国外风险勘查专项资金项目财务管理问题研究

■ 韩继深/范会凤/韩 爽

（1.山东省地质矿产勘查开发局，济南 250013; 2.首都经贸大学，北京 100070）

随着国家大力实施“两种资源，两个市场”的“走出去”战略，越来越多的地勘单位和企业藉国外矿产资源风险勘查专项资金（以下简称专项资金）走出国门，在世界各地从事矿产资源风险勘查和开发（以下简称境外地勘项目），取得了较好的资源和经济效益。但对于初出国门还没有跨国公司管理经验的地勘单位来说，如何进一步加强专项资金地勘项目的财务管理，努力做到“财务管理规范、会计核算准确”，确保依法用好专项资金，成为当前地勘单位探讨的新课题。

1 当前境外地勘项目的性质、类型

1.1 境外地勘项目的商业风险和地质风险

境外地勘项目从事的是矿产资源勘查与开发活动，具有高投入、高风险、周期长、外部环境影响大、超前储备、投入产出没有确切比例关系等特殊性和风险，有的专家例举有十二大风险之多，本文仅涉及与财务管理关系密切的商业风险和地质风险。

1.1.1 具有一般行业共有的商业风险（市场风险）

境外地勘项目资金回收期很长，一个项目从前期论证、考察、现场踏勘至成果质量报告，至少需要3-5年，这么长的时间里，政治、经济、市场情况变化不定，难以预测。

1.1.2 具有矿产资源勘查活动所独有的地质风险

地质风险指发现一个有经济价值且开采可获利的矿床的成功率极低。据对世界各国矿产勘查成功率的统计分析，一般只有1%左右。因此，矿产资源勘查活动具有高风险、不确定性、资金投入大、回收期长等特点，且需多年持续投入，却不一定取得有效成果。

1.2 境外地勘项目的类型

1.2.1 企业投资的境外地勘项目

早期一般是以企业作为投资主体，是为了矿业权增值后获取经济利益，其归属于商业性地质工作或商业性矿产勘查工作。但对于矿产资源勘查行业或项目，一般企业是难以承担上述风险的。

1.2.2 “企业投资，政府补助”的境外地勘项目

财政部、国土资源部2010年出台的《国外矿产资源风险勘查专项资金管理办法》，鼓励和引导地勘单位和矿业企业到国外勘查开发矿产资源，形成了“政府引导、地勘先行、企业跟进、市场运作”的管理模式和“企业投资，政府补助”的资金模式。

2 境外地勘项目管理现状及影响财务管理的因素

2.1 境外地勘项目财务管理的现状

2.1.1 境外地勘项目矿业权取得的方式

(1)自主矿业权。地勘单位在境外设立子公司，直接从东道国政府登记取得、或从东道国企业手中购买取得、或通过并购拥有矿业权的东道国企业等取得矿业权许可。

(2)协议合作。主要有两种形式：一是国内企业境外子公司拥有矿业权，地勘单位通过与其国内母公司签订合作协议；二是地勘单位与境外矿业权持有者通过签订合作协议确立合作关系。

(3)合资合作。地勘单位与在境外设立子公司并拥有矿业权的国内企业在国内成立合资公司，由合资公司在境外设立子公司，将矿业权过户到合资公司的境外子公司，由合资公司直接管理。

(4)以工程换资源。地勘单位利用资金、技术等优势，通过在境外承揽地质勘查工程，以工程费换取一定比例的股权。

2.1.2 境外地勘项目管理模式

一是项目部制。由地勘单位直接组建境外地勘项目部，人、财、物、技术、质量等均由地勘单位直接管理，一般协议合作类的项目多采用此管理方式。

二是公司制。将项目所需资金以投资的方式汇入境外子公司（已有子公司或通过审批新设立境外子公司），经费不足时再以追加投资的方式增加投资，从表面上看，是由境外子公司组织实施。这是目前大多地勘单位所采取的主流管理方式。

2.2 影响境外项目财务管理的因素

2.2.1 新兴的国际直接投资业务，国家相关政策亟待完善

国家对境外地勘项目的管理，除了国土资源部、财政部出台的《国外矿产资源风险勘查专项资金管理办法》对专项资金的使用、报审、监管等工作做了粗线条的相关规定外，再没有其他法规规范可供参考和借鉴。在具体操作过程中，实施境外地勘项目的地勘单位遇到了设备物资出口、外汇管理、外事管理等诸多方面的一些需要探索、完善和亟待解决的、具体的实际问题，且国内外涉及的政府管理部门多达18家以上，国家又没有根据境外地勘项目的特点将其作为一个新的国际直接投资业务类型来管理，两部所发布的专项资金管理办法法律效力偏低，尽管属具体细节问题，但影响到了项目的正常开展。

2.2.2 因项目所在国相关政策影响，非本国注册企业很难获得矿业权许可

国外矿产资源勘查项目虽然是商业性矿产勘查，属于市场行为，但涉及矿产资源这个敏感行业，大多数国家没有放开或完全放开矿产资源市场，还设置了大小不等的门槛，实行行业准入制度或市场准入制度。大多数国家只允许本国注册的企业或自然人进行矿产资源调查、评价、勘查和开发工作，并实行行政许可制度，个别国家或发达国家甚至规定禁止外国企业、外资企业、合资企业等在其国家进行矿产资源勘查活动。

2.2.3 受资金性质或资金管理制度的限制，项目承担主体与申请资金主体不一致

一是国内地勘单位对外投资或投资兴办境外企业，受到事业单位境外投资相关制度限制、制约，需要经过严格审批，且周期长容易耽误决策时间；二是经过商务等部门批准成立的境外独资公司或合资公司，与国内企业的法律地位是等同的，属母子投资关系。境外地勘项目为境外子公司持有、承担，资金申请单位却是国内的母公司，这对资金申请单位的资金管理形成了瓶颈制约。

2010年出台的《国外矿产资源风险勘查专项资金管理办法》明确规定其资金性质为专项资金补助类，非投资基金。虽说符合国际惯例，也明确了补助对象，但对资金的财务管理和会计核算的规定，相对境外项目所在国千差万别的情况，真正对接困难重重，亟待进一步据实修改和完善。

2.2.4 受国家外汇管理制度限制，境外地勘项目所需外汇的审批和汇出受限而影响了工作进展

境外地勘项目除了形成地质成果且地质成果转让等情形外，只有资金投入，没有明确的资金收入。既不同于境外承包工程，也不同于其他国外直接投资，现行外汇管理政策对其没有明确规定，因此导致了所需外汇的审批和汇出受到限制，不同程度地影响了境外地勘项目的正常运行。

鉴于以上限制，目前大多数境外地勘项目实施单位只能采取以下两种做法。一是境外地勘项目所需设备物资的出口，由国内公司与境外地勘项目子公司签订国际承包勘查工程合同，以境外承包工程的名义将所需设备物资从国内运出，实际上只有投入、没有工程收入，这种做法改变了工程项目性质。又由于地勘单位被税务部门归入小规模纳税人，无法享受国家相关的税收优惠政策，如：出口退税等。二是境外勘查项目工作经费所需的外汇，本应按经常项目下的外汇程序办理，但目前只能以对境外子公司追加投资的形式按资本项目下的程序进行申报，这不仅改变了外汇资金性质，还给地勘单位将来的会计核算、外汇核销、资金管理、国家监管与审计等埋下了隐患。

2.2.5 国外矿产资源风险勘查专项资金存在制度设计缺陷，导致地勘单位财务管理和会计核算困难

大多数国家颁发矿业权许可证的对象是项目所在国的某一主体，而专项资金扶持对象是境内地勘单位或企业，二者之间实际上是投资与被投资关系，属于处在不同国度的母子公司，或为跨国公司。我国政府对投资基金、专项资金采取的是两种不同的资金管理政策和核算方式，根据制度设计，专项资金属于补助资金和开发项目的贴息资金性质。专项资金用于投资，从预算资金管理角度，是严重违反国家规定的，并且会计核算无依据，资金无法核销；从外汇管理角度，两种性质、不同用途的资金无法并行，也不能相互交叉核算与核销。

3 境外地勘项目财务管理与核算的建议与对策

国外矿产资源风险勘查专项资金所实施的境外地勘项目，对于我国来说是一种新兴的国际直接投资业务；国家设立的国外矿产资源风险勘查专项资金，是我国财政投资体制的创新形式，因此，“理顺关系、完善制度，配套到位、管理规范、核算准确”应该是境外地勘项目财务管理的重要任务。

3.1 组建全国性地勘行业协会，加强与政府沟通，反映地勘单位诉求，维护地勘单位利益

3.1.1 组建全国性地勘行业协会，承担起纽带、协调和维护地勘单位权益的职能

自全国地勘队伍管理体制“四属化”改革以来，除了业务归口国土资源部管理这个纽带，行政隶属关系纷杂，单纯依靠有关地质专业学会行使部分职能管理，显得力不从心，缺乏有效的、系统的行业组织管理，依托国土资源部成立全国地勘行业协会显得尤为重要，也符合国际惯例。地勘行业协会的根本任务是对地勘行业生产信息情况进行统计、对地勘单位运行情况进行调研，制定行业发展方案，参与市场协调研究分析；代表地勘单位与政府联系和沟通，参与国家产业政策的研究与制定，反映地勘单位要求，维护地勘单位权益等。

3.1.2 通过制度建设、信息服务等推动境外地勘项目的规范运行

地勘行业协会定期发布国际地质勘查行业的信息及各国投资指南、政策介绍等，引导各地勘单位有序地进行海外投资和承揽地勘项目，通过调研制定境外地勘项目经营管理和财务管理方面的制度措施，减少境外地勘项目的管理风险。

3.2 认真调研，充分论证，尽快完善《国外矿产资源风险勘查专项资金管理办法》的配套措施

3.2.1 认真调研，总结经验，完善《国外矿产资源风险勘查专项资金管理办法》的配套措施

专项资金出台并运行两年多来，取得了令人瞩目的成果，达到了预期的目的，但由于世界各国情况千差万别，地勘单位争取专项资金实施境外地勘项目涉及的国内外政府主管部门众多，各项审批手续繁杂，建议主管部门或委托行业协会，通过调研和总结经验教训，尽快完善与专项资金配套运行的相关政策措施，如：项目审批、投资审批、外汇审批、国内外备案登记、统计报告、资产管理、审计监督等一系列管理措施，实现协调一致，运转高效的目标。

3.2.2 重视境外地勘项目外部环境影响的特殊性，制定并出台与之相适应的制度办法

境外地勘项目具有与国际工程承包、国际贸易、甚至于其后续的矿业开发都具有巨大差异的特点，一是项目所在国季节性气候环境影响；二是勘查活动周期较长，难以与财政年度周期对接；三是国内矿产资源勘探与评价会计准则尚未出台，更不用说与国际准则接轨与趋同了，从而导致矿产资源资产会计核算困难重重；四是矿产资源勘查活动的高风险性，决定了用于境外地勘项目的专项资金大多数难以取得回报。建议国家主管部门必须从以上特点出发，在现行的《国外矿产资源风险勘查专项资金管理办法》的基础上，尽快出台与之相适应的制度办法加以理顺和解决。

3.3 针对境外勘查项目的特点和环境影响因素，改进和完善专项资金申报和管理措施

境外勘查项目的矿业权在境外子公司而不是国内企业，所发生的勘查费用应该由境外子公司按照法律法规和制度规定负责归集并进行财务处理，最终形成境外子公司的无形资产—地质成果，国内企业与境外子公司之间关系只是投资与被投资关系，国内企业与境外勘查项目发生的经济往来属于对外投资范畴，应按长期投资来核算。

3.3.1 出台补充规定，完善国外矿产资源风险勘查专项资金的功能和作用

关键是要理清境外勘查项目与国外承包工程、国际贸易、国外设厂的最重要的不同之处，一是境外勘查项目所取得的地质成果具有区域限制性和不可移动性；二是所持有的矿业权益在未实现让渡前，属于长期持有，而不像国际贸易和国际承包工程那样具有明显阶段性，一旦完成再无瓜葛；三是境外勘查项目是为国家建立矿产资源后备或接续基地，而非仅为经济利益和比较利益。鉴于以上特点，应出台补充规定，完善国外矿产资源风险勘查专项资金的功能和作用。

3.3.2 根据境外勘查项目的特点，优化专项资金申报方式方法

由于境外地勘项目受所在国气候等外部环境条件的影响而具有特殊性，特别是项目决策前期需要进行相关的实地考察、样品分析、尽职调查、商务谈判等相关工作，需要一定的周期和时间要求，建议将一年一度的申报模式优化为更加灵活的方式，实行一年两次或一年四次申报的方式，以增加项目实施的灵活性，减少等待和决策风险。

3.3.3 专项资金管理模式由“事前立项”为主改革为“事后申请”为主

参照国家设立的其他专项资金管理的做法，由国土资源部和财政部根据年度国外矿产资源风险勘查专项资金计划安排，在组织专家对申报的境外勘查项目的技术可行性、矿产资源赋存的可能性和项目的可信度等方面进行项目可行性论证审核后，确定相关的专项资金限额，采取地质勘查经费预拨的方式，次年以费用支出凭证为依据审查确定该项目决算数，而后按项目类别、比例予以补助结算，多退少补。

3.4 吃透《国外矿产资源勘查风险专项资金管理办法》，建立规范的管理核算模式

根据《国外矿产资源勘查风险专项资金管理办法》第十八条规定，结合境外勘查项目的实际情况和项目所在国的相关法律法规，选择相应的管理与核算模式。

3.4.1 “国外花费，国内补助”会计核算模式

以国内商务、外管等部门批准的境外投资额和银行出具的外汇汇出证明为依据，以经有关部门审核的用于境外勘查项目的地勘单位和境外子公司实际发生的费用等为准，确定对地勘单位“对外投资”的财政补助额度。地勘单位则遵循“实质重于形式”的会计原则进行会计核算。

3.4.2 “国内、境外子公司双重核算”的模式

遵循两国的财会法规的不同要求，一笔业务，复制费用原始凭证，国内、境外两套账各自核算。境外子公司按照“投资与被投资关系”进行全成本核算，国内则按照预算资金管理体制进行会计核算。

3.4.3 “国内对外投资，国外借款，国内会计核算”的模式

该模式属典型的项目部制管理方式下的财务管理模式,具体做法为：在国内按对外投资将资金汇至境外子公司，境外地勘项目所需资金由项目部从境外子公司借款，项目结束后回国内地勘单位核销。在当前国家政策缺失或不完善的情况下，既解决了资金汇出瓶颈，又如实反映了项目成本费用，不失为一种值得选择的模式。

3.4.4 “国外借款，国内归还”的核算模式

属协议合作方式下的项目制管理方式的常用模式。具体做法：项目所需经费，由项目部在项目所在国向合作方的境外子公司借款，项目结束后，地勘单位在国内归还给合作方。

3.4.5 “国际承包工程”的资金管理模式

境外子公司与国内地勘单位反签地质勘查劳务合同，由境外子公司承包国内地勘单位的地勘工程项目，国内、境外之间为“劳务关系”，而非“投资与被投资关系”。

3.5 地勘单位要在认真贯彻《国外矿产资源勘查风险专项资金管理办法》的基础上创新工作

3.5.1 地勘单位必须认真贯彻执行《国外矿产资源风险勘查专项资金管理办法》

一是地勘单位在实施境外勘查项目的过程中，必须认真贯彻执行《国外矿产资源勘查风险专项资金管理办法》，结合境外勘查项目实施的过程，把管理措施落到实处。二是要在吃透《国外矿产资源勘查风险专项资金管理办法》基础上，认真搜集和学习项目所在国相关法律法规和有关要求，结合境外勘查项目的实际，制定具体、细化、切合项目实施需要的内部财务管理和会计核算办法，最好报送上级主管机关审查备案，做到未雨稠缪。三是重点要对不同会计核算模式及制度的对接、票据取得、白条子如何处理、成本归集与核算、外汇核算、合并会计报表等事项作出具体、细致的规定。

3.5.2 对境外勘查项目实施过程中的经营与财务管理建立健全配套措施

地勘单位及其主管部门应积极请示并会同发改委、国土、商务、外事、外汇、税务、保险、海关等相关主管部门协商和沟通，结合实际制定具体的人员管理、安全管理、资产管理、外汇、设备物资出口等操作程序，增强境外勘查项目的可操作性，将国家的方针政策落到实处。要严格规范境外勘查项目，促其合理合法地使用外汇，应与外汇管理部门磋商，针对经常性项目出台新的国际贸易外汇管理政策；设备物资出口事宜，应与商务部门、海关明确相关的协调措施，以参照国际工程承包项目的程序审查通关；与税务部门沟通，争取享受出口退税、其他相关税收等优惠政策。

3.5.3 加强内控制度建设，强化对境外勘查项目审计监督和监管

认真贯彻落实财政部等五部委联合发布的《企业内部控制—基本规范》，结合境外勘查项目相关要求，项目所在国外部环境要求，建立健全境外勘查项目全面管理的内控制度体系，加强对境外勘查项目实施过程的审计监督，强化监管措施，保证境外勘查项目依法健康运行，取得好的成果。

[1]财政部.地质矿产部.地质勘查单位会计制度培训教材[M].北京:经济管理出版社，1996.

[2]范会凤．国外国产资源风险勘查专项资金管理与核算的探讨[J]．财会学习，2011（9）：28-30.

[3]王家枢．商业性矿产勘查风险承担的国际惯例[J]．国土资源情报，2008（5）:2-9.

[4]贺美，范会凤．刍议地勘单位会计核算[J]．经营管理者，2011（4）：272.

[5]财政部，国土资源部.国外矿产资源风险勘查专项资金管理办法[Z].北京:财政部,国土资源部，2005.