农村的转型与治理

文/葛志华

随着改革开放的深入发展，尤其是随着工业化、城市化的大力推进，我国农村经济社会发生了深刻变化。这些变化推动着我国农村由农业社会向工业社会、由传统社会向现代社会、由乡村文明向城市文明转型。这种时而急促时而平缓的转型，既给农村经济社会发展带来了许多新的机遇和活力，也给农村治理带来不少新课题、新挑战。如何研判与把握农村转型的特点、规律、机制与趋势，创新社会管理，构建和谐社会，不仅是一个重大的理论课题，也是一个严峻的现实问题。

一、我国农村发展进入了一个新阶段

“现代性产生稳定，而现代化却引起不稳定”、“农村作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源”。这是美国著名学者享廷顿在其《变动社会中的政治秩序》一书中提出的一个重要论断。在享廷顿看来，虽然现代性有利于稳定，但作为演进过程的现代化又会引起不稳定。在现代化演进过程中，农村则是一个不确定的角色，在现代化进程中，乡村社会能否得到有效治理，不仅决定既存秩序的稳定，也深刻地影响着整个社会转型的过程。因此，创新社会管理，保持农村的稳定与繁荣，对整个国家的稳定乃至现代化大业都具有特殊重要的作用。

根据现代化建设的国际经验，当国内生产总值中农业增加值下降到5%以下、就业结构中劳动力比重下降到30%以下、城乡结构中城市化水平超过50%时，整个经济社会就会呈现出了一系列新特征。这些新特征不仅折射出现代化建设的水准，而且还标志着经济社会结构的重大转型。

新中国成立以来，特别是改革开放三十余年来，我国现代化建设取得举世瞩目的成就，实现了从贫穷到温饱再到总体小康的历史性跨越，进入了全面建设小康社会的新时期。与之相适应，整个经济社会开始呈现出良好势头：从产业结构来看，我国第一产业增加值占比由1952年的51%下降到2010年的10.2%，2015年将进一步下降到6%左右；第二产业增加值占比由1952年的20.8%上升到2008年的48.6%，第三产业增加值占比由1952年28.6%上升至40.6%。从就业结构来看，2008年我国人均GDP已突破3000美元，农业就业人员占全社会从业人员的比例下降到39.6%，2010年又进一步下降到 38%左右，2015年将进一步下降到33%左右。从城市化水平来看，已由1978年的17%上升至2010年的49.7%。这些指标既反映了我国现代化建设的巨大成就，又表明我国已进入了工业化中后期阶段与城市化的快速发展阶段，进入了由传统社会向现代社会的加速转型期。据此，党的十七届三中全会作出了 “三个进入”的重要判断，即我国总体上已进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，进入了加快改造传统农业、走中国特色农业现代化的关键时期；进入了着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会一体化新格局的重要时期。

二、农村转型的特征与趋势

改革开放以来，伴随着工业化与城市化的一路高歌，乡村社会发生了巨大的变化，呈现出一系列的新特征。这些新特征既区别于改革开放以前的农村社会，而且与改革开放初期也有很大的不同。这些形成中的新特征又对农村社会治理产生了多方面的影响。

从城乡关系来看，城乡由相对隔绝到有限融合。城乡二元体制本是发展中国家普遍存在的历史现象。新中国成立后，政府确立了 “一国两策、城乡分治”的管理模式，即以户籍制度为核心，以就业、医疗、副食品供应等几十项政策为基本内容的城乡分割体制，整个社会被切成截然不同又难以彼此转换的身份体系。这个二元结构虽有力地支持了国家的工业化，但却形成了工业化与城市化的结构性错位，造成了城乡发展的 “双重困局”。改革开放以来，国家适时调整相关政策，通过农村与城市两方面的改革，使城乡关系逐渐由相对隔绝走向有限融合，城乡交流明显增多，农民大量进城务工经商，封闭静止的农村逐步走向开放流动的农村。党的十六大又提出了统筹城乡经济社会发展的要求。十七届三中全会又确立了城乡一体化的发展方向。城乡关系的调整与变动，为乡村转型创造了有利条件。

从经济结构来看，从 “以农为本”与“以粮为纲”到非农经济增长模式。农业是传统农村决定性的产业，其它产业都是为农业服务的。虽然也存在商品交换与乡村集市，但自给自足的自然经济占绝对地位。在人民公社时期，在以粮为纲的旗帜下，农村仍以农业为主，农业又以粮食为主，产业结构相对单一。改革开放以来，虽然农业上了几个新台阶，主要农产品产量一路攀升，农业增加值不断放大，但农业占比却一路下滑，非农产业占比不断攀升。1987年，我国农村非农产业占比首次以微弱优势超过农业。此后非农产业迅速成长为农村经济的主体，农村经济走向全面繁荣。伴随着经济结构的这一变动，经济质态也发生了根本的变化，自然经济逐渐被商品经济取代、以统购统销为特征的计划经济逐渐被市场经济取代，短缺经济逐渐被结构性、阶段性过剩经济所取代。整个农村社会充满生机与活力。

从社会流动来看，从封闭静止走向开放流动。在改革开放以前，农村社会流动只有推荐上大学、当兵提干、子女顶替等几个途径，农民没有改变身份的自由。农民社会也因此成为一个典型的熟人社会。改革开放以后，农村社会的自由度与开放度明显增强，社会流动日趋频繁，农民获得的向上流动的机会日益增多。农民外出务工经商，不仅改变了农民的收入结构与从业模式，而且又使农村出现了不少“空心村”，使村民自给难以为继，流于形式。

从阶层结构来看，从阶级对抗到阶层分化。阶层结构是社会结构的内核。人民公社时期，因所有制和平均主义大锅饭等因素，农村社会高度平均化，农村社会成员高度同质化。但在以阶级斗争为纲的氛围里，农民仍被贴上农民阶级或地主阶级等政治标签。改革开放初期，虽然出现了所谓 “万元户”、 “专业户”等现象，但整个社会分化不快。随着工业化城市化水平的提高，农村政治性分层逐渐消解，经济性分层逐步形成，呈现出明显的阶层化特征。据陆学艺等学者分析，目前我国农民阶级已分化为若干个经济利益、社会地位、生产生活方式和价值观念不同的阶层。在诸多阶层中，农业劳动者阶层开始缩小，农民工阶层迅速扩大，其他阶层在分化中重组。农村阶层分化在不稳定中演进，农村居民的经济社会角色多重化。

从农村组织来说，从单一化到多样化。在人民公社时期，农村组织单一化。这种政社合一的党政组织几乎控制了全部的公共资源与个人生存资源。改革开放以来，家庭承包、双层经营的体制瓦解了这种 “全能性”的单一组织体系，多元化的农村组织架构逐渐形成。除原有的党政群团组织外，又有了自治组织、新经济组织、新社会组织等。就功能而言，我国目前乡村组织呈现出四个明显特征：一是基层组织作用下降。人民公社解体，终结了政社合一的组织体系，行政权力相对从农村收缩，村民委员会成为农民群众性自治组织。农业税取消以后，农村基层政权组织既失去了资源分配权，又失去了行政管理权，在农村社会中的影响与作用明显下降。二是新经济组织、新社会组织作用上升。在发展市场经济、推进民主政治建设的大背景中，各种新经济组织、新社会组织应运而生，在农村经济社会生活中发挥着越来越大的作用。尤其是 《农民专业合作社法》颁布以后，作为联系大市场与小农户桥梁的农村合作经济组织应运而生，并在经济生活中发挥越来越大的作用，做到了建一个组织，兴一个产业，富一方群众。三是非正式组织渐趋兴起。所谓非正式组织是指在法律上没有明文规定，也没有明文禁止，但在实践中得到农民认可的组织，主要包括家庭组织、宗教组织、各类中介组织等。

从乡村治理来说，从强整合到弱失控。在改革开放前的政治全能时代，政社合一的农村基层组织垄断和控制农村所有的资源，负有行政管理与组织生产的双重职能，具有强大的社会动员能力与整合能力。就政府而言，它无所不能，所谓不怕做不到，就怕想不到；就农民而言，他无法选择，所谓 “理解的要执行，不理解的也要执行”。因此，这种政社合一的组织可以根据国家建设的需要，根据政治形势甚至领导人的个人好恶，调节与干预农村的政治经济资源，干预农村社会生活。这种行政化、单一化，具有强整合能力的治理方式，既有效地巩固了人民民主专政政权，保持了农村稳定，也使农村社会失去了活力，束缚了农业生产力，制约了民主政治的发展。改革开放以后，伴随着市场经济体制的建立与完善，农村资源配置格局由行政计划控制逐步走向市场配置，农村组织及其干部逐渐失去了经济权力。国家还在调整农村基本经济制度的同时，又废除政社合一的人民公社制度，实行乡政村治政策。经济政策的调整、组织体制的调整以及相关法律的颁布实行，既大大地加快了经济发展，促进了农村民主政治建设，又在一定程度上弱化了农村党政组织的社会整合能力，使一些地区农村出现了一些弱失控现象，群体事件时有发生。

以上六个方面从不同侧面粗线条地勾勒了现代化进程中的农村转型的 “路线图”。需要说明的，我国农村社会仍处在加速转型期，有的内容未提到，有的内容还将随形势的发展不断地变化调整。

三、农村转型引发的新课题

经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整以及思想观念的深刻变化，在给我国经济社会发展带来新机遇新活力的同时，也给农村社会管理带来了新课题、新挑战。

城乡二元引起的社会排斥。改革开放以来，城乡关系有了局部调整，城乡交流明显增多，但流动的部分又大多游离在体制之外，未能从根本上触动二元体制，乃至出现了 “农民工”等不伦不类的称呼，形成了 “城市像欧洲、农村像非洲”的时代反差，既使作为整体的 “三农”问题更加凸现，演变成为全面建设小康社会的难中之难；又使作为个体的农民被排斥在城市之外，诱发了不同程度的认同危机与心理危机，进而有可能导致反社会情绪和失范行为取向；还加剧了工业化与城市化的结构性错位，给现代化建设与社会稳定带来了一系列的问题与挑战。

贫富分化引发的社会矛盾。改革开放三十多年来，我国农村实现了从贫穷到温饱再到总体小康的历史性跨越，农民收入水平明显提高，人均纯收入从1978年的134元增加到2008的4472元，按不变价格计算增加了近7倍。2010年，农村居民人均纯收入达到5919元。与此同时，收入结构也发生了根本变化，农业收入占比明显下降，务工经商收入成为农民收入的主要来源。但在农民收入水平整体提高的基础上，也出现了两个值得重视的问题。一是农村居民作为一个整体与城市市民收入差距越来越大，有人测算，城乡收入差距在三倍到六倍之间；农村居民恩格尔系数比城镇居民高出五个百分点；二是农村居民内部不同阶层之间收入差距也明显拉大，由改革前的利益均等变为利益分化，造成了基尼系数的进一步扩大。在这样的反差中， “三无人员”等边缘群体人数增多，一些传统的基础性阶层产生了相对被剥夺感，在某些突发事件的刺激下、有可能产生失去理性控制的集体行为等。

社会结构不合理引发的矛盾。现代社会需要两头小中间大的橄榄型社会结构。因此，社会分层有助于社会系统的稳定和协调。但我国转型期的农村社会结构又十分不合理，有可能导致不稳定。这种不合理主要表现在三个方面：一是精英阶层的流失。在工业化与城市化浪潮中，农村精英大多通过各种途径流入城市，完成了自己的身份转换。这固然增加了城市化的动力，但又使农村人口呈现逆淘汰。即率先离开农业农村而进入城市的是那些具有企业家素质、经营与管理能力较强因而比较富裕的农民。而那些缺少教育、技能与财富的农民则大多留在农村。这既使农业生产与新农村建设失去了高素质的劳动力，又使农村基层干部失去了高素质的后备力量。二是中间层的缺失。日本在现代化快速推进时期，农户收入增长与城市居民收入增长基本同步，在某些时段甚至还高于城市居民家庭收入增长速度。因此，农民成为较为富裕的中产阶级，成为维护社会稳定的重要力量。而我国转型期农村，中产阶级不仅数量少，而且无法进行定义。三是底层群体庞大，农业劳动者因农业比较利益差与自身素质差等因素，容易沦为底层群众。这种不合理的结构不利于农村社会稳定，容易引起社会动荡。

工业化城市化进程中的征地拆迁矛盾。随着工业化与城市化进程的加快，农民赖以生存的承包地越来越多地被征用，失地农民越来越多。失地农民，说是农民，已经没有了土地，说不是农民，他们又都在城市边缘徘徊，逐渐沦为 “种田无地、上班无岗、低保无份”弱势群体，给社会稳定造成一定压力。加之征地拆迁中的不当做法，造成了农民一批又一批的上访，严重的则可能演变为群体事件。

转型期的管理困境。农村转型在给乡村管理带来动力的同时，也给社会管理带来了挑战，正在形成乡村管理困境。这些困境有：一是村民自给流于形式，随着农民流动性的增加，村庄成为农民名义上的户籍地，村民委员会作为村民自治组织需要定期召开会议以决定重大问题，而本村农民大多外出务工经商，有的人甚至几年也不回来，致使村民自治难以为继而流于形式。与此同时，大量的外来人员与暂住人口因没有村户口而无法被村民自治所接纳，乡村组织既没有权利也没有办法对他们进行有效管理，容易引发这样那样的社会问题。二是土地抛荒半抛荒现象日趋严重。随着农民工资性收入的增加与农业收入的减少，农民对土地的依存关系日渐降低。对外出农民来说，碎片化的承包地如同鸡肋，弃之可惜又食之无味，有的粗放经营，有的流转土地，有的干脆让其抛荒半抛荒。长期以往，这不仅威胁到国家粮食安全，而且还会使农业成为现代化的短板，拖 “三化同步”战略的后腿，影响整个现代化进程。三是农业补贴政策难以奏效。为了调动农民积极性，从2006年起，国家逐步建立了各项农业补贴制度，包括粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等，并实行了 “一户”统一管理和 “一卡”统一发放的方式，确保惠农补贴发放到农民手中。随着时间的推移与土地流转的加快，出现了种田与补贴的“错位”现象，即种田的人拿不到补贴，拿到补贴的人又不一定种田，从而影响了这一政策的实际效果。四是农村人口的“逆淘汰”。在发达国家的现代化进程中，率先离开农村的人大多是那些生产与经营能力相对较差、生活比较贫困的农民，而那些种田能手则大多留在农村成为现代农业的实践者，以职业农民的身价获得社会平均收入，积累资产与财富。而在我国城市化进程中，从农村流出的农民大多是年纪轻、水平高、头脑活的人，文盲、半文盲大多在种田。农民精英的流失不仅使农业与农村缺乏高素质的劳动者，又使农村基层组织后继无人，诱发了乡村治理危机。五是认同危机。随着市场经济的发展与民主法制建设水平的提高，当代农民在政治参与上更加理性，既不像传统社会那样畏惧权威，又不像人民公社时期那样盲从，而是在利益观念的支配下理性地决定自己的政治行为。由于基层组织功能弱化，基层干部素质不高，再加上转型期因制度不完善，市场不健全而出现了公共权力寻租、利益集团肆虐等现象，诱发了认同危机。

四、创新社会管理，提高治理水平

如何在 “战略机遇期”与 “矛盾凸显期”的相互交织中处理好各类矛盾，如何在社会转型中创新社会管理，维护农村稳定，不仅是一个重大的理论问题，而且还是一个紧迫的实践课题。

在农村转型时期，出现这样那样的问题是十分正常的。有矛盾与问题并不可怕，关键是要正视它、研究它、解决它，在此基础上，化挑战为机遇，变压力为动力，创新社会管理，提高治理水平。

创新农村社会管理，关键是要根据不同发展阶段的要求与特征，既要抓住社会转型给社会管理带来的新机遇新动力，又要直面社会转型给农村治理带来的新挑战、新课题，在社会稳定中推进改革发展，以改革发展的成果促进社会稳定，协调推进改革发展稳定的各项工作，实现工业化、城市化、农业现代化同步发展的战略目标。

首先，调整城乡关系，实现共同发展。调整城乡关系，统筹城乡发展是科学发展观的内在要求，是破解 “三农”难题的客观需要，更是保持农村稳定的必然选择。因此，要以构建和谐平等的城乡关系为目标，统筹推进工业化、城市化、农业现代化，推进城乡综合配套改革，破除城乡二元体制壁垒，促进公共资源在城乡之间的均衡配置，生产要素在城乡之间的自由流动，推进城乡经济社会发展融合，加快构建城乡一体化新格局。坚持以工促农、以城带乡，合理调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对农业的支持保护力度，加快农村公共产品建设，积极探索建立健全包括财政、金融、投资、产业、就业、土地、户籍、社保、行政管理等方面在内的配套完善的政策支撑体系，清除对农民的歧视，实现城乡共同发展，加快构建城乡一体化新格局。

其次，加强民主法制建设，实现社会有序转型。发扬民主、健全法制、依法治国是社会进步的重要标志，是建设政治文明的内在要求。虽然转型期各种矛盾错综复杂，利益冲突此起彼伏，但只要充分发扬民主，充分听取各方面的利益诉求，就能在法制的框架内与秩序的轨道上协调处理各方面的关系，妥善化解各种矛盾，维护农村稳定，在稳定中加快改革发展，以改革发展促进社会稳定，实现社会有序转型。

再次，协调推进五大建设，实现农村全面发展。从社会转型的现实出发，在新起点上协调推进农村经济建设、政治建设、社会建设、文化建设与党的建设，实现农村全面发展。统筹抓好社会主义新农村建设的各项工作，努力做到生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。

最后，创新基层组织设置，探索乡村治理新机制。按照科学执政、民主执政、依法执政的新要求，从经济发展与社会建设的实际需要出发，创新农村基层党组织设置形式，充分发挥党组织的战斗堡垒作用。进一步建立健全基层党组织领导的充满活力基层群众的自治制度，真正做到自我教育、自我管理、自我服务。大力培养“有文化、懂技术、会管理”的新型农民，切实尊重农民群众主体地位，调整农村社会结构，妥善化解社会矛盾，努力探索乡村治理新机制。