《中国节地技术政策大纲》探讨研究

付 英 郑娟尔 刘伯恩，4 曹端海 谭文兵

(1.华中科技大学社会学系，湖北 武汉430074;2.国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京，101149;3.中国国土资源经济研究院，北京101149;4.中国地质大学人文经管学院，北京100083;5.中国地质大学土地科学与技术学院，北京100083)

科学技术是第一生产力，节约集约用地需要节地技术政策的有力支撑。近年来，我国在节地技术方面取得了一定进展，但与节能、节水和矿产资源节约利用相比，节地技术的研究相对滞后。2005年，我国发布《中国节水技术政策大纲》，2006年，发布《中国节能技术政策大纲》，而节地技术政策大纲至今尚未发布。本文试图在厘清节地技术内涵的基础上，从节地机制、节地标准、节地模式、节地技术体系和评价体系等多方面入手，构建我国的土地节约集约利用技术方法体系，并在此基础上对《中国节地技术政策大纲》开展系统研究。

1 节地技术的实践探索和理论研究

1.1 节地技术政策的最新进展情况

1.1.1 完善政策标准，引导土地利用方式转变

近年来，国土资源系统不断完善土地供应政策和用地定额指标，出台了一系列土地控制标准，引导土地利用方式转变。包括编制节地标准体系、健全节约集约用地评价与考核标准，发布土地利用规划标准、建设用地节约集约利用评价规程、开发区土地集约利用评价规程等三个评价标准，完成能源、交通、公共设施等9个行业13项工程项目建设用地指标的编制和修订工作等。此外，建设部门也发布了不少政策规范。

1.1.2 面对资源硬约束，各行业大力推进适用于本行业的节地技术

土地价格的日益提高和土地规划等工作的不断加强，倒逼各行业主动创新和应用节地技术。农业生产采用立体种植技术，工业项目推行“零增地技改”，交通道路建设中不断推行立交技术，在水利工程建设中使用垂直防渗墙等技术，有效节约土地。

1.1.3 各地积极组合节地技术，创新节地模式

一是通过城市用地二次开发，促进内涵挖潜，如广东省“三旧改造”模式。二是实现劣地优用，向山要地，开发低丘缓坡。三是推进节地型城市开发，向天空向地下要地，如长沙市探索形成的农民高层公寓式安置节地模式、人车分流节地模式等。

1.2 节地技术的理论研究

文献检索情况表明，土地节约集约利用方面的研究文献非常之多，但关于节地技术的研究则相对较少。王静、邵晓梅［1］曾对土地节约集约利用技术方法的现状、问题和未来进行了研究，黄国庆等［2］结合各地实践，分析、总结了我国城乡时空上土地资源循环利用的节地技术，主要包括桥下车位开发、多层标准厂房建设、地下空间利用、城乡住宅用地的循环利用、城乡用地指标循环利用、稻田养鱼、促进新农村建设的“土地周转指标”制度、农地整理与农地征用过程中的土壤活土层资源循环利用、农用地的合理轮作与休耕等［2］。其他一些直接关于节地技术的研究主要侧重于某个具体领域或特定地区［3－6］。中国科协青年科学家论坛于2005年12月15日在北京召开“节地技术的若干基本问题”的论坛主题，魏后凯研究员呼吁要加快尽快制定节地技术政策大纲［7］。但迄今为止，尚未有学者对节地技术政策大纲开展系统研究。

总体来看，我国在节地技术的系统研究方面还比较薄弱，节地的内涵还不够明确，节地技术方法体系还不够健全，实施路径也不够清晰。抓紧构建我国的节地技术方法体系，尽快推出《中国节地技术政策大纲》刻不容缓。

2 节地技术内涵界定

节约用地和集约用地是有联系但却不同的概念。土地节约利用更强调一种“减量化”理念，可用可不用，尽量不用;能少用的，尽量少用①北京大学林坚副教授于2011年11月在国土资源部举办的“落实节约优先战略，促进节约集约用地”市、县长专题研究班上的讲话稿。。集约利用重在提高存量土地的利用效率。集约用地可带来节约用地。因此，人们经常将节约集约放在一起。从实用性角度出发，节地技术就是指能提高土地利用效率，减少土地占用，遏制土地资源浪费的技术，包括直接节地技术和间接节地技术。

土地节约集约利用技术方法体系是研究制定《中国节地技术政策大纲》的理论基础。它的构建，应当以提高土地资源利用效率，促进经济社会发展与土地利用相协调为目标，依据系统论，将各种节地技术、节地模式、相关标准规范和节地政策纳进来。基于此思路，土地节约集约利用技术方法体系应当包括节地技术体系、节地标准体系、节地模式、节地机制和节地评价体系五个部分，即“四节一评”，见图1。其中，节地技术体系是基础，是核心。

图1 土地节约集约利用技术方法体系

3 《中国节地技术政策大纲》研究

《中国节地技术政策大纲》(下称《大纲》)的制定，主要用于引导节地技术研究、产业发展和节地项目投资的重点技术方向，促进节地技术的推广应用，限制和淘汰占地面积大，浪费土地资源的技术、工艺和设备，为编制土地利用规划、计划，制定各项节地政策提供技术支撑。《大纲》主要包括总论、节地技术政策和保障措施三大部分。其中节地技术政策是主干。

3.1 总论

总论是对节地工作和《大纲》相关内容的前述与总括。它至少包括以下五方面内容:一是分析我国土地资源利用现状，指出节地工作的重大意义;二是明确节地工作的主要思路、原则和措施;三是明确节地技术的概念;四是阐述制定《大纲》的主要原则和思路;五是阐明制定《大纲》的目的和意义。

3.2 节地技术政策

节地技术政策是《大纲》的主要内容。它的制定应当在节地技术体系框架下，根据节地技术的成熟程度、成本和节地潜力，采用“研究、开发”，“发展、推广”，“限制、淘汰、禁止”等措施，规范节地技术政策，并将节地标准、节地模式和节地评价的内容融进去。下面分别对节地技术体系、节地标准体系、节地模式、节地评价体系进行细化研究。

3.2.1 节地技术体系

节地技术体系是《大纲》的总骨架。它的制定应当根据体系构建目标，依据一定的构建原则，采用合理的构建方法综合确定。

(1)节地技术体系构建的目标。节地技术体系的构建，旨在将分散在各类建设和管理实践中的现有的、应有的和计划研究的节地技术汇总起来，经梳理、分类、归纳、提升后，建立一个多层次的技术体系。

(2)节地技术体系构建的原则。①实用性原则。即从我国实际情况出发，从便于相关人员使用，便于对节地技术进行选择、推广、应用的角度进行研究。②关键性原则。重点强调对那些节地效果好、影响面广的先进节地技术的研发与推广。③动态性原则。技术总是不断变化发展的，节地技术体系必须在土地节约利用的实践中不断修订完善。④系统性原则。节地技术体系作为一个完整的系统，应该做到广覆盖，同时，节地技术应具有层次性。节地技术体系必须厘清各层次节地技术之间的逻辑关系。

(3)节地技术体系的构建方法。①技术分类法。技术有软技术和硬技术之分。按此，节地技术体系包括节地软技术和节地硬技术两部分①郑娟尔，节地技术体系框架的构建及实施思路.国土资源经济参考(内参).2011，(13):2－4.。其中，软技术主要是管理类节地技术，包括规划(计划)引导和控制技术等。②王兴，秦静.构建节地技术体系框架的思考.国土资源经济参考(内参).2011，(13):14－16。流程分类法。按照节地技术的实施与操作流程来分类②。③参见《2008－2010年资源节约与综合利用标准发展规划》行业分类法。可按行业将节地技术分为农业节地技术、工业节地技术、第三产业节地技术。④用途分类法。按《土地利用现状分类》(GB/T21010－2007)，将土地利用现状共分12个一级类、56个二级类。⑤区域分类法。若按城乡分，节地技术可分为城市节地技术、农村节地技术和城乡结合部节地技术。

(4)节地技术体系的构建。根据节地技术体系的构建目的，按照重实用、抓关键、广覆盖，有层次的构建原则，综合考虑上述五种方法的优缺点，以行业分类法和用途分类法为主，综合节地潜力和其他三种方法，将节地技术体系分为六部分:农业和农村节地技术、工业节地技术、城市开发建设节地技术、基础设施节地技术、未利用地开发和废弃地整理技术、综合类节地技术等，见表1。

3.2.2 节地标准

《2008－2010年资源节约与综合利用标准发展规划》将节地标准定义为:为实现节地目的而制定的标准。主要包括基础、管理、方法以及以节约土地为直接目的的标准，重点领域涉及土地资源调查、监测、评价、规划、土地整理、复垦、开发和耕地质量建设与管理等③。这一定义可视为对节地标准的狭义理解。从广义看，节地标准不仅包括直接节地标准，也包括间接节地标准，一些直接有助于节地的行业标准也可视为节地标准。据此，在《2008－2010年资源节约与综合利用标准发展规划》基础上，我们将节地标准分为六类:综合类标准、调查评价与监测类标准、规划类标准、使用类标准、开发整理类节地标准和相关的行业节地标准，见表2。《大纲》应在节地技术体系框架下将节地标准相应纳入。

表1 节地技术体系的构成

3.2.3 节地模式

模式引入经济科学研究中，其含义，主要指经济实践的理论概括或经济理论假设的系列［8］。节地模式，简单来讲，就是人们在节约利用土地的实践中所采取的一系列节地技术、管理手段和政策措施在时空上的优化组合形式，是对节地实践进行理论概括后形成的系列。各地的节地模式非常之多，无法一一列清。可按时间、空间两个维度将节地模式分为以下六种:错时利用模式、周转利用模式、立体开发模式、复合共用模式、改良增地模式和减需增效模式(见图2)。其中复合共用模式包括基础设施共用沟建设、综合交通枢纽建设等，与立体利用有一定关系，但更强调“共享”的概念。各地一些具体模式多是此框架下的细分和组合。《大纲》可在节地技术框架下将一些鼓励发展的节地模式并入。

3.2.4 节地评价体系

节地评价是以节约集约用地为目的，选择合适的评价指标和评价方式，对节地情况进行评价的过程。评价既是一种技术，又是一种保障措施，应将其纳入《大纲》中。节地评价体系主要包括以下两部分:

(1)节地调查与监测。这是节地评价具体实施的基础和保障。其内容包括节地调查技术和节地动态监测技术。前者如产业用地利用情况调查技术、城市土地利用现状及潜力调查技术、农村集体建设用地调查技术、土地损毁、压占和废弃状况调查技术等。节地动态监测技术指节地动态监测和跟踪技术。

表2 广义的节地标准体系

图2 六种节地模式

(2)节地评价。主要包括:区域土地利用评价(如开发区土地节约集约利用评价);工程建设项目节地评价;节地环境影响评价;节地社会经济效益评价(见图3)。

图3 节地评价体系

3.2.5 节地技术政策示例

下面以地下空间开发利用技术为例，对节地技术政策进行研究①示例中的内容尚未经过严格的论证研究，仅作为示例(见图4)。即在节地技术体系框架下，采用“研究、开发”，“发展、推广”等措施，对地下空间开发利用技术政策予以规范，并将节地标准、节地模式、节地评价的内容相应纳入。

图4 节地技术政策示例

3.3 保障措施

3.3.1 加强法制建设

制定促进节地技术发展的法规、政策。在《土地管理法》修订中，将节地工作和节地技术的采用放在优先地位，明确各类工程建设应当采用《大纲》鼓励发展的节地技术。发挥国家财政投资项目的节地表率作用。强化执法监督，确保节约集约落到实处。

3.3.2 完善节地技术标准规范

制定完善节地技术的相关标准和规范。定期编制、发布《节地技术指导目录》。加快修订、出台全国各类城、镇人均用地标准，适当在原有标准的基础上减少人均用地数量。重新审核现行各类工程项目建设用地标准，尽快研制不同类型、不同行业、不同规模建设用地的规划控制指标与用地定额标准。

3.3.3 发挥规划的节地作用

规划的节地是最大的节地。国家在制定各类主体功能区规划、国民经济发展规划、各类专项规划时，要将土地节约集约纳入其中。各地在制定地方性发展规划时也要将节地放在重要地位，鼓励采用节地技术。要加强对规划实施的监督管理，体现规划的约束性和节地作用。

3.3.4 加强行政管理

一要加强领导，构建节地共同责任制。二要将节地技术运用作为项目审批的前置条件。各类工程建设项目必须在可研阶段或预可行性研究中将节地技术评价纳入其中，对不符合《大纲》要求的项目一律不予审批。三要对建设用地项目在用地预审、用地审批、土地供应、开发建设等各个环节的节地技术应用情况进行全程监管，确保节地技术真正落地。四要开展节地评价与考核，开展节地示范县、节地示范项目等评比活动。

3.3.5 发挥市场的节地作用

一要改革完善土地产权制度，明确企业在节地技术研发、创新和推广应用中的主体地位。二要完善地价形成机制，显化土地价值，通过市场机制倒逼企业主动采用节地技术。三要对企业采用《大纲》鼓励发展的节地技术、设备、工艺等给予财政、税收方面的优惠政策，鼓励企业和民间资本进行节地技术投资，引导金融机构对重点节地项目给予贷款支持。四要大力发展节地设备、节地技术等相关产业。

3.3.6 加强节地技术研究和宣传推广

要发挥企业和中介组织在节地技术研究和宣传推广中的作用，形成政府、市场、非政府组织三方联动的局面。首先，要广开渠道，增加对节地技术创新、研发的经费投入，形成对节地技术研发的稳定支撑。从长远看，要将节地技术纳入国家中长期科学技术发展规划纲要及相关科学技术发展计划中，设立节地技术研发专项。从近期看，要将节地技术研发纳入国土资源调查专项、公益性行业科研专项等。其次，要大力开展节地技术的宣传、交流、咨询、培训等活动，加强节地技术的国际交流与合作。

4 结语

本文从节地技术的实践与理论研究入手，分析了开展《中国节地技术政策大纲》研究的重要性和必要性，提出了节地技术的内涵，构建了“四节一评”的土地节约集约利用技术体系，形成了《大纲》的基本框架，对“节地技术体系”、“节地标准体系”、“节地评价体系”、“节地模式”等进行了深入研究。《大纲》包括总论、节地技术政策、保障措施三部分。其中节地技术政策是主干，它的制定应当在节地技术体系框架下，根据节地技术的成熟程度、成本和节地潜力，采用“研究、开发”，“发展、推广”等措施，规范节地技术政策，并将节地标准、节地模式和节地评价的内容融进去。保障《大纲》落实需要加强法制建设、完善节地技术标准规范、发挥规划的节地作用、加强行政管理、发挥市场的节地作用、加强节地技术研究和宣传推广等。

(编辑:徐天祥)

［1］王静，邵晓梅.土地节约集约利用技术方法研究:现状、问题与趋势［J］.地理科学进展，2008，27(3):68 －74.

［2］黄国庆，徐保根.略论城乡互动的节地技术［J］.经济论坛，2010，(10):36－38.

［3］董智，张青萍.上海世博绿地景观建设中空间绿化技术(节地技术)的运用研究［G］.见:孟兆祯，陈晓丽.和谐共荣——传统的继承与可持续发展:中国风景园林学会2010年会论文集(下册).北京:中国建筑工业出版社，2010:783－785.

［4］徐先建，刘敏.城市住区节地技术措施的研究［J］.建筑设计管理，2010，27(8):57 －58.

［5］李英民，李宏兵，武鑫，等.山地城市地下空间综合节地技术示范及研究［J］.重庆建筑，2010，9(9):7 －9.

［6］史慧芳，张彦军，朱子君.“节地型住宅“规划与设计［J］.河北建筑工程学院学报，2009，29(3):70 －73.

［7］涂鸣华.魏后凯呼吁尽快制定节地技术政策大纲［N］;大众科技报;2005－12－22［A02］.

［8］刘福仁，蒋楠生，陆梦龙，等.现代农村经济辞典［M］.沈阳:辽宁人民出版社，1991:58.