城乡建设用地增减挂钩相关研究进展

■ 赵国苹/李 萌/王 莉/刘 涛

（1.沈阳市环境保护局浑南新区分局，辽宁 沈阳 110015；2.沈阳市规划和国土资源局东陵分局，辽宁 沈阳 110179）

城乡建设用地增减挂钩相关研究进展

■ 赵国苹1/李 萌1/王 莉2/刘 涛1

（1.沈阳市环境保护局浑南新区分局，辽宁 沈阳 110015；2.沈阳市规划和国土资源局东陵分局，辽宁 沈阳 110179）

开展城乡建设用地增减挂钩是城乡统筹发展的需要，是土地集约利用的需要，是社会主义新农村建设的需求。增减挂钩模式主要有小城镇建设模式和社区建设模式两种。增减挂钩运作模式主要有政府主导型、市场主导型和农村集体自主型三种。增减挂钩的主要阻力来自：土地制度的束缚，整合资金的缺乏，农民意愿的不足，村镇体系规划的滞后。国内城乡建设用地增减挂钩的主要经验有：将村庄体系规划纳入城镇体系规划进行统一考虑、总体布局，形成“中心城市—一般城市—中心镇—一般镇—中心村”的城镇村规划等级；城乡统筹为村庄整合的实施提供机遇，宅基地换房、承包地换保、土地作价入股等新创举，为推动增减挂钩、村庄整合提供了新思路。

城乡建设用地；增减挂钩；研究进展

我国正处在全面建设小康社会的关键时期，也已进入城镇化飞速发展的时代。随着城镇化进程的不断加快，城镇建设规模的不断扩张，对耕地的占用量也在持续增长，土地供需矛盾日益尖锐。在这一背景下，探索保持耕地总量动态平衡和城镇建设用地占用耕地的周转，促进土地可持续利用，已成为一项刻不容缓的课题。实施城乡建设用地增减挂钩，是落实国家耕地保护政策的需要，有利于优化用地结构，提高土地集约化程度，有利于保护土地资源特别是耕地，有利于改善农村生态环境，是切合中国实际国情的创新性、特色性道路。

1 城乡建设用地增减挂钩的概念

城乡建设用地增减挂钩是指通过将农村建设用地的减少和城镇建设用地的增加相结合，在不减少耕地总面积和不增加建设用地总面积的基础上实现城镇建设用地的增加，实现耕地总量动态平衡和城镇用地扩张的合理发展和布局。通过整理超标的农村建设用地面积，节省出部分建设用地面积指标并将指标转移为城镇建设用地，既保证了耕地总面积不减少和总量动态平衡，又增加了城镇建设用地面积，有效提高土地利用城市化指数，提高农村建设用地集约程度（罗迎新，1997）[1]。

2 开展城乡建设用地增减挂钩的意义

2.1 城乡统筹发展的需要

随着城市发展进程的加快，我国城镇化率也在逐年增加，城镇建设用地的扩张需求也随之不断增长，因此，调整城乡建设用地的土地利用结构与布局，实现建设用地的空间调配，协调城乡健康发展势在必行。在这个大背景下，城乡建设用地增减挂钩是合理有效的正确举措，有利于土地资源整合，促进城乡统筹发展。

2.2 土地集约利用的需要

随着城镇化、工业化的发展与社会主义新农村建设，建设用地的需求量不断增加。然而，随着耕地保护政策力度的不断加大，可用作新增建设用地的空间十分有限，建设用地的供给十分紧张，供需矛盾尖锐。由于目前大多数村庄分散，建设用地利用总体粗放，因此，潜藏着巨大的土地整理潜力。通过整合村屯空间，加强村庄建设的规划和管理，加大农村建设用地整理力度，节约集约利用村庄建设用地，提高农村土地利用效率，可在不减少耕地总量的基础上增加城镇建设用地面积，缓解保护与发展之间的矛盾。通过增减挂钩，整理农村建设用地，将有效整合农村居民点用地，改变居民点布局分散、结构松散的局面，形成集聚效益和规模效益，为城镇建设置换土地，拓展空间（周娜，2011）[2]。

2.3 社会主义新农村的建设需求

生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，是社会主义新农村的建设目标。农村建设用地的综合土地整理，是新农村建设中的一个重要项目，能够最有效、最明显地显现新农村建设的成果。而增减挂钩政策的提出，以及挂钩工作的全面开展，则给村庄整合注入了有效动力。通过建设用地的指标置换，耕地面积的增加，增加了村集体收入和农民的财产性收入，有利于改善村庄人居环境和实现农民自身发展，一定程度上满足了社会主义新农村建设的需要，有利于农民参与意识的树立，是建设社会主义新农村的需要，是社会和谐发展的需要。

3 城乡建设用地增减挂钩的实施方式

3.1 增减挂钩模式

增减挂钩模式主要分为两种：小城镇建设模式和社区建设模式。小城镇建设模式是被拆迁区居民有步骤地向城镇靠拢或搬迁，由政府出资为被拆迁村民建造安置社区或实施货币化安置，并将原农村居民点和废弃工矿区整理复垦为耕地。社区建设模式指村集体经济组织将地点僻远、自然村偏小、布局散乱、交通不便、基础设施薄弱的居民点建设用地采取就近向中心村集中合并的方式迁并，并在安置补偿的基础上将原自然村内的建设用地整理为农用地或其他用地。两种模式的收益成本分析显示：小城镇建设模式是一种整合度较高的模式，保证耕地不减少，承包权不改变的前提下，结余出的宅基地用于非农业开发，宅基地复垦后，耕地连片集中规模化经营，农民实现户籍转变集中居住。小城镇建设对于推动农村城镇化，推动新农村建设，推进城乡统筹，实现土地的节约集约利用的作用是显著的。但是，小城镇建设模式是大范围整体拆迁，从实例上看，成本高，资金的需求量大。小城镇建设、土地的复垦整理、农民的生活保障都需要大量的资金，单靠政府投资很难实现，必须通过市场化运作，用土地融资。这就要求有较高的土地开发价格，否则，资金平衡很难达成。因此这种模式不具有普遍意义。而社区建设模式虽然收益不如小城镇建设模式显著，但是其成本低，门槛低，规模可大可小，操作起来比较灵活，适用范围广泛，尤其适宜经济不发达的地区和远离城镇的农村。

3.2 增减挂钩运作模式

王君、朱玉碧（2007）[3]等针对现阶段中国城乡经济、社会发展状况，提出了三种较为科学的增减挂钩运作模式。第一种是政府主导型运作模式。政府作为组织策划者，主要负责内容有增减挂钩项目选址立项、组织编制规划方案并报上级政府审批、组建投融资机构筹措建设资金、调控或分配挂钩周转指标，对项目的实施全过程进行监督，并承担项目运行风险。企业是政府意志的具体执行者，负责实施土地整理工程，保障项目顺利竣工。这种运作模式的优点是能够充分发挥政府的权威职能，确保工程的高效率完成，缺点是政府在项目整个运作过程中承担的风险极大，而且需要强大的经济实力来支撑。第二种是市场主导型运作模式。这种模式的主要特点是：多渠道筹集资金、政府充分发挥引导、协调、规范和服务的职能、折抵指标真正商品化。第三种是农村集体自主型运作模式。这种模式的主要特点是：公众参与性较强、资金筹集方式可以实现多元化。在一些农民收入较高，参与挂钩的积极性较高的地区，可以采用这种模式。

3.3 增减挂钩实施阻力

关于城乡建设用地增减挂钩实施阻力的研究，张宇（2006）[4]等学者进行了详尽地分析。增减挂钩的主要阻力有：

第一，土地制度的束缚。《宪法》明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”土地制度带来的增减挂钩阻力主要集中在宅基地上，《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）中规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的宅基地发放土地使用证”，宅基地的转让局限在集体经济组织内部。而且宅基地禁止抵押，城乡二元化的土地制度造成城乡间的土地级差，造成农民迁居城镇购房支出的增加，而户籍制度的限制，又使农民难以完全享有城镇居民的福利待遇和社会保障。以上因素造成了大量城乡两栖人口与闲置宅基地，增加了村庄整合、增减挂钩的难度。

第二，整合资金的缺乏。农村居民点整理、增减挂钩主要依靠政府财政投入，政府财政压力比较大，因此用于居民点整合、增减挂钩的财政投入就十分有限，而且往往后续资金难以保障。

第三，农民意愿的不足。在村庄整合中，对土地的依赖性、乡土情结、拆旧建新花费等因素影响着农民的意愿，在一定程度上阻碍了村庄整合与增减挂钩进程。

第四，村镇体系规划的滞后。我国在2007年才启动县域村镇体系规划的试点，很多地方县域村镇体系规划尚未完成，大部分地区农村居民点规划也仅进行到中心村规划，基层村规划尚未开展，无规划可依，影响了村庄整合的实际效果。

4 我国城乡建设用地增减挂钩实践

成都“农村土地股份合作社”实践：“农村土地股份合作社”是在不改变农民土地承包经营权的前提下，农民按照股份制和合作制的基本原则，把土地承包经营权转化为股，委托合作社经营，农民按股份从土地经营收益中获得收益分成。近年来，成都市通过引导龙头企业、专业组织、新型集体经济组织等社会力量，依法、自愿、有偿地大规模流转农民土地承包经营权，积极推进农村土地向业主集中，加速农村土地股份合作经营体制的发展。通过“农村土地股份合作社”，可以推进土地整理工作，满足土地的集中化、规模化、机械化和集约化经营的需要，并可以利用增加的耕地面积进行指标置换，在耕地数量和质量不降低的同时，实现农村土地的资本化。

天津“宅基地换房”实践：天津市以统筹城乡发展为思路，以不减少耕地为前提，以农民自愿为原则，以“宅基地换房”、建设示范小城镇为龙头，全面开展迁村并点、村庄整合，推进城乡建设用地增减挂钩工作。“宅基地换房”是在国家政策允许范围内，在承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民意愿的前提下，农民以现有宅基地，按规定置换标准无偿换取中心小城镇或中心村的一套住宅居住，农民原有的宅基地和其他建设用地用于整理复垦，开展小城镇和其他方面建设。天津市第一批“宅基地换房”试点周转指标用地827.3hm，复垦后净增耕地150hm。2009年，天津市正式颁布《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》，对“宅基地换房”进行规范，推进城乡建设用地增减挂钩工作（崔宝敏，2010）[5]。

山东城乡建设用地增减挂钩实践：山东省是国土资源部批复的第一批增减挂钩试点地区，第一批试点共设立66个项目区，分布于15个市的18个县，总面积1727.73hm。山东省的增减挂钩工作取得了显著成果：章丘市的挂钩试点开展以来，4个项目区的10个居民点得到整理，新增耕地159.27hm；临沂市的挂钩试点涉及河东和沂南2个县区10个项目区，挂钩周转指标总规模242.29hm，安置用地28.67hm，一年时间拆旧完成48.4%，安置农户59.8%。在2008年批复的第二批试点中，共有99个项目区列入挂钩项目区备选库，下达周转指标总计2100hm。截止2008年8月，山东全省已完成拆旧复垦面积1366.7hm，安置人口2.5万多人，建成安置房137万平方米，项目区内从178个村庄整合为99个，农村建设用地面积减少1113.3hm。

综上所述，国内城乡建设用地增减挂钩的主要经验有：将村庄体系规划纳入城镇体系规划进行统一考虑、总体布局，形成“中心城市——一般城市——中心镇——一般镇——中心村”的城镇村规划等级；城乡统筹为村庄整合的实施提供机遇，宅基地换房、承包地换保、土地作价入股等新创举，为推动增减挂钩、村庄整合提供了新思路（袁奇峰、方正兴，2006）[6]。

上述相关研究与分析从城乡建设用地增减挂钩的概念入手，论述了开展城乡建设用地增减挂钩的意义、城乡建设用地增减挂钩的实施方式及我国城乡建设用地增减挂钩实践，为人们了解城乡建设用地增减挂钩概况提供了借鉴。但挂钩的技术方法、资金筹措及挂钩项目实施中资金的运作和管理、挂钩项目后的效益评价等课题还有待进一步深入研究。

[1]罗迎新.对实现中国耕地总量动态平衡与可持续发展的思考[J].嘉应学院学报,1997(5):11-12.

[2]周娜.挂钩政策下睢宁农村居民点用地整理研究[J].城市建设理论研究,2011(5):13-14.

[3]王君,朱玉碧,郑财贵.对城乡建设用地增减挂钩运作模式的探讨[J].农村经济,2007(8):29-31.

[4]张宇,欧名豪, 张全景 .该怎么挂钩—对城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策的思考[J].中国土地,2006(3):23-24.

[5]崔宝敏.天津市“以宅基地换房”的农村集体建设用地流转新模式[J].中国土地科学,2010(5):37-40.

[6]袁奇峰,方正兴,黄丽莉,熊青.中心镇规划:从村镇到城市的路径设计—《广东省中心镇规划指引》编制的背景与创新[J].城市规划,2006(7):32-36.

F293.2；F301.3

B

1672-6995(2012)08-0023-02

2012-05-18

赵国苹(1978－)，女，辽宁省阜新蒙古族自治县人，工程师，硕士，主要从事农业环境保护研究。