江苏省“万顷良田建设工程”中集体建设用地流转增值收益分配与机制创新

诸培新，刘玥汐

（南京农业大学土地管理学院，江苏南京210095）

农村集体建设用地流转自20世纪90年代开始在中国出现。21世纪初，在国土资源部试点指导下，全国各地先后出台了一系列的地方性的集体建设用地流转管理政策[1]。然而，由于集体建设用地流转大多被限制在存量的村镇企业建设用地的范围内，比例相对较高的农村宅基地和公共设施用地等则被排除在流转范围之外，因此可供流转的土地面积相对较少。此外，由于受集体建设用地权利与国有建设土地不平等，以及农村乡镇企业的改制等影响，实践中传统意义上的集体建设用地流转案例很少。与此相反的是，在城乡统筹发展的战略背景下，各地以城乡建设用地增减挂钩、万顷良田建设、农村土地综合整治等项目为依托，以整村拆迁复垦、农民集中居住为载体进行的流转则成了全国各地集体建设用地流转的主要实践并成为流转的新趋势。与传统的流转相比，集体建设用地流转既有土地产权性质的变化，也有建设用地在城乡之间的重新布局、集聚以及在用地性质、方向和使用者之间的重新配置。因而对被拆迁农民来说，土地流转增值收益的分享面临更多的利益主体和更为复杂的利益关系，土地权益的保障面临新的挑战。同时作为一种探索性实践，各地在如何保障农民的土地权益方面缺乏权威的、上位的法规作指导，使得农民在这种政府项目框架下的集体建设用地流转中分享土地增值收益的机制和结果都出现较大差异。为此，本研究拟以江苏省南通市某镇的“万顷良田建设工程”为例，剖析集体建设用地流转中的土地收益分配关系与分配机制，总结其经验与不足，探求城乡统筹背景下农民分享土地增值收益的路径与实现机制。

1 江苏省南通市某镇万顷良田建设工程概况

自2008年以来，江苏省大力推进“万顷良田建设工程”，基本的做法是将项目区内的村庄整体搬迁，将农村居民集中到镇及镇以上多层或高层住宅居住。除永久保留少数具有特色的村庄外，一般纯农业性的村庄都将逐渐集中到城镇去，实现工业向园区集中、居住向城镇集中、耕地向集团组织集中。项目区规模一般在300 hm2以上，涉及两个以上的行政村[2]。集体建设用地流转采取以“万顷良田建设”项目为依托，以政府为主导的方式推进，通过对项目区内的村庄整体搬迁复垦，将农民集中到新建的公寓小区居住，政府将拆旧建新节省下的农村建设用地转变为城镇建设用地，用于城镇化发展，从而实现集体建设用地的流转与重新布局。

南通市某镇“万顷良田建设工程”于2008年10月开始启动。项目工程区总面积1484.81 hm2，涉及5个行政村，分为两片（长青沙片和东北片）两期实施。通过拆旧区复垦的形式，新增农用地281.83 hm2，新增农用地面积形成等量的建设用地指标，该指标由镇政府统一安排使用，其中安排农民建新安置区79.89 hm2，其余201.94 hm2为留用区，全部用于城镇建设，土地利用方向主要为工业用地和商业用地。

2 项目区集体建设用地流转增值收益分配分析

该镇“万顷良田建设工程”的实施，在空间上形成了集体建设用地的重新布局和流转。原先分散的农民居住区被复垦，农民被集中到两个农民居住区，结余的土地通过指标的形式被置换用于城镇建设。在此过程中，农民让渡出宅基地，通过拆迁补偿与低价购置的方式换购到2—3套不等的公寓式住宅。镇政府通过为农民建设集中居住区置换到农民的宅基地，将宅基地复垦后形成建设用地指标用于城镇建设或县市范围内出让获得相应的土地收益。县（市）及以上政府在此过程中没有直接参与土地增值收益的分配，但是能获得区域工业化、城镇化发展所需要的土地资源支撑。

2.1 土地流转中镇政府的成本分析

在土地流转过程中，镇政府要承担的直接成本包括两个方面：一是支付被拆迁农民的拆迁补偿款，二是对建新区进行基础设施配套，获得的收益主要是留用区201.94 hm2土地的公开出让收益。根据对项目区的调查，项目区需拆迁的总建筑面积约1297377 m2，拆迁户3800户，共14967人，其中农业人口13063人。项目区拆迁统一采用货币补偿的方式，政府按照房屋重置价支付农户拆迁补偿费和安置补助费等。补偿标准参照皋政办发《如皋市房屋拆迁补偿评估技术规范及其他补助标准指导意见》标准执行，主房的拆迁补助标准为平房450元/m2，楼房1050元/m2，搬迁奖励与过渡费为每户4500元。经测算拆迁总费用74246.91万元。

对于被拆迁农户的安置方案采用统拆自购的模式。先由政府出资建设后，以略低于建设成本价格销售给动迁户，安置标准基本按照建筑面积“拆一还一”的原则进行。对自愿进城购房的农户，政府提供就业优惠以及购房契税、营业税等的优惠。镇政府对不需要统一进行安置的给予每户4500元作为放弃宅基地奖励，实践中几乎全部选择政府统一安置。按照这个模式，政府需要承担的成本就是安置区的拆迁补偿费和安置区基础设施费。在该镇的项目中，建新安置区涉及拆迁户294户，其中楼房196户，平房98户。总建筑面积52959.36 m2，拆迁补偿费用为4607.46万元。安置区基础设施建设费为7065.10万元。安置区拆迁与配套建设总费用为11672.56万元。整个工程拆迁费和安置区建设费共计85915.27万元。此外，留用区用于工商业的规模为201.94 hm2，需要支付征地成本为7718.69万元。镇政府累计需要承担的各项成本为93633.96万元。

2.2 土地流转中镇政府的收益分析

项目区镇政府的收益主要来源于新增建设用地出让收益。根据南通市土地挂牌出让案例和国家工业用地最低出让价政策，该镇工业用地土地出让金平均交易价为240元/m2，商业用地土地出让金平均交易价为850元/m2。该项目中规划留用区域规模为201.94 hm2，初步估算可筹集土地出让金97296.10万元（其中工业用地面积为121.89 hm2，出让价值29253.6万元，商业用地面积为80.05 hm2，市值68024.5万元）。项目总收益扣除成本后，镇政府通过农村建设用地的流转可获得净收益为3657.94万元。

此外，根据“万顷良田建设工程”的相关政策，镇政府可以获得省、市、县3级财政对农用地综合整治以及村庄土地复垦的资金支持，该笔费用基本能平衡土地整治的支出。镇政府通过土地整治可以获得农田整治面积3%左右的新增耕地面积折抵而成的建设用地指标，在项目中该指标值为40.17 hm2，通过出让可以获得一笔可观的土地收益，但该收益不是直接来自集体建设用地的流转，而是来自耕地总量平衡后折抵建设用地指标。

2.3 土地流转中农户的成本收益分析

对于项目区内的农户来说，最直接的成本是原先农村宅基地及其房屋的失去、相应的庭院种养殖收益的消失以及集中居住后生活成本的增加，而相应的收益是用拆迁补偿款购置到集中安置区内的公寓套房，实现住宅资产价值的显化，在初始总量上基本等于镇政府的成本支出。

据调查，在此项目集体建设用地流转过程中，户均获得的房屋拆迁补偿费与奖励费约22.5万元，可以用于购买集中的安置房2—3套。由于拆旧区农民的住宅建筑面积一般较大，户均约为340 m2，按照被拆除面积“拆一还一”以及人均不低于40 m2的安置政策，农民每户可以在安置区以平均920元/m2的优惠价购得到2—3套住宅，少量超出部分按成本价（1500元/m2）收取。拆迁补偿款与购房款相抵后，农民一般需要再投入2－3万元才能购得集中安置房，农户取得的房屋为集体土地所有权，需要补交土地出让金等项费用后才能转为国有土地使用权上市进行交易。该镇房屋市场交易价目前约2000元/m2。目前，已经入住安置区的农户基本上将自住后剩余的一套对外出租，能获得每月800—1000元不等的房屋租金收入。在万顷良田建设中，与宅基地拆迁置换相伴随的是农民承包地的流转。农民通过承包地流转能获得每亩800—1000元不等的农地流转费以及原有的国家种粮补贴约每亩200元。如果农民选择以承包经营权换社会保障，农民可以享受到与被征地农民相同的基本生活保障。此外，被拆迁农户还能享受与被征地农民同等的劳动力就业培训、安置、子女就学等方面的优惠政策。

3 结论与讨论

以“有效集聚潜在资源、有序统筹城乡发展”为目标的“万顷良田建设工程”的实施，无疑有利于促进农村建设用地资源、农村耕地资源从零星分散转向空间集聚，进而推动各类生产要素在一定区域内流动集聚、集中配置和规模化、集约化利用，最终产生相应的集聚效益[2]。项目中农村集体建设用地的流转，为农民长期分享城市化进程中的土地增值收益创造了一定的条件，与现有的土地征收一次性补偿相比有所改进。但是，“万顷良田建设工程”中土地制度安排本质上还是没有突破“城乡二元土地制度”中的国有土地所有权对集体土地所有权的不平等。此外，由于“万顷良田建设工程”完全是政府主导下的土地流转，农民分享土地增值收益的路径和机会的多少完全取决于政府在项目中的价值取向和决策。

（1）“万顷良田建设工程”中的集体建设用地流转的实质是农村土地综合整治与城乡建设用地增减挂钩，显化了农民的宅基地价值，为农民分享土地增值收益提供了一定的物质条件和路径。农民原有的宅基地因缺乏流动性而且位置偏僻而没有市场价格，也无法形成农民财产性收入的基础。“万顷良田建设工程”通过对这些地处偏远和粗放利用的农村居民点的整理复垦，在离城镇较近的区域集中安置农民，使得农民的居住区位条件变好，级差地租增加。通过“拆一还一”的政策，基本上能使每个农户以拆迁补偿款购置获得两套以上的住宅，增加了其住宅的资产价值量。农户将多余的一套住宅进行出租获得相应的租金收入，该收入本质上是级差地租的收入，成为农户长久分享土地增值收益的主要路径。因此，通过对农民住宅的“拆一还一”使得原先较为偏远地区的农户以“房东经济”的形式获得了分享城镇化、工业化成果的机会与物质基础。因此，与传统农村土地征收和一次性补偿相比，“万顷良田建设工程”通过对集体建设用地流转为农户长期分享土地增值收益构建了新的机制。

（2）“万顷良田建设工程”推进了包括农村宅基地在内的集体建设用地入市，拓宽了土地要素流动的内涵与范围，为集体建设用地空间布局优化、集约节约利用提供了基础，也为农民分享土地增值收益提供了物质基础。“万顷良田建设工程”使农村居民点内所有的集体建设用地在空间上重新进行合理布局，在一定程度上突破了现有政策关于“农民宅基地、农村公共设施用地不能流转”的规定，使集体建设用地能最大限度地发挥集聚效益和规模效益，同时通过集体建设用地指标在县（市）范围内的土地市场公开出让，使土地资源配置更有效，实现土地资源的集约节约经营，产生更多的土地收益，从而形成了支撑农民分享土地增值收益的物质基础。

（3）农民分享土地增值收益的程度完全取决于地方政府决策，农民缺乏谈判权、参与权，在很大程度上削弱了农民分享土地增值收益机制的作用发挥。由于“万顷良田建设工程”完全是政府主导行为，因此对被拆迁农民如何补偿、如何集中安置等都是政府单方面制定，农民没有谈判权和投票权，最多只能享受知情权。本案例中，农民通过“万顷良田建设工程”而进行的集体建设用地流转使农户住宅区位条件变好，但同时农户也损失了72%的宅基地所有权和使用权。农民为获得安置区的新住宅，一般需要在拆迁补偿款全部抵扣的基础上再支付2—3万元的购置款。而农民为何要放弃这么多的宅基地所有权并额外再支付2—3万元的购房款才能获得相应安置住宅并不是农民参与谈判的结果，是地方政府决策的结果。由于缺乏高层次的政策规范，县市级的政策即使在江苏各地也有较大差异。在苏北的一些县（市），被拆迁农民基本只能以旧房屋和宅基地换购到一套安置区的公寓住宅，尽管新住宅的价值量比原住宅要大，但只能为农户提供居住保障，不能成为农民分享土地增值收益的平台。在这种情况下，对农民而言并没有形成新的收益分享机制。而在苏南的一些地区，被拆迁农民除了能以旧住宅换购到2—3套新住宅，还能以旧的宅基地置换得到一定的集体土地股份合作社的股权，通过集体股份合作社分红的形式分享土地增值收益，如此就为被拆迁农户提供了更多的分享土地增值收益的机会。因而，农民分享土地增值收益的机制能否形成与有效运行完全依赖于政府“良知”而非土地制度作用的结果。

（4）“万顷良田建设工程”中的大部分集体建设用地最终配置仍然在征地制度的框架下进行，限制了农民分享土地增值收益的空间。由于农民集中居住后剩余的建设用地指标都是通过征地的形式在县（市）范围内落地，因而农村集体建设用地流转与配置过程仍然没有脱离城乡分割的征地制度，没有能实现农村集体建设用地由农民自主以出租、出让、联营、作价入股等形式进行流转，并以此来分享土地增值收益。即使在苏南实行宅基地置换集体股份合作社股权的地区，集体合作社所经营的建设用地也已经被征转为国有建设用地，集体股份合作社只是以土地先征收后“留地”的方式获得一定比例的国有土地使用权，并通过该使用权的经营来获得土地增值收益。由此可见，通过集体建设用地面积的缩小限制了农民分享土地增值收益的空间，而从农民手中缩减出来的土地增值收益则为地方政府所享有。在本案例中，镇政府通过留用区土地的征收出让获得的收入本质上是土地流转的增值收益的贴现，该收入在抵扣了支付给农民的拆迁补偿款及安置区的配套建设费后，仍有3600多万元的净收益。当然，在有些地方，留用区土地以指标的形式按200—300万元/hm2的价格卖给了县（市）政府，此时土地增值收益则在乡镇和县（市）政府之间分享。

（5）“万顷良田建设工程”中的集体建设用地未能实现与国有土地的“同地、同权、同价”。本案例中，被拆迁农民在安置区换购得到的新住宅并不能享受与国有土地上的住宅同样的权利，不能在市场上公开交易，如需上市交易，则必须补交一定的土地出让金，将集体所有的土地转为国有土地。如此形成一个奇怪的现象是“倒贴钱”请国家将自己所有的土地征收走，以实现自己的房地产权益。同样的情况是留用区的土地也必须被征为国有土地后才能在土地市场上公开出让，否则集体性质的建设用地要么不能流转，要么流转的价格很低。出现这种情况的本质是集体土地不能享受与国有土地所有权同样的权益。

（6）保障农民长久分享土地增值收益，需要尊重农民的土地所有权，让集体土地所有者自愿、平等地、直接地参与市场交易过程，主导土地要素的定价权，这是农民合理分享土地非农化增值收益的必由之路。首先，赋予农村集体建设用地与国有土地平等权利，明确规定在符合土地利用规划和城乡建设规划条件下，农民集体土地与国有土地主体一样享有依法、平等进入非农使用的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。权利人依法取得的集体建设用地使用权，在土地使用年期内，可以依法自主以转让、出租、入股、抵押等方式入市交易。其次，将集体建设用地纳入到与国有土地统一的市场内管理，让农民以集体成员的身份直接分享集体建设用地流转收益，政府主要通过土地增值税收的方式参与集体建设用地入市后的收益分配，并为集体建设用地流转配置提供政策、规划等公共服务[3]。第三，明确集体土地所有权主体，解决所有权主体“虚置”或“政府化”的问题[4]。重构农村产权组织，对农村基层组织进行“法人化”改选，让农民集体成为一个法人，并由这个法人组织代表农民集体行使所有权。同时，考虑集体土地所有权的实现形式、落实产权的行使方式，对内进行集体土地资产的“股份化”改造，将集体土地资产评估量化，折价为股，平均到人，并允许该股份可以转让、继承。在此基础上集体土地资产实行“公司化”经营，通过构建现代企业经营制度，防止集体组织负责人侵吞集体土地财产。

（References）：

［1］王文，洪亚敏，彭文英.集体建设用地使用权流转收益形成及其分配研究［J］.中国土地科学，2009，（7）：20-24.

［2］夏鸣.城乡统筹发展路劲创新探索——“万顷良田建设工程”理念与实践［M］.北京：中国大地出版社，2011.

［3］刘守英.城市化进程中土地增值收益分配［J］.中国地产市场，2011，（12）：20-20.

［4］曲福田.土地经济学［M］.北京：中国农业出版社，2011.