机关公务员考核的南昌工商模式*

● 刘东庚 臧志彭 王建刚

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南昌市工商局在多年来基层公务员考核经验基础上，构建了机关公务员考核组织体系、指标体系、平时监督考核体系、定期考评体系和结果应用体系，引入了现代管理技术和信息科技技术，形成了较为完整的机关公务员考核体系。

一、构建机关公务员考核的“五大体系”

（一）考核组织体系

南昌市工商局成立了机关公务员考核领导小组，由局党组书记（兼局长）亲自担任领导小组组长。领导小组负责对南昌市工商局的考核工作进行统筹规划、科学决策与宏观指导。同时，在领导小组下面设立了公务员考核办公室，专职负责公务员考核管理的日常工作。

（二）考核指标体系

南昌市工商局着重从如下四个方面系统构建考核指标体系。

1.上下沟通，民主决策

2011年上半年，该局召开多场座谈会、研讨会，不断听取下级部门、公务员的意见建议，以确保指标设置的科学性，同时也给予了公务员参与民主决策的机会，有利于公务员转变对绩效考评的抵触情绪，增强公务员参与考评的积极性。

2.分类设置，形成体系

《公务员法》规定“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”围绕“德能勤绩廉”五大公务员考核核心内容，南昌市工商局将全部指标分为共同类、管理类和业务类三种类型。共同类指标设置了“作风建设”、“品德修养”、“廉洁效能”等二级指标，并且增加了“开拓创新”、“见义勇为”等年终加分项指标，以及“黄赌毒行为”和“违反计划生育”等一票否决项指标。管理类指标设置了办文办公和服务基层等二级指标，并且增加了“内部团结”、“媒体曝光”、“行政复议、诉讼”等年终加扣分项指标进一步激励与约束公务人员的行为。业务类指标根据市局机关各个部门的职能定位、不同岗位的职责要求，为全部22个机关部门（含事业单位）的设置了409项业务类指标，其中包括220项主要指标和189项一般指标，是机关公务员考核指标体系的主要部分。由此形成了南昌市工商局涵盖三大一级指标、138项二级指标、415项三级指标的考核指标体系。

3.战略分解，一人一表

该局将战略任务、重点工作细化分解到各处室，形成“机关一表”。然后各个机关处室根据岗位职责界定和能力素质要求，科学均衡地分解给个人，形成“一人一表”，实现了每项工作指标都有人承担、有人负责。这样就形成了“考组织就是考部门，就是考个人；考个人就是考部门，就是考组织”的组织绩效考评体系。

4.定义属性，标准完善

该局在一二三级指标分解的基础上，进一步对考核内容、权重分值、设置依据、数据来源、评分标准以及责任人等指标体系关键要素进行明确定义，做到了每个指标都可衡量、能追溯、易核实，形成了涵盖九大属性的绩效考核指标体系，并将之制度化，让每个机关部门和公务员（事业人员）都清楚地知道“我要干哪些具体的工作，这些工作干好的标准是什么，如果干得不好会有什么后果”，从而确保绩效目标能够得到贯彻落实。

（三）平时监督考核体系

南昌市工商局对机关公务员的平时考核主要通过过程“留痕”与月度考核来实现。

1.过程“留痕”

该局要求每个机关公务员 （包括事业人员）每周都要进行周计划和周小结，每月进行月计划和月纪实，要求每月月底前提交下月度计划和当月月度纪实，并录入计算机系统，以留下痕迹和证据。

过程“留痕”要求做到四个方面：

（1）工作表现“留痕”。通过工作留痕，公务员每周、每月的工作都记录在案，随时可查，其工作有了证明。目前，在南昌工商局的系统中已经有了上万条工作痕迹。

（2）工作成绩“留痕”。网上留痕将公务员的工作成绩全部“晾晒”出来，让全体同事和领导都可以看得到，彻底消除了以往优秀评选可能存在的暗箱操作、轮流坐庄等问题，增强了评定的公信力，公务员个人的价值也得到了体现，有效增强了其工作的成就感和积极性。

（3）岗位职责“留痕”。传统的机关工作，职责比较模糊，到了有事问责的时候，常常存在责任界定不清、推诿扯皮等问题。通过工作留痕系统，可将部门职能、岗位职责进一步进行明细，制定准确实用的岗位说明书，促使岗位工作更加规范化、标准化，提升公务员工作效率，同时也明确了公务员的培训教育方向。

（4）监督管理“留痕”。工作留痕是一种常态监督管理机制。每一名公务员和每一个部门的工作，都在网上形成了痕迹，领导与个人随时都可以对某个单位、某个人的工作情况进行查询和民主监督，从而促进了权力运行中的民主、公平与公正。

2.月度考核

为了加强平时考核监督的力度，该局还建立了机关公务员的月度考核制度。在月度考核中，主要采用等次评价法，分为优秀、良好、中等、差四个等级。

该局公务员的月度考核成绩由两部分构成：一是来源于所在部门月度考核成绩，每月由考核系统自动将部门月度考核各项指标的得分，根据每个人在工作中的责任比重对应计算到相应责任人，其权重比例为40%；二是来源于民主测评，每月由机关部门负责人组织所属人员，采取民主测评的方法，根据个人当月承担业务工作的难度和强度，进行等次评价考核，其权重比例为60%。民主测评在部门内部进行，工作做得好不好，由最了解自己的本部门同事来打分，给予普通公务员参与考核的权利，充分体现考核的民主性。民主测评的过程，实际上也是促进公务员与同事团结合作，构建和谐人际关系的过程。

通过过程“留痕”和月度考核，南昌市工商局实现了对机关公务员平时工作强有力地监察督促与评价管理，通过考核平时化实现了管理常态化。

（四）定期考核评价体系

定期考核是在平时考核的基础上，定期对机关部门和公务员的工作实绩和履职表现进行的全面综合评价。南昌市工商局机关与公务员的定期考核安排在上下半年各一次。

机关公务员的定期考核主要分为两部分，一方面是管理类和业务类指标的考核，其成绩来源于机关部门半年考核成绩。机关部门的半年考核，由市局考核办组织，采用网上考核、现场考核和360度满意度测评等多种考核方式，对机关各部门业务类和管理类指标进行上半年和下半年完成情况的考核。网上考核主要是考核主体通过考核系统的自动评分，通过查询考核对象上报的各种文字、图片、记录等各种附件材料进行考核。现场考核是考核主体针对某些考核内容进行现场检查评估的考核方式。360度满意度测评是指由局主要领导、分管领导、机关部门、县区局和直属单位、基层分局和社会各界代表等六大类主体对每个机关部门的整体工作质量进行优、良、中、差的等次评价。在此基础上按照业务类指标、管理类指标考核成绩和360度测评成绩计算得到机关部门的年度考核成绩。然后根据公务员在各项工作任务中的比重设置，由计算机自动进行加权平均计算得到机关公务员的年度考核成绩，实际上就是对机关公务员“能”、“勤”与“绩”的考核。除此之外，机关公务员还设置了共同类指标重点对“德”和“廉”进行考察。南昌市工商局采取了多种考核方法对公务员的“德”与“廉”进行考核。比如，针对“家庭美德”考核项，市局通过电话访问家庭成员，了解公务员在家庭、在社区的表现。市局还通过实地走访街道、派出所等，了解公务员在生活中有没有黄赌毒现象，有没有暴力斗殴行为，同时也挖掘公务员是否有抚孤恤寡、见义勇为等先进感人事迹。

定期考核的关键在于考核内容的全面性和考核主体的多元化。全面设计的考核内容帮助考核对象实现全方位地发展，对于机关部门，不仅要关注自身业务水平的提升，还要关注内部管理的规范化、专业化，关注对上级部门的职能履行、对同级部门的团结协作、对下级部门的指导帮助、对服务对象的质量态度、对媒体公众的社会形象。对于机关公务员，则不仅关注“能”和“绩”，还要注重自身在品德修养、勤政廉洁等各个方面的提升。通过引入多元主体考核，改变了以往单一主体考核模式，一方面使得考核结果更为客观、公正；另一方面，多元主体就像多面镜子，能够让考核对象从更为全面的角度认识自身仍然存在的不足，同时也促进考核对象与各种利益相关者进行良好的互动沟通，增强自身的服务意识、责任意识，不断提升机关公务员的行政效能。

（五）考评结果应用体系

绩效考评的结果应用，本质目的在于通过多种激励手段的综合运用，激发人的动力、活力、能力与潜力，激励人想干事、学干事、会干事、干成事。南昌市工商局机关公务员将绩效考评结果与荣誉激励、物质激励、职务激励和能力激励直接挂钩，将激励落到了实处。

1.荣誉激励

根据年度考评成绩排名，年度考核成绩在市局机关排名第一的部门，当年度考核公务员优秀等次比例由15%提升至30%。年度考核等次被确定为优秀的，当年给予嘉奖；连续三年被确定为优秀等次的，记三等功一次。综合部门组前二名、业务部门组前三名、事业单位组前二名，确定为先进单位，所在部门主要负责人当年度考核为优秀等次。年度考核成绩在市局机关排名最后一名的部门——取消单位评先和个人评优资格，部门人员当年度考核80%评定为称职、20%评定为基本称职，该部门主要负责人（1）免职异地待岗；（2）免职但以负责人身份继续主持原部门工作，次年考核如不为全局机关最后一名的给予复职；如仍为全局机关最后一名的，免职或实改非；（3）当年度考核评定为基本称职，对其诫勉谈话，限期改进。

2.物质激励

年度考核成绩、出勤考核与精神文明奖、综合治理奖、综合目标管理考核奖等奖励直接挂钩，与奖金发放系数直接挂钩。年度考核评为先进的单位优先安排人员外出学习、培训、考察和疗养。公务员年度考核等次被确定为优秀的，给予一定的经济奖励。

3.职务激励

部门的年度考核成绩在市局机关排名第一，直接作为该部门主要负责人提拔任用的重要依据；个人考核成绩在该部门排名前二名的，优先列入正、副科级后备干部。年度考核等次被确定为优秀的，晋升职务时优先考虑。

4.能力激励

针对过程监督、月度考核、半年度考核、多维度评价等全面多元考评中发现的机关公务员存在的各种问题与不足，南昌市工商局及时开展专题的培训课程策划、能力提升计划、培养教育方案，建立机关公务员绩效档案与成长导航，将绩效考评与干部培养有机地、紧密地结合起来，从而更加系统性、有针对性地提升机关公务员的胜任能力。

二、探索机关公务员考核“两大技术”

在机关公务员考核五大体系构建的基础上，南昌市工商局还进行了现代管理技术探索和信息技术平台的探索。

（一）探索新的管理技术

由于难以准确量化，传统的机关公务员考核经常出现“鞭打快牛”、“责任模糊”和“横向难比较”等难题。南昌市工商局引入了“工作量系数”、“责任比重”和“考核得分率”，在机关公务员量化考核方面进行了大胆探索。

1.工作量系数

机关工作中，能力强的人往往被领导分配越来越多的任务，而能力弱的人承担的工作可能越来越少，形成“忙闲不均”的现象；对于能力强的人，做的工作越多，出错的机率就越大，越容易受到领导批评、处罚，形成“鞭打快牛”的现象；同时由于平均主义的传统考核模式，又造成“能者多劳，多劳却不多得”的局面，进而影响到广大“快牛们”的工作积极性。为了改变上述状态，南昌工商在机关公务员考核中引入了工作量系数的概念。

工作量系数，是用来量度公务员个人月度承担的工作量和工作难易程度的参数。部门主要负责人每月通过考核系统查看部门内人员的工作纪实情况，并根据当月每个人的工作量大小和难易程度，综合评定为“非常大”、“比较大”、“一般”、“较小”和“非常小”五个工作繁重等级，对应的工作量系数分别为 1.1、1.05、1、0.95 和 0.9，并将每个人的月度工作量系数在全部门内公布，确保考核的公开与公正。工作量系数的引入，实质上是将公务员的付出、产出与评价、回报进行了对等性挂钩，起到了奖勤罚懒的效果。

2.责任比重

为彻底改变机关普遍存在的 “有功大家抢、有过人人跑”的尴尬局面，该局引入“责任比重”的概念，在绩效考核指标体系构建过程中，设置了“责任人”属性，并将与某项工作有关的所有责任人全部纳入其中，并根据个人应该承担的责任按比例进行比重分配。

在进行机关公务员的月度考核与半年度考核过程中，需要将部门考核成绩导入到个人成绩中，导入的依据就是责任比重。责任比重的大小与个人将来的薪酬分配、荣誉奖惩，甚至职务变动都有直接的关联。基于责任比重的激励机制，有效地调动了广大干部与公务员的工作积极性。

3.考核得分率

南昌工商在市局机关公务员绩效考核中引入了“考核得分率”的概念。所谓“考核得分率”，是指考核对象通过绩效考核实际所得分数占考核指标全部应得分数的比重，计算公式为“考核指标实际得分/考核指标满分*100%”。考核得分率实际上是一个相对得分率，表明了自身实际工作表现与岗位要求工作表现的符合程度，得分率越高，说明符合程度越高，得分率越低，说明与目标要求差距越大。不同部门、不同公务员之间的工作分工有不同，难以进行横向比较，但是任何部门、任何人都需要尽可能100%地达到各自工作的目标要求，这一点是相同的。因此，考核得分率较好地解决了不同工作分工之间的绩效横向可比性难题。

（二）探索信息技术平台

机关公务员考核从目标分解指标设定到平时监督考核，到多元考核评价，再到结果反馈以及改进实施阶段，整个PDCA的过程会产生大量的数据和繁重的工作量，单纯依靠手工操作会带来极大的管理成本和较低的工作效率，导致考核建设目标很难实现；此外，考核体系的构建需要保持上下一致性和标准化，如果单纯依靠简单的表单与制度，很可能导致各个层级、子系统的变形走样，难以形成规范的体系和统一的标准。因此，机关公务员的考核工作需要依靠信息科技的支撑。

南昌市工商局与复旦大学公共绩效与信息化研究中心合作开发了“南昌市工商局机关与公务员绩效考核管理平台”，实现了如下功能：

1.智能化的考核平台。一是实现数据采集智能化。系统与南昌工商现有的8个信息化业务平台实现对接，直接登陆工商业务平台，按考核指标的要求随机抓取。二是考核评分智能化。月考过程中的评分由考核系统自动折算成处室的月度得分，公务员的月度考核成绩由考核系统根据预先设定的责任比重和实际的工作量系数将部门考核成绩进行自动计算导入；半年考核中，系统根据考核主体对各项指标的量化打分结果自动生成处室半年考核成绩，并对应公务员“一人一表”中的指标，自动将管理类、业务类得分折算出每名公务员的半年考核的得分；公务员年度考核总成绩，由考核系统将月考、半年考和年终共同类考核成绩按照预先设定的权重进行自动加权计算得到。三是考核改进智能化。为了配合机关公务员考勤管理，该局配套开发了考勤管理系统，实现了考勤的电子化；同时还围绕机关会议制度和公务员学习需要，研发了会议管理系统和公务员网络教育平台，实现了机关会议的电子化管理，也通过网络教育平台，开拓了公务员学习培训的有效渠道，实现了从考核智能化向管理智能化的扩展。

2.扁平化的沟通平台。一是上下沟通的扁平化。传统的上下沟通要受到时间、空间、流程的限制，现在的系统提供了下级随时随地向上级汇报、请示工作，上级随时随地批阅、指导、鼓励或批评下级的畅通平台。二是跨部门沟通的扁平化。传统的金字塔式的机关部门架构导致了横向部门间沟通的阻滞，跨部门沟通流程繁琐、程序繁多，耗时费力、成本高昂，现在的系统实现了跨部门沟通的实时化、便捷化、低成本化。三是内外沟通的扁平化。传统的机关部门与外界社会隔着“政府大院”，老百姓只能通过电视、报纸等间接材料了解机关做了哪些事情，现在的系统为社会各界提供了查看机关部门工作第一手资料的机会，通过对机关部门上传的文字、图片等直接材料进行满意度评议，促使满意度测评实现“了解基础上的客观评价”。

3.可视化的战略平台。机关考核系统实质还是一种战略管理系统，涵盖了战略目标分解、执行监控、考核评价与反馈改进的全过程。在上级部门、局领导确定了战略目标、重点工作之后，整个战略分解指标体系将全部在系统中展现，领导可以随时调阅某项重点任务的分解情况，并且可以随时提出修正意见；每个月各个部门还将当月的工作计划与上月的工作纪实在系统中录入，供领导随时审阅，及时分析、查找和发现工作中存在的问题和偏差，及时进行战略纠偏和督促执行；半年度和年终通过一体化考核，领导可以宏观掌控每个部门甚至每名公务员的战略执行结果，全面深入分析其中的共性问题、难点问题、潜在问题以及发展趋势，从而有利于制定下一步的战略方向和改进策略。

三、初步成效及存在的问题

（一）职责界定进一步清晰

2011年上半年，南昌市局机关落实“三定”方案，机构刚刚调整到位，多名工作人员进行了轮岗交流，机构职能不明确、干部职责不清晰。机关公务员考核正是在这样一种近乎混沌的状态下展开的，该局将原有机关部门职责进行了补新删旧，对商标局、消保局、食品处和广告处等新设立的机构进行了职责界定，共量化分解机关考核指标390项，把原本宽泛笼统的职责内化成为看得见、摸得着的具体工作，干部履职有了坚实的抓手。

（二）工作执行力进一步提高

上半年电子考勤结果显示，多年没有上班的同志回到了工作岗位，除出差、执法和因公外出办事，不能参加指纹打卡外，干部职工上下班出勤优秀率达到了97.39%。上半年190项业务类指标考核平均分数达到了99.27分，其中17个机关部门获得了满分，工作落实的及时性、落实的质量都有了大幅度提升。从管理类指标考核来看，共有7个单位获得了满分，在机关办文、文明办公、印章管理和上下班制度等方面，工作秩序更加规范，服务形象得到提升。

（三）常态化机制进一步确立

一是干部监督管理常态化，改变了以往秋后算总账的考核模式。通过工作留痕、平时考核，把对干部的关心与管理运用到了整个考核的全过程。二是创先争优常态化。随着考核机制的正常运行，一方面激励广大机关公务员精打细算，做好常规工作，保证所有的指标不能比他人低；另一方面也促使公务员开动脑筋、不断创新，争取加分奖励，形成了一种创先争优的常态化机制。

（四）机关的形象进一步提升

该局机关将社会百姓、服务对象、媒体、上级部门等都引入到考核系统中，每年两次进行360度民主测评，得了多项荣誉，并涌现出一大批先进个人。

该局机关公务员考核工作虽然通过探索和创新，积累了一定的经验，但是还存在一定的问题：一是缺乏考核的环境氛围。目前南昌市主要是在工商系统施行了上述考核模式，在其他部门尚未全面展开，因而在考核的意义、价值、适用性、实际成效以及可操作性等方面还需要有多个单位一起进行探索和创新。二是机关公务员考核是一个普遍性的难题，目前南昌市工商局只是建立了初步的体系和机制，还需要时间和大量的实践去检验模式的有效性。三是由于目前国家体制机制的限制，在机关公务员考评结果奖惩激励、职务激励等方面还缺乏力度，这在很大程度上影响了考核效能的发挥。