化解矿产资源开发整合风险的战略思考

（河南省社会科学院，郑州 450002）

矿产资源开发整合能优化勘查开发布局，提高规模化、集约化程度，改善安全生态环境等；但也可能产生整合利益格局的非均衡发展；增加发展不确定性程度；加大民营经济发展信心挫伤的概率；强化地方保护主义；渺视整合市场运行规则；质疑垄断后遗症等一系列整合风险：需从战略高度积极应对，化不利为有利，破解矿产资源开发整合风险。

1 释疑矿产资源开发整合中“国进民退”的困惑

需保持政策信息的畅通、及时和透明，向相关利益主体和社会公众耐心解释整合的本质在于“强进弱退”，而非“大进小退”，消除“国进民退”的困惑。

1.1 矿产资源开发整合中的“国进民退”是误读误判

要全面认识矿产资源开发整合中的所有制构成，不能仅凭个别地区、部分企业阶段性的“进”与“退”，就大而化之地认为是“国进民退”。使全社会了解整合后的所有制构成，总体上是以股份制为主，属于国有、民营并存的格局；个别地方的民营比例可能更高，如，朔州的国有和民营各占办矿格局的半壁江山，吕梁民营的矿井数和产能都占到了60%①李劲民：《被误读的“国进民退”》，中国经济时报，2009-11-03。。要学习宣传和解释矿产企业的整合历程是市场经济体制的客观选择。伴随着经济社会发展的阶段性内在要求，国企应在重要资源采掘业，具有自然垄断性或公益性的公用事业领域作为主力军，应留在矿产资源开发领域内，和民企同台竞争。另外，市场竞争中的任何矿产资源利益主体都有进退的可能，不仅非常正常，也是落实科学发展观的客观需要。所有制结构由经济社会实际及市场机制决定；当代西方企业组织形式的演变也大体经历了从私人企业为主向国有与私企并存的发展历程。

1.2 矿产资源开发的市场结构具有适度垄断竞争的内在整合要求

作为一种可耗竭资源，矿产资源的稀缺性、非再生性和差异性决定了仅靠市场机制难以有效约束逐利行为，难以客观反映矿产资源开发利用的边际成本，以及所造成的生态环境破坏和资源非再生性的边际使用成本。没有整合的、过度的、低水平的无序竞争，是以矿产资源浪费为代价的优劣并存，甚至优败劣胜。同时，完全垄断会极大地降低效率，形成矿产资源开发的垄断利益，增加下游产业和消费者负担。要依托整合，形成以若干大型矿产企业（或集团）为主体的格局，将适度垄断的有限优势同竞争的基本优势相结合，依靠法律法规、产业政策及行政手段的约束引导，形成讲求效率、兼顾公平的格局，全面提升矿产资源开发绩效。

1.3 矿产资源开发的经验教训决定了整合的内在必然

面对经济社会发展的急需，历史上对部分矿产资源采取了“大中小”并举，国家、集体、个人一起上，以及“有水快流”的开发策略②张小平：《能源行业：发展与环保的两难抉择》[J]，《英才》，2009-11-18。，满足了工业化和现代化的需要；但导致了开发布局不合理、设备简陋陈旧、安全和环保措施不到位、回采率远远低于国家规定、经营粗放等组织化程度过低过散等问题；以及“掠夺式”开采严重浪费了宝贵的矿产资源，造成了生态破坏和环境污染，形成了大量外部不经济性，可持续发展受到制约。因此，必须提高对矿产资源保护的认识，重视生态环境保护；依托经济和技术发展水平提供的大规模高效开采的有利条件，通过矿产资源开发整合，打破地域、行业和所有制界限，优化开发结构，加快培育和发展若干大型骨干矿产开发企业（集团），顺应发展阶段的最优选择。

2 制衡矿产资源开发整合相关方的利益诉求

矿产资源开发整合应兼顾各方利益，让合法的“存量资产”和“既得利益”受到保护；对资产权益的流转让渡，给予合理补偿，让原有的矿产资源开发富民政策和合法权益得以延续。努力做到让被整合企业满意，整合主体满意，地方政府满意，利益相关的村镇（矿区）等方面都满意。

2.1 构建矿产资源开发利益相关方整合制衡的法律依据

规范矿产资源开发整合利益相关方互动关系的法律依据，避免相关利益主体陷入谁是谁非，权力谁大谁小，远离行政的利益博弈。鉴于《宪法》规定，矿藏等自然资源，属国家所有，即全民所有；因此，矿产资源开发整合应以代表全民的国家为中心调整利益配置；在开发的增值收益获得和分配中，严格按照《物权法》和《矿产资源法》等法律规章，谨慎处理矿产资源本身的处分权、采矿权的转让或买卖，兼并企业向被兼并企业退还剩余资源量的采矿权价款，并区别不同情况给予适当补偿，保护原采矿权人的合法合理利益。

2.2 明确中央政府整合矿产资源开发的主导地位

中央政府代表全民拥有矿产资源，承担着更为广泛的公共品供给和宏观调控任务，应明确其整合矿产资源的主导地位。在尊重地方合理利益的前提下，中央各部门的整合政策制定，要避免部门利益化和利益部门化，杜绝以国家意志来强行推进不合理政策的制定实施。应明确部门间整合思路的一致性，保证与地方政府行为的协同一致性，维护中央权威。要注意制衡利益集团的利益。坚决避免少数有组织的利益群体轻易打败“沉默的大多数”。作为必然现象的利益集团出现是矿产资源开发和经济社会发展到一定阶段的产物。应通过中央主导地位和权威的发挥，对多个相互制约的利益集团形成彼此制衡，避免少数人的话语权垄断，减少矿产资源开发政策倾向太过明显的问题。

2.3 平衡矿产资源开发整合相关利益主体的诉求

要特别重视矿产资源开发整合参与主体利益诉求的平衡，实现和谐共赢。首先要保证国家利益，保障国家矿产资源开发的整体安全和可持续发展，加快大型矿产资源基地建设、培育大型矿产企业（集团）、促进中小型矿山重组联合改造的战略部署。要保护各级地方政府的利益。满足地方的合理利益诉求，增强其在整合中的积极主动性、提高运作效率。要平衡兼并双方间的利益，努力实现双赢，尤其要重视私人产权的保护及对市场规则的尊重。要确保矿产开发当地村镇（矿区）的根本利益，保证与矿产资源开发整合相关的新农村建设项目不停步、当地相关群众的生活水平不下降，确保开发地村镇（矿区）的理解和支持。

2.4 理顺矿产资源开发整合的事权、财权以及政绩考核关系

进一步理顺各级政府部门间整合矿产资源开发的事权、财权关系，建立科学合理的开发整合考核制度，并制度化、常态化。理顺中央与地方政府间的矿产资源开发职责，纾缓地方由于财权与事权不对等导致的财政缺口压力，抑制地方攫取体制外收入的冲动，减少其整合矿产资源行为的短期化和投机化，促使地方政府集中财力和精力做好属于职责范围内的矿产资源开发事项。通过合理完善的官员考核制度，逐步扭转地方热衷于眼前利益的路径依赖，减少矿产资源开发整合中的权力设租寻租，减少地方在矿产资源开发整合中偏离中央宏观调控的政治成本。

3 打造矿产资源开发整合公正开放的市场运行规则

应尊重和打造矿产资源开发整合的市场规则。规则是市场经济的生命，不能随意侵犯任一个市场主体的财产，否则就是掠夺。要基于相关利益主体诉求的兼顾，严格按照公正开放的市场规则，创造和确保整合参与主体自我负责和自主行动的空间，谋求开发整合的共同繁荣。

3.1 矿产资源开发整合应在法治市场框架内进行

要构建有效、可靠和民主的法制体系，打造矿产资源开发整合的基础原则。通过法制市场整治措施和持续监督，惩戒违规行为，保证参与利益主体对开发整合规则的遵守。要构建机会均等的竞争机制和责任原则，打造开发整合的运行基础；通过建立在价格自由形成基础上的竞争体制，优化有限而稀缺的矿产资源配置。要构建对市场强权和集权控制检查的长效机制，保障市场开放的竞争秩序，打造开发整合有效竞争和可持续发展的引擎；倡导行为责任，阻止单方面市场强权的形成。构建人人事事均需承担责任的原则、机制，维护自由的、刺激和期待盈利的矿产资源开发竞争。

3.2 矿产资源开发整合应有稳定的、公共产品政府提供的经济大环境

矿产资源开发整合投资以及更长远的发展决策，须凭借稳定的经济环境信心。政府必须提供和保障目光长远的矿产资源开发政策及尽可能稳定的宏观发展环境；拒绝以短期增长目标为导向的地方矿产资源开发整合政策。同时，政府必须保证或补足开发整合中市场无法提供或供给不足的公共产品，保障有效的基础设施、平等的开发整合机会，以及获得综合的整合权益保障等大环境条件。

3.3 矿产资源开发整合应重视社会保障和兼容性的激励手段

市场法则无法完全阻止矿产资源占有差异的形成及对部分企业等利益主体的忽视，必须在矿产资源开发整合中建立完善各种影响广泛的、与市场规则一致的社会保障体系、地区平衡机制，以及绩效导向的财政税务体系，以保证开发整合中的社会安定，使各阶层都能在相当程度上分享开发整合形成的利益成果。应重视激励手段的兼容性，通过财税体系激励，提高开发整合绩效，增加开发利益分配的社会公平。

3.4 矿产资源开发整合应重视可持续性和市场开放度

矿产资源开发整合机制必须看其长期效果。要从生态、社会和国家安全的角度考虑，把矿产资源开发的可持续性作为整合成功标准的重要指标，体现代际间矿产资源开发利用的公平关系。应构建矿产资源开发整合可持续性发展的法律保障体系，在经济上和道德上采取积极的生态环境保护政策，保障未来矿产资源开发的自然生存基础。

3.5 矿产资源开发整合应重视中小矿产企业等弱势利益集团

应改善中小矿产企业的融资环境，增加更多的融资机会，提升其矿产资源开发整合的资金实力；放开第三产业等领域的管制，打破垄断，增加民营矿产企业在矿产资源开发整合中退出转向机会；破除行政垄断，让更多民营企业平等参与上游产业领域的竞争，提升其矿产资源开发整合的能力；鼓励和允许民间资金进入公益性（互益性）领域，让更多民营矿产企业家履行社会职能，承担社会责任，提升其在矿产资源开发整合中的发展水平。健全现代产权和市场监管制度，创造矿产资源开发整合中“公开、公平、公正”竞争的法制基础。

4 增强国有矿产企业参与矿产资源开发整合的内在功力

国企是社会主义政治制度的经济基础，是实践科学发展观的排头兵；在矿产资源开发整合中担负着优化空间布局、提升开发效率、保障生态平衡和经济社会可持续发展的特殊政治社会责任。要增强国有矿产企业参与矿产资源开发整合的内在功力，保证国有采矿权的利益、防止内部人控制，提高矿产资源开发整合的成效。

4.1 加强资金管理，提升矿产资源开发整合的实力

在矿产资源开发整合导致众多中小矿产企业纷纷退出而形成的黄金投资机遇期，对富有扩张野心，期望强势并购的矿产企业来说无疑诱惑巨大；意味着整合机遇的充分利用，可迅速进入目标市场并扩大其市场份额、有效利用目标企业现有矿产资源、廉价购买资产或股权，并期望充分享有融资便利、降低各种壁垒和企业成长风险，获得巨大的矿产资源开发潜在优势。所以，规模巨大的国有矿产企业更应注重内涵式发展，加强资金管理，避免在银行账户上沉淀，充分发挥资金的时间效用价值，提升应对不确定的开发整合外部形势的能力。

4.2 提高矿产资源开发整合的科学发展水平和可持续发展能力

要深入研究市场运行的周期和特点，科学把握开发整合的趋势，努力提高国有矿产企业的自主创新能力，立足当前与着眼长远紧密结合，“练内功、调结构、强创新”，利用整合带来的洗牌机遇实现矿产资源开发利用的转型升级。要学习借鉴先进经验，加强内部管理，降低运营成本，苦练提升矿产企业可持续开发矿产资源的内在功力；调整优化矿产品结构，统筹国内外市场，集中优势矿产资源做大、做强和做优，构建有利于矿产资源开发可持续发展的利益格局。

4.3 增强矿产企业在矿产资源开发整合重组后的文化融合

随着矿产资源开发整合的推进，企业集团规模和业务扩大，大型集团的管理理念、企业文化移植到被兼并企业，需要有一个较长的融合过程。要重点加强开发整合后重组企业的文化建设，实现价值观的融合、管理理念的统一、组织管理手段的一致。集团管控的本质在于价值创造能力的最大化和协同最优，在矿产企业集团管控的机理把握和变革方案上，要打造胜任科学发展的过硬的领导班子，通过厘定总部定位、划分责权、突破瓶颈，适时调整管控模式、妥善组织设计、明确责权体系、加强业绩评价，增强开发整合重组后的企业文化融合。

5 打击矿产资源开发整合中的违法行为

矿产资源开发整合会导致一些不容忽视的违法问题，严重破坏开发秩序，制约开发转型，影响社会稳定，对开发整合提出挑战，需坚决打击。

5.1 提高思想认识，切实加强矿产资源开发整合的管理

各有关部门要深入持久地开展矿产资源开发整合的法律法规教育活动，按照全面落实科学发展观的要求，坚决贯彻整合决策及其政策部署，增强依法管理矿产资源的思想意识，在法律法规允许的范围内，整合矿产资源开发。坚持依法行政，严格按照法定整合权限配置矿业权，不得以任何理由越权配置。要严肃查处超层越界开采的违法行为；严厉打击无证勘查、开采等矿产资源违法行为。

5.2 推进矿产资源开发整合，提高开发的综合利用率

要运用法律、经济和必要的行政手段，推动矿产资源向优势企业集中，着力形成矿产品加工的规模效应。要科学制定整合规划，适度提高矿产资源开发在资金、技术、安全、生态、管理等方面的准入门槛，着力推进矿产资源开发产业链的延伸和矿产品的深加工。要建立矿产资源高效开发利用的整合激励机制，运用先进的科技手段，提高矿产资源的整合水平，培育特色鲜明和比较优势明显的矿产资源开发体系。

5.3 坚持开发保护并重，坚决落实矿产资源开发整合的生态环境保护规章

加强对矿山生态环境的保护和监管，严格按照《环境保护法》、国土资源部《矿山地质环境保护规定》的要求，本着“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”的原则，在矿产资源开发整合中认真落实生态环境恢复补偿制度。严肃查处污染破坏矿山环境的违规行为。明确矿产资源开发的治理主体和治理责任，保证治理资金和治理措施落实到位，做好跟踪督查，确保矿产资源开发整合中生态环境治理取得实效。

5.4 依托部门联动执法，完善矿产资源开发整合的长效监管机制

要建立和完善政府统一领导、职能部门积极参与的矿产资源开发整合的联合监管执法工作机制，明确并落实各有关部门的职责。开展专项整治，严厉打击各类矿产资源开发整合中的违法行为。严格监管责任，实行矿产资源开发整合管理问责制。严肃查处矿产资源开发整合中的失职、渎职行为。

6 平衡政府整合矿产资源开发的“有为”与“越位”

要发挥政府引导矿产资源开发整合的“有为”职能，提高政府公信力，少越位，别错位，勿缺位。

6.1 把握政府整合矿产资源开发的“有为”

政府要为矿产资源开发整合“掌好舵”。通过全局总缆，把好整合方向、关键机遇，对关系矿产资源开发整合全局的重大事项，采取强力调控，牢牢掌握主动权。通过总体规划的制定实施，合理调整布局；扩大规模，提升档次，创新矿产资源开发整合发展模式。坚持按客观规律办事，因地制宜，扶优扶强，认真处理开发整合中的各种利益关系；适时逐步实施均衡联动战略，实现市场和整合的良性互动，达到整体繁荣。政府要为矿产资源开发整合掌好权。规范、完善矿产资源开发整合的政府决策机制，完善决策规则、程序以及监督机制，明确责任制度。重点规范开发整合项目的政府管理、政府性资金的使用等方面的决策程序，增强透明度。开展矿产资源开发整合重大行政决策事项的听证试点。

6.2 提高政府整合矿产资源开发的公信力

按照科学发展观的要求，大力推行政府承诺制，建立信用评价机制。要打造责任政府，健全开发整合的行政责任体系，取信于整合参与利益主体。要打造服务型政府，努力提高政府整合矿产资源的公共服务质量和效率，体现以人为本、执政为民公共责任理念的全面履行。要打造法制政府，根据宪法、法律、法规以及法律精神对矿产资源开发整合依法行政，形成良好的开发整合法制环境。要打造透明政府，通过决策科学化、民主化，保证矿产资源开发整合决策、执行和监督的公开、公正、透明。要改革和完善行政决策机制，通过政务公开、工作透明，保障公众对矿产资源整合的知情权；通过政府与公众间的信息互动机制，提高政府整合矿产资源的反应能力。

6.3 注意政府整合矿产资源开发的少越位，别错位，勿缺位

要注意政府整合矿产资源的“不越位”，实现有所为与有所不为的统一，让市场来“说话”。不插手开发整合的具体事务，通过提供稳定、公正、透明的制度环境和体制框架，让市场充分发挥作用；逐步适应矿产资源开发整合的阶段性要求；转换角色，少越位，别错位，勿缺位，坚决避免管得太多而变成矿产资源开发的直接参与者，出现越位行为，甚至“与其它利益主体争利”；“不该管的，坚决退出”；“应该管的，必须管好”；着力调控好外部性，加强矿产资源开发整合的社会管理和公共服务能力。

6.4 引导矿产资源开发整合的转型创新

基于市场洗牌和结构优化的矿产资源开发整合，实现开发模式转型，可为经济发展方式转变积累经验。政府应和矿产企业一起，在整合中恪守环境成本和资源成本底线，坚持不懈地推进矿产资源价格与完全成本的接近，为矿产资源开发的可持续赢得正确的价格信号和市场转型。及时分析和预判新能源崛起和低碳经济发展的态势，降低能源格局变化和市场价格波动对矿产资源开发整合的影响。提取矿产资源开发转型发展基金，为未来成本高企和矿产资源衰竭后的发展做好技术、人才和资金等准备，引导矿产资源开发创新转型。

[1]人民日报.党报谈山西煤炭重组煤老板“合法”利益获保护[EB/OL].(2009-11-15)[2009 -11-22]人民网:http://www.dahe.cn/xwzx/gn/t20091115_1692919.htm.

[2]张小洁.网民关注浙商与山西的利益对决[N/OL].经济参考报,2009-11-12.[2009-11-19].http://jjckb. xinhuanet.com/gnyw/2009-11/12/content_190891.htm

[3]汪洋.国企要练内功、调结构、强创新[EB/OL]. (2009-6-4) [2009-9-8].城市网:http://city.cctv.com/html/chengshiyaowen/89313422d9d8a3daae478abc97c9f204.html.