，还需要按照一定的效益评价标准进行评价。在符合特定的用地模式条件下，推行使用了某种节地技术，使得对应的用地效益达到或者超过了相应的土地利用效益标准，即可称为实现节地目标。此种技术可正式确定为节地技术。

第三，采用节地技术推行某种节约集约用地模式，必须在一定程度上给予相应的政策措施机制配套和支撑。毕竟，节地技术要求土地尽量向低投入、高产出的状态变化，往往导致用地成本或者生产成本不断提升。所以，应根据不同地区的实际情况，针对某种用地方式，专门配套相应的政策机制，激励该项节地技术的应用，实现高效用地。

3 重点国土开发保护活动的节地技术体系构建方向

(1)重点国土开发和保护活动的重点领域。与土地节约集约利用战略要求紧密结合，相关国土开发保护活动的主要类型包括：城镇建设、工业开发和矿产资源开发、交通水利等重大基础设施建设、农业产业发展、生态保护。

(2)重点领域节地技术体系构建的主要内容。第一，城镇建设方面，主要涉及各级各类城镇建成区总用地规模的节约集约；城镇内部基础建设开发项目采用节地的具体技术。

第二，工业开发方面，主要涉及各级各类工业开发园区总用地规模的节约集约；园区内部生产、生活、生态设施建设项目所采用的具体节地技术。

第三，矿产资源开发方面，主要涉及不同矿种开采企业用地总规模的节约集约；不同矿种矿山废弃地整理和后续利用。

第四，交通水利等重大基础设施建设方面，主要涉及重大设施工程建设的必要性评价技术；工程建设用地总规模的节约集约；项目建设和配套设施建设的具体节地技术利用。

第五，农业产业发展方面，主要涉及提高农业产出的养殖技术、基因技术和种植技术。

第六，生态保护方面，主要涉及生态保护和建设的用地总规模；城镇和工业园区生态项目建设具体技术。

4 土地节约集约利用技术方法体系的构成

节地技术框架主要从科学技术、土地管理政策实施技术、规划技术等三个重点领域进行构建。其中，对于节地标准的构建，应根据上述6类重点领域，结合不同区域发展的实际阶段和水平，按照国家区域发展战略部署的基本要求，差别化设置。

4.1 城镇建设

重点节地战略部署：

第一，科学确定全国范围内部署节地战略的重点城市。根据全国主体功能区规划所确定的优化开发区和重点开发区发展战略部署，确定未来开展节地技术实施的重点城市名单。（参见图1）

第二，差别化部署重点城市建设节地技术战略。根据实际需要，结合所规划城市或县镇发展的战略定位和部署，依据上一级城镇体系规划所作出的战略安排，以地区政府财政能力和经济发展水平为主要允许条件，对优化开发区内的重点城市核心区改造和重点开发区范围内重点城市的核心区建设，部署节地战略：城市核心区有针对性地部署重点商业区地下空间开发技术；核心区立体生态用地技术；CBD及重点商贸区复合式高层建筑建设技术；主城区和交通枢纽点立体交通或人车分流建设技术；核心商务区及高人口密度区地上地下停车场建设技术；地铁公交枢纽立体建设技术；城市立交与桥下道路共建技术等。

第三，做好城市拓展与新区开发所需建设用地总规模的优化和引导。根据人口发展和产业发展态势，科学确定人均建设用地面积标准和单位国土建设空间经济密度，提出核心建成区总体拓展规模，实现在总用地范围内的节约集约。

4.2 工业开发

基本思路：针对重点地区的重点类型和关键级别的工业园区进行节地技术部署和安排。针对不同园区的类型不同，差别化部署园区节地战略。

重点节地战略部署：

第一，科学确定不同类型工业园区节地技术实施差别。（参见表1）

第二，有针对性地部署园区节地战略。

按照级别提出不同行业在不同等别、不同区域园区的单位用地投入水平、单位用地产出效益、“三生”用地总体控制比例、高效益厂房建设标准等。

4.3 矿产资源开发

基本思路：针对全国主要矿产资源开采集中分布区，特别是露天开采矿种集中分布区进行节地技术发展战略部署。

主要节地技术战略：主要部署污染物处理、土层恢复、耕作层恢复、景观恢复等技术，从挖潜或改造的角度，提供可再利用的土地规模。属于间接性节地技术。

规划技术：采矿权用地空间规划技术等。

科学技术：不同矿种废弃地整治恢复技术（污染物处理、土层恢复、景观恢复）等。

管理技术：对废弃地整治恢复后的维护技术；等等。

4.4 交通水利等重大基础设施建设

重点节地战略部署：相关重大基础设施项目建设均有比较完善的项目用地管理技术标准和确定具体用地规模的技术规程。具体模式包括：道路桥梁的空间立体建设、生产用地和配套用地的规模最小化、危险性和保护性生产作业空间的缓冲空间最合理规模，等等。

规划技术：评价现有同等级项目设施利用效益技术；预测评价待建项目必要性技术等。

科学技术：交通基础设施立体（空中）建设技术；等。

管理技术：对项目建设用地规模和配套设施用地规模控制技术；等等。

4.5 农业产业发展

基本思路：主要针对国家“七区二十三带”重点农业区和各类型现代农业示范区进行部署。

重点节地战略部署：第一，对“七区二十三带”重点粮食主产区。提出的作物基因培育改良技术，提高单产水平，从侧面实现了土地利用的节约集约。第二，对现代农业示范区集中发展地区。提出的现代高科技农业和立体农业产业发展，实现了用地规模逐步减少，但总体经济效益不断提高的节地战略。

规划技术：特色农业和农产品加工业用地需求规模预测技术等。

科学技术：动植物基因培育改良技术；立体农业技术等。

管理技术：对农产品加工业用地批后监管技术等等。

4.6 生态保护

基本思路：主要针对国家级、省级、地市级、县级各类型自然保护区集中分布的空间，以及生态功能优势地区进行部署。

重点节地战略部署：主要通过科学确定各型各类自然保护区，特别是根据实际需要，对生态功能优势地区的重点城市，在城镇总建设用地规模范围内，最优化地确定城镇核心区生态绿色空间规模，实现节地的效益最优化。

规划技术：城镇生态用地空间布局和规模引导技术等。

管理技术：生态用地批后用途监管技术等等。

5 促进节地技术落地的政策措施体系

为更好的促进节地技术地落实、实施，保障节地技术在重点区域内充分发挥良好的节地作用，从激励机制、供应模式、用地管理配套政策三个角度建立政策措施体系。

(1)激励机制。对上述6个主要领域节地工作所取得良好效果，采用返还一定比例的土地出让金、适度降低土地使用税费、适度追加土地指标等模式给予奖励和激励。

(2)土地供应方式。根据采用节地技术后的某项用地领域，适时适地进行用地效益评价和跟踪，对于那些缺失采用节地技术后，土地潜力得到挖掘，用地效益明显提升的用地主体，在供地模式、审批程序等方面给予支持。

(3)用地管理配套政策。针对重点或典型用地项目，建立全方位、高信息化的用地效益评价系统。对采用节地技术的项目给以连续性和系统性评价，建立全方位、综合性节地用地管理配套政策体系，促进已采用节地技术的项目实现可持续节约用地。

[1]强真,杜舰，吴尚昆.我国城市建设用地利用效益评价[J].中国人口·资源与环境，2007（1）:92－95.

[2]强真,等.全国国土规划纲要编制研究——国土规划理论与方法篇［R］.北京：中国国土资源经济研究院，2009.

[3]侯华丽,强真.重庆市国土规划前期研究［R］.北京:中国国土资源经济研究院,2010.

[4]孟旭光，强真,等.全国国土规划重大问题及编制研究[R].北京：中国国土资源经济研究院，2010.

[5]强真,郝庆,王丹，等.广西北部湾经济区国土规划编制研究[R].北京:中国国土资源经济研究院，2011.

F301.0

C

1672-6995(2012)06-0018-02

2012-05-31

强真（1979-），男，天津市红桥区人，中国国土资源经济研究院助理研究员，管理学硕士，主要从事土地利用规划、国土规划研究。