基于农村土地整治的河南新型城镇化问题研究

■ 张世全/李汉敏/张霭丽/张 震/冯长春

（1.北京大学城市与经济地理系，北京 100871；2.河南省国土资源厅，郑州 450016；3.郑州市二七区国土资源局，郑州 450006；4.河南大学外语学院，开封 475000；5.河南省国土资源科学研究院，郑州 450053）

0 引言

河南是农业大省、人口大省，城镇化率较低。随着中原经济区建设上升为国家发展战略，构建城乡统筹、城乡一体化发展新格局，加快推进新型城镇化势在必行。作为中原经济区建设的核心省份，河南新型城镇化发展是中原经济区城镇化发展的代表，更是我国城镇化发展的缩影，河南的发展关乎中国现代化的全局[1]。所谓新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化[2]。城镇化途径很多，模式各异。实践表明，农村土地综合整治是有效推进河南新型城镇化的重要平台。有助于构建城乡一体化土地利用新机制，逐步推动土地、劳动力、资金等要素的城乡互动，促进城乡产业成功对接，以此破除城乡二元经济结构，达到“三化”协调发展、城乡一体化建设的目标[3]。及时总结实践经验，积极探索以新型城镇化为引领的“三化”协调科学发展模式，具有一定的理论和实践意义。

1 农村土地综合整治是新型城镇化的重要平台

1.1 破解用地矛盾，促进以城镇化为引领的“三化”协调发展

在积极探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展的过程中，新型城镇化是引领[4]，而用地成了城镇化发展的制约因素。通过实施农村土地综合整治，既可以增加耕地面积，提升耕地质量，促进粮食生产，又可腾出了大量建设用地，为农村各项发展以及工业化、城镇化发展提供用地空间，有效破解用地刚性需求与保护耕地硬性约束难题。2009年以来，河南省开展了约1000个村的土地综合整治，拆旧建新，复垦了大量耕地，腾出的建设用地指标挂钩到城镇，保障城镇发展用地，农村建设用地节地率在50%左右。

1.2 促进农村土地节约集约利用

河南农村集体建设用地闲置、居民点布局分散、粗放低效利用现象较为普遍，不仅是一种浪费，而且挤占了有限的建设用地空间。据测算，全省农村人均建设用地约248平方米，若能通过土地综合整治降到国家确定的人均150平方米的标准，理论上全省农村有900多万亩的整治空间，潜力巨大[5]。农村土地综合整治的目的在于：一方面通过推进迁村并点，居住集中、产业集聚，促进城乡土地节约集约，提高土地使用效率；另一方面，实现农用地集中连片，促进土地规模化经营，提高土地产出率。

1.3 发挥生产要素集聚规模效益

农村土地综合整治可以有效推动土地、劳动力、资本等各类生产要素在一定区域内合理流动和优化配置，进而产生巨大的集聚效应，促进地方经济发展。居住集聚社区化，耕地连片成方，推动农业适度规模经营和农业产业化。产业集聚园区化，农民就近就业，劳动力资源有序流动，供需贴近，在一定程度上缓解由于农村劳动力跨区域流动引发的住房、医疗、子女就学等社会问题。同时凸现产业发展的规模优势和集聚优势，又为土地综合整治提供资金，注入新的动力。

1.4 改善农村生产生活环境条件

把农村土地综合整治与新型农村社区建设紧密结合起来，实现居住社区化、基础设施城市化、生产生活市民化、村容村貌市容化，将原来“脏、乱、差、散”的农村旧貌，变成“绿、洁、清、齐”的农村社区新颜。同时，通过农村土地综合整治，建立田间林网，进行缓坡地和小流域综合治理，可以优化农田小气候，提高抵御自然灾害的能力。

1.5 推动城乡统筹发展

农村土地综合整治结余的建设用地指标以及补充耕地指标在省域范围内实行有偿调剂和市场化配置，来自土地的收益最大化，实现远距离、大范围的城乡间土地挂钩置换，提升偏远农村的土地价值，促进城乡互动补偿，指标收益返还农村和农民，加大了城市支持农村、工业反哺农业的力度。同时，土地综合整治项目的实施促进了当地建材、运输等行业的发展，增加了农民的就业机会，促进了农民收入多元化。

2 以农村土地综合整治推进新型城镇化的原则

2.1 规划先行统筹协调的原则

依据土地利用总体规划和城乡规划等，结合当地经济社会发展实际，科学编制农村土地综合整治规划，并与产业集聚区 、新型农村社区以及农业、水利、交通、生态等各相关规划协调衔接，合理确定新型农村社区、中心镇设置的数量、结构和布局。要统筹协调国土、财政、规划、建设、交通、水利等有关部门，以乡镇为基础，稳步实施土地综合整治规划方案。

2.2 以人为本村民自愿的原则

开展农村土地综合整治，必须尊重村民的意愿，充分发挥农村集体经济组织和农民的主体作用。涉及的重大问题应严格按照有关规定履行农村重大事项议事制度，依法听证、公示，进行重大事项社会风险评估，切实保障农民的合法权益，并在农民权益受到侵害时有明确的救济途径。

2.3 立足现实因地制宜的原则

农村土地综合整治要与当地经济社会发展条件和水平相适应，与城镇化、工业化和农业现代化发展相协调，与风土民情相符合。充分考虑生态环境容量，重视保护和发掘地方的优秀传统文化、风俗民情，体现民居建筑风格式样，保护好村落中一些古迹遗址和特色民居，决不能一刀切的重新建设。

2.4 城乡统筹利益兼顾的原则

在农村土地综合整治过程中涉及政府、企业、集体经济组织和村民等多方主体，应统筹兼顾，调动各方参与土地综合整治的积极性。要加强基础设施建设和生产生活配套设施建设，不断提升新型农村社区的医疗、养老保险、教育、就业等社会公共服务功能，让农民真正享受市民待遇。土地综合整治节余建设用地指标，实行市场化配置，有偿流转到城镇使用，指标收益返还农村和农民，实现城乡经济互动补偿。

2.5 先易后难稳步推进的原则

“三农”的关键在于农村经济社会发展和社会稳定。土地综合整治应遵循自然规律，按照先易后难稳步推进的总要求，根据农村不同发展阶段采取不同的整治模式，优先选择条件成熟的城乡结合部和产业集聚区、工业园区附近的村庄开展整治，建设新型农村社区，实现农民生产生活城市化；对于远郊及偏远地区，可选择条件成熟的村庄，采取“统一规划、分步实施”的模式开展整治，积极引导农民集中居住就地城镇化。

3 基于农村土地综合整治的新型城镇化推进模式分析

建立在农村土地综合整治基础之上的新型城镇化推进模式也多样化，本文侧重从组织管理、驱动因素等方面进行了归纳梳理，主要分为政府主导型、项目拉动型、市场运作型和村民自建型等四种模式。

3.1 政府主导型

政府主导型，是指土地整治活动由政府或政府部门组织领导，负责规划设计具体事宜，并承担相应的责任与风险[6]。以地方党委、政府为主，建立“党委政府主导、部门联动、社会参与、市场运作”的工作机制，推进新型农村社区和中心镇建设。这种模式以政府投入为主，组织性、协调性强，见效快。多适用于那些经济条件差，缺少企业支撑的地区。河南省开展的“千村整治”示范工程多为这种模式。

3.2 项目拉动型

项目拉动型，是指依托重点建设项目、重大土地综合整治工程和产业集聚区建设提供的充足资金作为支撑。按项目进行管理，运作规范，标准高、见效快，农民出钱少、积极性高。但项目相对集中，难以在大范围全面推行。正在实施的南水北调渠首及沿线土地综合整治重大工程、舞钢新型农村社区和滑县锦和新城建设等都属于项目拉动型。

3.3 市场运作型

市场运作型，是指吸纳企业和民营经济等社会资本参与，“以商补农”开展农村土地综合整治。该模式由企业负责建设新型农村社区和旧村复垦，复垦节余的农村建设用地指标由企业拿到城镇开发使用或在原址使用。其优势在于：项目建设精细，资金使用合理高效，但是该模式耗时长、资金投放量大，情况复杂、矛盾也多。

3.4 村民自建型

村民自建型，是指通过村民自治组织筹资或致富带头人出资，开展以新型农村社区建设为主要内容的农村土地综合整治。该模式群众参与度高，项目符合实际，资金使用得当。但是农民意愿难以统一，资金有限。新乡县古固寨祥和社区、濮阳县西辛庄村、辉县裴寨村等，均由个人出资建设新村，拆旧后复垦。

4 新型城镇化建设面临的主要问题

4.1 城镇化水平低

根据全国实施土地综合整治试点地区的经验，土地综合整治成效明显的地区，一般是经济社会发展到一定阶段，本地区农民已经开始逐步脱离农业生产、土地升值潜力巨大但公共服务等基础设施配套仍比较落后的地区[7]。河南经济社会发展不均衡，城镇化率差别较大且较低。2011年全省城镇化率为40.6%，低于全国平均水平，义马市城镇化率已经超过了90%，而很多县还不足30%，地区差别较大、不均衡，一定程度上影响了土地综合整治工作的开展和新型城镇化进程。

4.2 各项规划衔接滞后

河南省城镇体系规划大框架下的部分村镇规划尚未全面完成，与土地利用总体规划有需要衔接的地方，还存在村镇规划执行不力等问题；市、县两级土地综合整治规划编制工作还在进行之中，相对滞后；群众对规划的认同度也有待提高。

4.3 资金短缺问题突出

农村土地综合整治的大量工作不但是土地复垦，关键在于“建新”（新型农村社区建设、中心城镇建设等），都需要大量资金作保障，资金不足是当前土地综合整治的突出问题。亟待探索整合的各项涉农资金、土地指标收益以及吸纳社会资金参与农村土地综合整治的新途径。

4.4 土地节约集约利用水平低

由于历史原因，河南广大农村一定程度上存在一户多宅、宅基地超标，人均集体建设用地多，远远超过国家规定的人均标准，个别地方还有“建新不拆旧”现象，加上规划不合理、管控不力，土地投入强度低、容积率低、土地利用效益低，闲置和浪费现象时有发生，土地节约集约利用水平有待提高。

5 以农村土地综合整治助推新型城镇化建设的途径和措施

5.1 构建城乡一体化用地新机制

以农村土地综合整治为平台，积极构建为新型城镇化发展提供各项政策支撑、资金保障的城乡一体化用地新机制。通过农用地整治，增加有效耕地面积，实行补充耕地指标易地使用，在城乡之间、地区之间实现指标和资金之间补偿互动；通过农村集体建设用地整治，在满足农村各项发展用地后节余建设用地指标实行有偿使用，探索在省级、市级层面建立挂钩指标公开交易平台，拿出一定数量的指标在省域内、市域内交易，以招、拍、挂的形式显化指标价值，为土地综合整治提供资金支撑。

5.2 发挥局部先行先试政策优势

国家允许河南省探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩，有效破解“三化”协调发展用地矛盾。当前就是要大胆改革创新，积极探索推进城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点。但是改革创新、先行先试，要坚持全面着手、局部试点、规范管理、分类指导，循序渐进、结果可控。

5.3 全方位整合使用资金

资金问题是农村土地综合整治的关键。江苏、山东、四川以及河南省的舞钢市、滑县、邓州市等地的实践经验表明，凡是土地综合整治搞得好的地方，都做到了资金整合使用，发挥了资金规模效益。一方面要建立指标交易收益使用管理制度，构建“以土地换资金”的融资模式；另一方面要采取多种措施整合涉农资金，按照“统一规划、集中投入、渠道不变、管理不乱、部门实施、各计其功”的原则，“各炒一盘菜、同办一桌席”，集中使用涉农资金。同时，结合地方实际，制定优惠政策，充分吸纳金融机构和社会资金投入土地综合整治，按照市场规则运作，实现互利共赢。

5.4 构建多部门联动协作工作机制

农村土地综合整治工作是一项复杂而庞大的系统工程，牵涉面广，政策性强，又关系到农民群众的切身利益。各级党委政府要加强领导，构建“党委领导、政府组织、国土搭台、部门联动、乡村实施、群众参与、和谐推进”的工作推进机制；明确发展改革、财政、国土资源、住房建设、农业、水利、交通、环保、电力等有关部门的责任，形成党委政府主导、部门各负其责、社会有关方面广泛参与的联动工作机制；土地综合整治工作要纳入各级政府、各个部门年度责任目标，加强督导与考核，把工作任务落到实处。

5.5 保障农民的合法权益

开展农村土地综合整治必须尊重农民意愿，征得农民同意，这是实施的先决条件，也是成败的关键。只有农民积极参与，农村土地综合整治才能更好地体现民意，符合民情，切实维护农民利益，达到土地综合整治的根本目地。同时，注重土地综合整治工作法制化和规范化，完善一系列相关配套政策文件和管理办法，使土地综合整治依法规范运作。

[1]建社.新型城镇化 引领新辉煌[N].河南日报,2011-11-15(1).

[2]王 磊,芦 瑞 ,谭 勇.新 型 城 镇 化:引领“三化”协调发展[N].河南日报,2011-10-27(8).

[3]张衍毓,刘彦随,王业侨.统筹城乡视角下村庄整治建设的模式与途径—以三亚市为例[J].地理科学进展,2009,28(6):977-983.

[4]国务院.国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见（国发[2011]32号）[Z].北京:国务院,2011.

[5]白世强.三化协调发展的新命题—浅论河南省中原经济区建设的用地战略[J].中国土地,2011(11):20-21.

[6]董学榕.农村居民点整治模式研究—以福建省明溪县沙溪乡为例[D].福建:福建农林大学,2010:14-17.

[7]周晓媛.未来城镇化发展平台—土地综合整治[J].农村经济,2011(4):43-44.