我国的全球资源战略 及组织实施中的几个问题

■ 袁国华

（中国国土资源资源经济研究院，北京 101149）

1 实施全球资源战略是中国的必然选择

经济全球化趋势，使世界各经济体在全球经济中成为一个各具特色的节点或生产车间。在全球产业结构调整和生产力转移的巨大潮流中，中国成为世界主要的产品加工制造中心之一。每时每刻，大量的家用电器、计算机产品、汽车、船舶、机床，走下中国的流水线，再打包分运到世界各地消费者的手中。同时，巨大的油轮、矿石运输船队，满载中东、南美、非洲的石油，巴西、澳大利亚的铁矿石，美国和欧洲的废旧钢铁和铜材，驶往中国。作为世界主要的经济体和加工制造中心，中国每天向世界提供着巨量的生产生活用品，包括生活起居、休闲娱乐中的消费品和耐用品，实验室和车间的各种仪器设备以及相关的服务。作为世界工厂，中国不可能只使用自身的资源，为世界提供源源不断的加工制造产品。恰恰相反，从比较经济学的观点来看，为了更好地向世界提供各种产品和服务，必然要求中国更多地利用全球资源。这与传统列强出于霸权和掠夺资源需要而实施的全球资源战略完全不同。

另一方面，随着全球产业结构调整的进一步深化，以及中国实力的提升，中国对外投资也逐年扩大，直接利用全球资源的步伐加快。据报道，中国目前境外投资涉及200个国家和地区，境外设立中资企业达到1.8万家，资产总额1.5万亿美元。这一进程的直接结果，就是就近利用所在国家和地区的资源，以更低的成本向世界尤其是所在经济体人民提供更好的产品和服务。据商务部资料，2011年，中国非国有企业对外投资流量占到中国对外投资总流量的44.4%，说明寻找低成本的生产地域来提供有竞争力的产品成为了系统性的趋势。当然，直接利用境外资源来提供产品和服务也蕴含各种风险，如何有效保障我国境外资源利益也成为当前迫切需要解决的课题。

中国以约占世界1/3的稀土储量，却向世界提供着近95%的供应量。显然，这种趋势难以为继。这就一方面要求其他稀土储量丰富的国家如美国、俄罗斯、澳大利亚等国家开发更多的本国稀土资源，另一方面，如日本和欧洲、美国正在尝试的一样，开发稀土替代产品。作为世界重要的加工制造中心，中国同世界其他大国一样，受制于地质条件和资源禀赋，自身也面临着一些矿产资源的国内供应短缺状况。因此，满足自身发展的需要，更好地承接世界产业结构调整和全球分工协作的要求，中国应当更好地利用全球资源。

2 加强全球资源战略研究及“走出去”的顶层设计

“深化国际能源资源开发和加工互利合作”，实施全球资源战略，是中国经济发展的内在需要，也是世界经济发展对中国提出的外在需求。

当前，我国大宗矿产石油、铁矿石、铜、钾及镍、铬等一半甚至三分之二以上需要依赖境外供应的局面将在相当长的一个时期内存在。另一方面，我国经济实力的增强，也必然要求更多地利用全球资源来为自己的发展服务。因此，迫切需要加强全球资源战略研究，加强“走出去”顶层设计，解决好在哪里找及如何找（“搭伴收购”），买产品还是买资源，进矿石原料还是初加工产品（“资源引进来，碳排拒门外”），资金筹措（境外风险勘查基金的完善），通道安全，风险监控及境外资产保险，战略矿产品储备的收与放，石油储备基地选择，以及相应的管理制度等问题。

受成矿地质条件制约，全球矿产资源分布极不均衡。因此，首先必须加强相关的基础和情报研究，解决在哪里能找到我们所需的资源，以及当地资源开发的技术经济条件。另外，“走出去”涉及的管理部门较多，而其主体又是各类企业，因此，必须建立协调统一高效的管理机制，有效规范和引导各类能源和矿产企业“走出去”，帮助企业降低成本，减少风险。

当前，世界优质资源多被瓜分殆尽，而资源民族主义又有抬头趋势，因此，必须充分利用双边和多边机制，构建有利于我国企业“走出去”，实施全球资源战略的政治和外交环境。

3 实施全球资源战略需要解决的几个问题

实施全球资源战略，“走出去”勘查开发矿产资源，涉及到地质矿产、自然灾害、环境保护、政党政治、民族宗教、社会治理、社区劳工、利率汇率、通道安全等各种风险，需要统筹解决以下几个问题。

3.1 建立健全境外投资管理制度

建议国土资源部设立境外矿产勘查开发利用管理机构（如境外资源利用管理司），会商中央其他相关部委、会同部其他相关机构，统一指导、管理境外矿产资源勘查开发工作，帮助企业降低风险，确保我国境外资源利益最大化，提高我国在国际资源市场上的话语权，利用综合手段有效控制全球资源。

境外矿产勘查开发，除了传统的地质风险越来越大外，其他社会、政治及不可预见风险也多。中海油当年收购加州联合石油公司失败，可能也是因为其中涉及一个战略性稀土矿的处置。必和必托强购加拿大钾肥，却因为后者是世界最大的碳酸锂生产商的绝对控股股东。中东地区的变局，智利、日本东北部地震、泰国洪水及日本核电站泄漏等各种自然和人为灾害，都对获取境外资源产生额外风险。所有这些，不是企业自身能够完全应付的。成立专门的境外矿产勘查开发利用管理机构，根据国内矿产需求状况，从风险基金的管理（境外矿产勘查开发准入制度）入手，通过发布年度投资指南、国别和矿种投资指南，建立风险监测和评估机制，帮助企业找准方向，选准靶区，减少风险，提高效益。

当前，我国境外投资增长迅速，其中近2/3与能源和矿产资源（能矿）相关。应商发改委、商务、外交、国资委等部门，尽快制定并发布境外（能矿）投资管理条例，或在总体境外投资管理条例中，强化能矿投资管理，制定相应的实施办法，并与相关国家制定必要的投资保护互惠规定。

3.2 做大和完善境外矿产勘查开发风险基金

通过境外矿产勘查开发风险基金来引导和指导企业境外资源的勘查开发和利用工作，监测和评估相关风险，监督相关项目的执行。积极做好相关服务工作，重点是以境外矿产勘查开发投资指南为核心的情报跟踪调查、境外矿业政策法规和技术标准规范跟踪、风险评估预测、市场监测分析、以及项目跟踪评估和矿业权数据库系统建设，全方位地为“走出去”的企业保驾护航。

按“以资源养资源，以境外养境外”的思路，建立和做大境外矿产勘查开发风险基金，能够有效地帮助和引导有实力的企业和地勘单位走出去，减少风险，更快、更有效地获取境外优质资源资产。

境外风险基金来源：国家启动资金2亿美元（约13亿元人民币），按进口非份额原油价格的0.5%－1.0%计提，再加上受益企业境外收益补偿。目标是用10－20年时间，建立一定规模（100亿美元）的风险基金。

境外矿产勘查开发基金管理和使用：商发改委、财政部、外交部、商务部及海关等部门，建立协调统一的管理组织，办事机构设新成立的国土资源部境外矿产利用管理机构，基金设专户并建立相应的管理制度。使用对象主要为中国在境外的独资或者控股企业风险勘查，政府间安排或者中国政府海外援助的地质勘查项目。

3.3 加强国别矿业法规和技术标准与规范研究

各国矿业及劳工相关法律比较复杂，有些国家和地区修订也频繁，因此应当组织力量，翻译主要国家矿业相关法律法规，并做好跟踪及更新工作。另一方面，加强相关国家矿产资源勘查开发利用的技术标准与规范研究。

3.4 编制和发布境外矿产勘查开发项目指南及国别与矿种报告

根据我国的市场需求情况及境外的地质情况，结合当地的政治形势及社会风情，在综合研究及建立全面资源库和项目库的基础上，发布年度境外矿产勘查开发项目指南。通过基金使用制度及相关工作制度，引导我国地质勘查单位形成合力后再“走出去”。境外矿产勘查开发的主要目的是获取我国急需的资源资产，显然不能走“为勘查而勘查”的老路。鼓励地方政府、勘查单位、国有及控股大中型企业（矿业）联合起来，组织利益共享的强势集团（如河南地矿局、永煤集团、河南省国际合作公司），引导他们加强“走出去”能力建设，鼓励他们分散风险、提高风险管理水平。根据项目所在国的地域、性质及可能的投资规模，组织相关企业积极参与资源资产的竞标工作，做好勘探租约与采矿租约的衔接。通过研究监测网络、驻外外交和商务机构，形成快速反应能力，确保不会因为“差钱”而错过优质资产。实行境外矿产勘查开发“准入”制度和项目备案管理制度，规避境外资源投机。

加强全球资源研究工作，尤其是重要成矿区（带）的资源潜力评价工作和相关技术经济情报跟踪，编制国别和矿种勘查开发指导报告。国别矿产勘查开发报告，涉及一个国家的政治制度、政党选情、法律法规、社会民情、配套资源和环境影响等诸多方面，内容非常复杂，应当加强相关驻外机构的力量，做到长期跟踪、深入研究、定期发布、适时更新。在可预见的将来，我国利用境外矿产的重点，都将是国内短缺的战略矿产，主要有石油、天然气、铁矿石、铜、铅、锌、金、镍、铬、钾、铀等。通过长期地跟踪研究，建立国别和矿种的分类勘查开发指导制度。目前，本项工作正在部信息中心、经研院及地调局发展中心开展中。

3.5 加强企业“走出去”管理

建立项目申请（准入）、开工（已批准）项目监督管理、零效项目（主要是投入工作后确认没有开发价值的勘探项目）和收益项目（主要指导勘探项目产生了收益）的管理制度。对于收益项目，制定合适的收益返还风险基金比例，确保勘查风险基金的良性运转及整个境外矿产勘查开发指导制度的实行。帮助相关企业做好在境外证券市场的上市、融资甚至是寻找合作伙伴的工作。

强化“走出去”的地勘企业的资质管理。新设立的境外矿产资源开发利用管理机构应当强化企业的技术、外语、法律等人才培训和管理，帮助企业明确目标，减少风险，为我国企业获取全球资源保驾护航。同时，加强“走出去”政策保险，保障境外矿业投资企业利益。可以借鉴日本经验，完善境外投资政策性保险制度。

3.6 加强“走出去”项目绩效评估

我国实施全球资源战略，企业“走出去”是一个长期的过程。因此，必须加强相关项目的绩效评估，实现走出去的可持续发展。当前，在项目库的基础上，建立科学的评估方法并制度化，并以此为基础建立“走出去”企业的诚信体系。

3.7 建立实时风险监测预警机制

由于走出去系统性风险影响大，需要建立有效的风险识别、分析、预警机制。整合驻在国的外交、商务、协会和企业资源，建立长期风险研究，近中期风险跟踪，临近风险警报制度，做好不同层次的风险规避和化解预案，努力减少企业损失，保护我国境外资源利益。

“走出去”的企业必须重视风险成本，做足功课，在全面投资环境评价和风险分析的基础之上，做好投资决策。履行好企业义务，树立良好形象，并做好应对各种风险预案。

[1]吴强,袁国华.维护海外资源权益防范供应中断风险[J].资源与产业,2011,13(2):156-159.

[2]袁国华.境外矿产勘查开发亟需制度保证[N].地质勘查报,2010-11-18(4).

[3]袁国华.论美国的全球资源战略[N].光明日报,2000-09-26(8).