关于我国农村集体土地制度改革的思考和建议

■ 严之尧

（国土资源部，北京 100812）

我国人口已突破13亿，其中农村人口有9亿多（根据第六次人口普查，全国13.4亿，其中居住在乡村的人口为6.74亿。另据国家统计局农民工调查监测报告，2011年全国农民工2.52亿。），不仅是世界上最大的发展中国家，也是最大的农业国家之一。农业、农村、农民的发展问题，是事关发展全局的重大问题。解决好“三农”问题的关键，必须通过合理的土地制度安排，让土地资源为农业、农村、农民的生存与发展提供坚实的保障。纵观世界各国的发展改革实践，无不有力地印证了这一道理：有了合理的土地制度，耕者有其田，居者有其屋，人民就能安居乐业，社会就能和谐稳定、经济就能繁荣昌盛；土地制度不合理，耕者无其田，居者无其屋，人民不能安居乐业，社会就不和谐、经济就要萧条衰退。

新民主主义的成功，新中国的建立，农村土地制度改革功不可没。土地革命让人民成为土地的主人，他们就誓死捍卫革命的果实；家庭联产承包责任制让广大农民吃了定心丸，农业生产力得到解放，农业生产就得到发展。改革开放30多年来，在资源相对匮乏、资本相对不足、劳动力水平相对低下、技术相对落后的基础条件下，我们能够取得令世人瞩目的社会经济建设成就，与不断调整农村土地制度、使之与生产力的发展相适应是分不开的。但随着经济体制的快速转轨，以及人口、资源、环境等发展条件乃至思想文化的不断变化，现行的农村集体土地制度已暴露出越来越多的不适应与不协调。特别是农村集体土地征收补偿安置引发的矛盾和纠纷、大量农村闲散劳动力寻求进城务工面临的一系列社会问题，已日益成为严重影响社会稳定和经济发展的难题，影响政府的公信力、威信力。

1 现行农村集体土地制度的弊端明显

我国现行的土地制度发端于20世纪50年代，经历了30年的反复探索，成熟于20世纪80年代，其制度设计有两个核心要素。一是以“城乡土地二元制”为基础的土地征收制度。将城市的土地确定为“国有土地”、农村的土地确定为“农村集体所有土地”，并规定农村集体土地只有经国家征收转为国有土地后，方能进入土地一级市场，进行包括工厂建设在内的营利性商业开发，土地收益全部进入公共财政用于公共利益支出。二是以“联产承包责任制”为基础的农村集体土地产权制度。通过承包经营权的契约关系，将集体所有的农用地使用权赋予农民个体，并以此为纽带与农民建立权责关系。客观地讲，在当时土地、资金相对匮乏的条件下，这两项制度在经济社会发展中扮演着十分独特且极为重要的角色，发挥了重要支撑和保障作用，有效地推动了重点区域的快速城市化、工业化，防止了农村土地的无序流失，避免了城乡建设对农业生产的冲击。同时，合理地保护了农民从事农业生产的自主性和积极性，刺激了农业生产的快速发展。但随着时代的进步，国家发展整体形势、城乡发展的重心和农民生活生产的主观需求都发生了很大的变化，现行制度中一些不够完善的地方逐渐显化，引发的诸多问题成为了社会关注的热点和焦点。

1.1 现行的土地征收制度难以保障被征地农民“生活水平有提高，长远生计有保障”

一是没有体现出与时俱进的公平性。土地征收补偿一直以被征收土地的粮食作物年产值作为基点进行测算。与20世纪80年代初相比，普通公职人员的工资增长了100倍以上，但粮食价格的增长，还不到10倍。当时拥有一辆自行车的满足感与现在拥有一辆汽车差不多。当时农民种2亩水稻所产生的效益，就可以换一辆自行车，现在就算是种200亩水稻，也换不了一辆汽车。科技的迅猛发展为生产赋予了丰富的附加值，由于农业产值增加远远赶不上工业发展的速度，农产品和工业产品附加值的差距越来越大，农、工部门之间交易条件不断恶化，造成了被征地农民的实际受偿水平大大减少、相对收入大大降低。这就与农民的受偿意愿形成了很大的落差，也与社会发展的现实状况不相适应。而农地转为国有土地进行商业开发，政府获得了土地增值收益，开发商或其他投资者也能从土地“涨价”中获益，被征地农民却无法分享发展成果，造成城乡差距日益拉大。

二是没有保障农民在新时期的发展需要。当今社会的发展主要依赖第二、三产业，第二、三产业既要谋求质的提高，也需要谋求量的增加，这就必须保持不断地将一定数量的农用地转为建设用地。在当前社会保障体系尚不完善的情况下，土地作为农村发展的最基本生产资料，是农民长远生计的根本依赖。过去征地制度是“既要地，也要人”，将被征地农民通过“农转非”转为“吃皇粮的非农人员”，让被征地农民的子子孙孙过上具有就业和生活保障的城里人日子。而现在在市场经济环境下的用工制度，政府已经没有提供“吃皇粮”式的就业条件，征地往往是“只要地，不要人”，普遍的做法是给被征地农民发放一笔安置补助费，让他们自谋出路。征地行为一旦发生，农民将面临失去生产资料，陷入丧失发展权的危机中。尤其是随着农用地的不断减少和农业生产能力的不断提高，农业生产中“人多地少”的矛盾愈演愈烈。这样，相当数量的农村劳动力，直接或间接地因为征地而成为“四无”（种地无田、就业无岗、发展无路、低保无份）农民，客观上丧失了劳动权，发展需求得不到有效满足，成为社会管理的一大难题。20世纪80年代前仅需几百元就能够征收一亩地，老百姓都还很支持，而如今标准提高到几万元、几十万元甚至更高，老百姓仍然强烈不满甚至抗争，主要原因就是担心未来的发展权没法得到有效落实。

三是没有实现平等的集体土地权能。现行土地制度，依据土地所有者“身份”的差异，分别设立不同的土地占用、使用、收益、处分等权能，在法律上仅对农村土地赋予了资源属性，但没有赋予其资产和资本属性。农村集体土地仅在有限的情形下才可以进行建设和进入市场，限定了农村集体所有制土地使用范围和用途，限制了市场流转的可能性，客观上就限制了农民土地财产权的实现，导致他们在社会分配中处于弱势状态。据有关研究测算，目前我国农民财产性收入仅占人均纯收入的3%，远低于城市居民，造成了社会分配不公。

1.2 现行农村集体土地产权制度既不利于“三农”问题的解决，又不利于工业化、城市化进程

一是不利于农民自主推进农业现代化。在法理上，农村土地为集体所有制，但现实的情况是其权能并不完整，权利和利益主体在组织上界定也不明确，农民个人也因此无法获得充分的土地处置和收入权益。联产承包责任制下，赋予农民的仅仅是承包经营权。土地使用权无法流转，土地资源整合困难多，现代农业组织形式和生产方式难形成，农业企业化、规模化、专业化、规范化难于实现。农民不能稳定地、长时期地享有土地的完整权益，除了土地使用权的流转受阻外，还诱导农业投入短期行为的产生。一个明显的例子就是，农民并没有对本应视为“命根子”的土地进行科学有效的养护，造成了质量不断下降。多项调查表明，作为我国大粮仓的东北地区，坡耕地的黑土层厚度已从二十世纪六、七十年代的80厘米至100厘米减少到现在的20厘米至30厘米，土壤有机质含量由12%下降到1%至2%，85%的土地处于养分亏缺状态，黑土地面临着不断消失的危险境地。农业的后续发展岌岌可危。

二是束缚了农村剩余劳动力的自由流动。由于生产条件的变化，城乡之间生产资料与劳动力配置关系出现了明显的失衡。这样，一方面，在农村这头人均土地面积逐步减少、劳动力剩余不断增多、农民增收难，迫切需要进城寻求二、三产业的发展机会；另一方面，城市化、工业化的进程不断加快，城市各项生活服务与生产经营也迫切需要大量的人力资源。这本是加快城市化、工业化发展的重要阶段和有利契机，理应建立一个合理机制促进农村人口有序流向城市，但现行的制度设计却对农村人力资源向城市的流动给予种种限制。根据《农村土地承包经营法》有关规定，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。这样，农民如果举家迁入城市，就必须破釜沉舟，放弃在农村仅有的土地权利，去一个全新的环境白手起家，具有很大的生活、生存风险。所以选择“留守一亩三分地”的农民居多，形成了农民劳动力资源大量闲置和二、三产业工人短缺的怪圈，产生了十分突出“农民穷、民工荒”同时并存的局面。

2 对改革完善农村集体土地产权制度的思考

我国仍处于工业化、城镇化快速发展期，由土地利益引发的矛盾也将进入激发期。1996-2010年，全国建设用地增加了7410万亩，已造成3000多万农民失去土地。2010-2020年，全国还需要安排新增建设用地5250万亩，其中占用耕地约3000万亩。按照目前全国人均耕地水平和现阶段每征收一亩耕地大约造成0.78个农民失去土地进行测算，将新增近2300万失地农民。如果继续沿袭现行的“只要地、不要人”的“一脚踢”模式，势必招致农民的抵制，破坏党和政府的形象和公信力。

在现有土地利益分配格局下，失地农民强烈的心理落差和对将来生活无着落的担忧，是他们不愿意被征地的主要原因。大量被征地农民往往未能实现生产生活的同步发展，甚至变为新的“无产者”，加上少数地方在征地过程中工作方式简单、粗暴，以及存在违反程序、克扣征地补偿款项等行为，引发强烈不满和抗争，频发的“自焚”、“血案”等各类群体性事件强烈地危害着社会安全、影响社会秩序，破坏了建设和谐社会的大好局面。据国家信访局统计，当前群体性上访事件60%与土地有关。土地纠纷已经成为税费改革后农民上访的头号焦点，占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷又占到土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右，且呈加重和易发、多发态势。

要解决这个发展大局中的突出问题，从源头来讲，必须科学研判经济发展形势，利用土地价格机制加快第二、三产业转型升级，缩短我国进入后工业化时代的进程，将建设用地的峰值控制在合理的规模；要在理性分析现有技术水平和市场需求状况的前提下，科学测算用地总规模，合理安排各个发展阶段的用地；要切实“做到各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长”，充分发挥每一块地的最大效益，缩小征地规模，确保留足粮食安全必需的生产用地和子孙后代生存发展的空间。

从根本来讲，必须坚持以十七届三中全会精神提出的“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的16字方针为指导，在坚持农村土地集体所有制的前提下，深入贯彻落实《物权法》精神，进一步强化土地民事权利制度，赋予农民群众完整的土地财产权，强化产权的保护与救济，加快推进农村集体土地制度改革，解除失地农民的后顾之忧。

从当前来讲，必须切实转变思想观念，以科学发展观为统领，将农民的利益纳入城市化进程一并考虑，坚持市场化改革导向，充分兼顾公平和效率，秉承尊重民意、惠及民生的理念，以实现不同产业、不同行业、不同阶层同时同步发展、包容性增长为目标，加快征地制度改革。

如果赋予集体取得完全的土地权能、赋予农民取得永久的土地权益，土地使用权可以通过市场机制有序流动、得到合理、有效的配置。一方面有利于加大农业生产的资本投入和科技投入，实现农业的规模化、机械化，提高农业生产水平和劳动生产率，增强应对市场风险的能力。而仅是农业机械化就能极大地推动机械制造业需求，将进一步拉动工业化发展。农村所释放出的农业人口也将源源不断地为工业和第三产业提供劳动力资源，为转方式、调结构赢取宝贵的空间和时间，最终实现农村劳动力、资本、土地资源集约高效配置的良性循环模式。另一方面也有利于农民在征地过程中争取更加充分的利益，谋求更加坚实的长远生计保障。对此，国内也不乏破解征地弊端的良好案例支撑。海南省三亚市的城中村征地拆迁的“月川模式”和陵水县征收农村集体土地的“大墩村模式”以及解决被征地后失地失业农民生产生活问题的“港尾模式”都依照类似的思路，充分考虑农民应当享有的土地用益物权，按照发展权益不减少的原则，实行“留地安置”，将有稳定和持久收入的出租屋、铺面等物业交由集体经济组织建设，将出租车运输、园林绿化、土石方、建材、土地平整等风险小、收入稳定、管理要求低的项目和工程交由集体经济组织经营，成功帮助农民转产转型。同时，扶持成立村办股份公司，促进被征地农民共同发展、共同富裕。实现了“被征地群众利益和社会效益提高，政府财务和行政成本降低”的多方共赢效果，赢得了百姓“感谢共产党！感谢人民政府！”的由衷感谢。

3 深化我国农村集体土地产权制度改革的建议

改革土地征收制度和农村土地产权制度，是发展社会主义市场经济、建设社会主义政治文明的要求，是农村经济突围、城乡经济和谐发展的核心和关键，是社会管理升级的大文章，亟待深化改革，切实完善。

3.1 加快构建适应社会主义市场经济体制要求的现代农村集体土地产权制度

一是明晰健全农村集体土地权能。进一步完善和发展我国农村集体土地权利体系，逐步赋予集体土地的完整产权，包括对土地的永久占用权、使用权、收益权和处置权，并细化设置发展权、典权、地上权等土地权利。加快推进农村土地确权登记发证，强化土地权利救济和法律服务，切实维护人民群众的土地合法财产权益，为农业现代化、集约化、规模化发展提供明晰的产权关系及资源配置的基础条件。

二是建立合理有序的城乡统一的土地市场。严格按照十七届三中全会“同地、同权、同价”的指导思想，在法律中明确赋予农村集体与国有土地同等权利，在符合相关规划的前提下，允许农民通过集体建设用地的土地使用权出让、产权交易、租赁、入股等多种方式参与生产经营建设。探索建立城市规划范围内国有土地和集体土地两种产权并存的管理机制。充分发挥市场配置资源的基础性作用，促进城乡土地优化配置。进一步完善资源要素的价格形成和利益分配调节机制，理顺政府、集体、农民之间的利益分配关系，合理分配土地收益。假设征收农村集体农用地的同时将征收总量的10%转为集体建设用地留给被征地的农民，按照每年新增800万亩计算，20年集体建设用地在城市的总量仅有1600万亩，而到2020年我国国有建设用地总量将有可能超过25000万亩，其占比不及6.5%。这样既不影响城市土地国有的主体地位，又可以用较小的集体建设用地比例，解决较大的社会问题。

3.2 加快按照“尊重民意、惠及民生”的要求推进征地制度改革

一是合理确定征地补偿标准。按照土地价格的构成理论，对土地权益者各项权利的产能价值以及因基础设施、规划用途改变等形成的级差地租进行全面核算，以土地平均用益物权为基础，制定土地区片价。同时，建立与社会总体收入、消费水平相适应的征地补偿动态调整机制，确保补偿安置标准的合理性长期不变。

二是鼓励推进多种方式的征地补偿安置机制。量化被征用土地的发展权益，按照“发展权不减少”的原则，以“留地安置”、“换地安置”、“留物业安置”等多种方式，给农村集体经济组织安排相应的建设用地，并且通过用途安排、明确规划和修订法律等手段，确保老百姓发展权益的实现，切实保障被征地农民的持续生存和发展能力。

三是改革资源配置和政府采购制度。农民土地被征收后，政府要适时引导农村基层组织形式的改革，调整农村集体组织的生产关系。同时，要根据“各阶层发展机会均等”的原则，结合区域社会经济发展状况、农村集体经济组织管理水平、经营能力等，给被征地农民制定倾斜政策，给“留用地”配套合适的商业机会和产业项目，将老百姓能够经营好的项目交由村民经济组织经营；同时定向采购农村集体的产品，让农村集体的土地转变为有稳定、持续收入的财产性物权，共享工业化与城镇化成果。

3.3 加快按照“把监管和服务抓起来、把权利和责任放下去”的原则改进征地工作机制

一是充分发挥被征地农民和基层的主体作用。充分尊重农民集体、个人与政府、企业的平等民事权利主体地位，引入公众参与机制，保障被征地农民的知情权、参与权，逐步构建政府监管服务为基础、人民群众组织为主体、市场配置机制为主导的新格局，让征地补偿拆迁、安置、发展等问题真正成为老百姓自主的事情。通过建立经费奖励、投劳投工报酬等新的利益机制，充分调动农民的积极性，真正放手、赋权和让利，实现农民群众自我监督、自我约束、自发参与。允许农民集体经济组织成立征地拆迁公司，作为实施征地拆迁的主体。地方政府经过合理评估后，将征地拆迁补偿费直接支付给农村集体经济组织，节余部分归农民集体使用与分配。让广大人民群众真正成为改革的主导者、受益者，实现农民从被动的征地拆迁到主动自行征地拆迁的转变，有效化解征地矛盾和冲突，实现和谐征地。

二是引入司法裁决机制，做到征地程序公开透明。加强法制政府建设，进一步提高政府及有关部门依法行政的意识和能力，充分发挥司法、监察等部门的职能作用，畅通更多利于农民权利保护和救济的渠道。除依法不能公开的，都向社会公开征求意见，创造条件让公众广泛参与，使征地工作相关重要决策事项都充分地体现人民群众的意愿。尤其针对一些基础组织建设比较薄弱、经营管理能力有限的地区，要加强乡镇和村级基层组织建设，规范村干部的选拔、任用和考核，将干部行政违法问责的范围覆盖到各基层管理干部，避免出现经验管理水平低下与独断专行、贪污腐败并发，严重损害人民群众利益的现象。

总体上看，农村集体土地制度改革是一个重大而又复杂的命题，必须在遵循生产力与生产关系之间的辩证关系和自然规律的基础上，找准切入点，明确落脚点，从“关键”入手。以土地征收制度改革为抓手，撬动符合中国特色的、现代的农村集体土地产权制度建设，配合国家财税、金融、教育、医疗、司法等制度的健全完善，建立一套符合社会主义快速转型发展时代要求的新型农村土地制度体系，塑造形成一种行政权力与民事权利互不干预、行政调控与市场配置边界清晰的我国社会主义市场经济发展新格局，全面促进经济社会科学发展，实现中华民族的伟大复兴！

[1]严之尧.深化征地制度改革 维护农民合法权益[N].中国国土资源报,2011-08-26(7).