陕甘宁边区基层参议会的制度建构与设计理念

杨东

(天津商业大学马克思主义学院，天津北辰300134)

陕甘宁边区基层参议会的制度建构与设计理念

杨东

(天津商业大学马克思主义学院，天津北辰300134)

在近代以来的基层权力结构与制度的嬗变与更替中，陕甘宁边区的基层参议会制度无疑是对中国基层社会产生深远影响的一个制度安排。尽管这一制度是在战时条件下形成的一个产物，但是中共在制度建构上坚持了制度建构的历史演绎与现实情境，在设计理念上紧紧围绕基层社会的具体实际和民主自治的价值理念，以基层参议会为载体，通过重塑基层社会的权力结构，不仅培养了大批能够适应当时复杂形势的基层参议员群体，而且从根本上实现了对基层社会权力主体的改造与重塑。

陕甘宁边区;基层参议会;制度建构;设计理念

“共产党人的理论原理，决不是以这个或那个世界改革家所发明或发现的思想、原则为根据的。这些原理不过是现存的阶级斗争、我们眼前的历史运动的真实关系的一般表述。”［1］285陕甘宁边区参议会的制度设计，正是抗日战争时期民族危机日益严峻的客观形势之下，中国共产党着眼于“眼前历史运动的真实关系”而作出的一种制度安排。这一制度设计，既不同于西方国家的议会制度，也有别于民国时期的议会选举，而是以“普遍、直接、平等、无记名”的运作模式，通过民主选举来重新建构基层社会的权力体系的。由此而产生的基层参议员，也在时代的推演下成为陕甘宁边区基层社会的权力主角。

一、建构基层参议会的历史演绎

任何真正的制度设计，都需考虑到历史发展的逻辑演绎和现实情境的客观趋势。陕甘宁边区参议会的制度设计，就是依据这一基本原则而建构起来的。其中如何将原有的苏维埃制度转变到更能适应抗战形势的新的制度，就是中共首先面临的问题。

众所周知，苏维埃政权是工农民主专政政权，也就是说苏维埃政权所建设的“是工人和农民的民主专政的国家。苏维埃全政权是属于工人，农民，红军兵士及一切劳苦民众的。在苏维埃政权下，所有工人，农民，红军兵士及一切劳苦民众都有权选派代表掌握政权的管理，只有军阀，官僚，地主，豪绅，资本家，富农，僧侣及一切剥削人的人和反革命分子是没有选派代表参加政权和政治上自由的权利的。”［2］772－773然而伴随着日本大举侵华的日益紧迫，抗日救亡成为中华民族各阶层的主要任务。很显然，排除那些积极参加抗战的其他社会阶层已不合时宜。于是1935年12月中共中央在陕北瓦窑堡召开政治局会议，提出和制定了抗日民族统一战线的策略，决定将“工农共和国”改为“人民共和国”。有关这一点，毛泽东曾在瓦窑堡党的活动分子会议的报告中作了解释。他指出：“为什么要把工农共和国改变为人民共和国呢?”这是因为“我们的政府不但是代表工农的，而且是代表民族的。”与此同时，“日本侵略的情况变动了中国的阶级关系，不但小资产阶级，而且民族资产阶级，有了参加抗日斗争的可能性。”［3］158

正是基于此，1936年8月25日，中共中央在《致中国国民党书》中提出与国民党共同建立全国统一的民主共和国的主张，并郑重宣布：“在全中国统一的民主共和国建立之时，苏维埃区域即可成为全中国统一的民主共和国的—个组成部分，苏区人民的代表将参加全中国的国会，并在苏区实行与全中国一样的民主制度。”［4］83西安事变和平解决之后，为促成国共两党合作抗日，中共中央又于1937年2月10日致电国民党五届三中全会，提出5项要求和4项保证，表示只要国民党停止内战一致抗日，并在全国实行广泛的、真正的民主，则中共将取消两个政权的对立，把工农政府改名为中华民国特区政府，直接受南京中央政府之指导，在特区政府区域内，实行普选的彻底民主制度。［5］2月24日，中共中央政治局常委会决定由林伯渠负责主持西北办事处的工作，开始筹建陕甘宁边区政府。1937年9月6日，经更名改制的陕甘宁边区政府正式成立。

在此过程中，陕甘宁边区政府分别在1937年5月和1939年1月相继颁布了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》、《陕甘宁边区选举条例》，提出陕甘宁边区在全国范围内，“首先实行最适合于抗战的彻底的民主制度。”［6］189规定各级议会议员，皆由选民直接选举。各级行政长官——乡长、区长、县长、边区主席，由各级议员选举，边区法院院长，由边区议会选举;边区政府各厅长的任命，须得边区议会的同意。关于各级议会改选、开会及各级长官、边区法院院长改选时间，要求乡代表会及乡长，每六个月改选一次，乡代表会每一个月召集一次;区议会及区长，每九个月改选一次，区议会每二个月召集一次;县议会及县长，每一年改选一次，县议会每六个月召集一次;边区议会主席、法院院长，每两年改选一次，边区议会每一年召集一次。对于各级议会的职权主要是：选举行政长官;批准预算;创制或批准各项建设计划;决定征收各项地方性的捐税及发行地方公债;议决边区内的单行法律;召回所选出之行政长官等。［7］

1938年3月，国民党在汉口召开临时代表大会，制定《抗日建国纲领》，并决定设立国民参政会。9月26日，国民政府颁布《省参议会组织条例》，明令各省召开临时参议会。而陕甘宁边区作为隶属于国民政府的省级建制，本着“精诚团结，坚持抗战之主旨，争取最后胜利，完成抗战建国大业，遵循中央既定方针领导全边区人民，紧张一切工作，为建立民族独立、民权自由、民生幸福之三民主义共和国”的方针，发表通电将“陕甘宁边区议会”改为“陕甘宁边区参议会”。［8］100

二、基层参议会的制度建构

应该说将议会改为参议会，一方面是陕甘宁边区作为国民政府的一个特区，为了与其地方议会制度保持一致，更为重要的则是为了更好地发动边区人民的有生力量，以便积极投入到反对日本帝国主义的滚滚洪流中。因为对于当时的中共而言，“发动全民族中的一切生动力量，这是唯一无二的方针。”［9］523而且“在今日，谁能领导人民驱逐日本帝国主义，并实施民主政治，谁就是人民的救星。”［9］674所以毛泽东明确地指出：“参议会的目的，只有一个，就是要打倒日本帝国主义，建设新民主主义的中国，也就是革命的三民主义的中国。现在的中国不能有别的目的，只能有这个目的。因为现在我们的主要敌人不是国内的，而是日本和德意法西斯主义。”［10］807

于是，陕甘宁边区政府积极着手抗日民主制度的建设，并开创了一种全新的民主制度和政权建构模式。根据相关政策法令规定，陕甘宁边区各级参议会是抗日民主政权的民意机关和最高权力机关。1939年陕甘宁边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》就明确规定：“边区各级参议会为代表边区之各级民意机关。”［11］551941年边区第二届参议会修正通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》又将参议会的性质由“民意机关”改变为“人民代表机关”。［11］116同时规定各级参议会不仅有创制权和复决权，而且有选举和罢免同级行政长官的权力，各级政府必须执行民意机关的决定，并定期向其报告工作。

这也就意味着各级参议会除了作为代表人民的民意机关，还必须同时拥有立法权和作为国家最高权力机关的政权形态存在。值得一提的是，陕甘宁边区的基层参议会，则实行议行合一制。就乡(市)参议会而言，规定它既是决议机关又是执行机关，是乡市最高政权机关。与此同时，“乡市参议会开会时，乡政府停止办事，这时有事由参议会办理。”乡市参议会休会时，一切事情由乡市政府委员会办理，它是休会时的最高政权机关。乡市参议会与乡市政府并非隶属关系，“而是一个东西的两面：开会时是乡市参议会，休会时是乡市政府——乡市政府委员会。［11］180

很显然，陕甘宁边区参议会同国民党召开的国民参政会和各省参议会，是有根本区别的。按照《国民参政会组织条例》的规定，“国民政府在抗战期间，为集思广益，团结全国力量起见，特设国民参政会”。［12］48但是由于对这一条内涵的不同理解，在国民参政员和舆论界中，有的认为国民参政会是民意机关，有的认为是准民意机关，有的认为是个反映民意的机关，有的说它不是民意机关。事实上蒋介石在第一届国民参政会第一次会议上的致词中曾对国民参政会的性质作过说明。他指出：“第一，就是我们国民参政会在这国家血战求存的时候开幕，实在是为应时势迫切的需要而产生。”“国民参政会，实在是抗战建国的国民参政会。”要达抗战建国的目的，“第一个必须完成的任务就是要加强团结，巩固统一!”“第二，要建立民主政治的基础”。“民国成立已二十七年，回忆这二十七年的历史，我们国家虽亦曾有议会，但还没有成功为真正民主宪政的国家;而且因为过去发生种种流弊，反致国家于纷乱衰弱，所以到现在就要受敌人如此侵略压迫的耻辱!我们国民参政会当然不是议会，但要以从前议会的民主政治失败为戒，以期树立一个真正的民主政治的基础，这亦是贵会建立的一个重要的责任。”［13］164－165显然，从制度设计的初衷看，国民参政会不同于议会，国民党召开的参政会和各省参议会只是一个咨询机关，参政员和省参议员都是由国民党选定的。正是由于如此，“各党各派的领袖们虽然‘参’了‘政’，但是在国民党的眼里也只是无党无派的‘信望久著’或‘著有信望’的‘知名之士’而已。”［14］103

而陕甘宁边区参议会是由边区人民选举产生的、具有人民代表大会性质的权力机关。县级政权是推行边区各项任务的枢纽。县参议会是县的最高权力机关。县参议员由全县人民直接选举产生。县参议会的性质、职权与边区参议会大体一致。县参议会选举县长、副县长和县政府委员，组成县政府委员会，它是县参议会闭会期间决定政务的机关。县政府下设秘书、民政、财务、建设、教育、粮食、保安等科室，以及司法处、保安大队等机构。乡政权是边区的基层政权组织。乡参议会为乡的最高权力机关，在乡参议会休会期间，乡政府委员会为乡政权最高机关。在乡一级实行议行合一的民主制度。乡参议员由选民直接选举产生，乡参议会不设议长和常驻会，只在开会时推选三人组成主席团(乡长为当然主席团成员)主持会议。乡参议会选举乡长、乡政府委员组成乡政府委员会，执行全乡任务，并对上级政府和乡参议会负责及报告工作。［15］137－138

陕甘宁边区参议会制度的建构，无疑是中共从政权建设上走出苏维埃模式的重大步骤。事实上，按照中共自身历史发展的逻辑来观之，通过苏联经验建构的工农兵代表苏维埃制度，曾被认为“是最民主的”政治制度。因为“它最能吸收广大工农群众到政治生活中来，管理自己的政权，发挥自己的创造性，为独立、自由、幸福的新中华而奋斗。”［16］45但是现在却是“让步兑换全国所需要的和平民主与抗战”。［16］44这一制度上的变革，实际上在背后隐藏的却是一种理念的变革。

三、基层参议会的设计理念

一般而言，制度变革总会暗含着一种理念变革，人们用一种制度安排取代另一种制度安排，并非是一般意义上的制度转换，也绝非是满足制度本身的需要，而是意欲通过它获取制度以外的东西。因此，所谓的制度变革乃至制度本身只是一种手段，而借助这个手段所要达到或实现的理念才是制度变革的基本目的。揆诸陕甘宁边区的民主制度，我们至少可以窥探出这样几种设计理念：

首先，从价值理念来看，陕甘宁边区参议会制度的建构凸显着鲜明的民主化运动色彩。有关民主制度的建构，可谓是中共至为注重的一项内容。对此，毛泽东曾明确地指出，抗日和民主这两件事，“是目前中国的头等大事。”“这两件东西少了一件，中国的事情就办不好。”［9］731为此，陕甘宁边区政府在建构民主政权和参议会的结构模式时，就要求要“实现真正的民主的选举制度及议会政治。”同时“各级议会议员的产生，均按照平等、直接、无记名投票方法选举。议员应对各该选举区的选民负责。”对于议会议员的选举，“不仅按区域、按生产单位选举，且应有各该级政府所属抗日武装部队直接选出的议员代表。”“各级行政长官(乡长、区长、县长、边区主席)由议会及代表会议选举，对议会要负完全责任。”［16］46

从这些制度的建构可以看出，陕甘宁边区参议会的设计理念，有着鲜明的民主化运动色彩。可以说只有通过民主化运动广泛动员社会各阶层的力量，才能实现抗日战争的最后胜利，进而才能从根本上巩固革命根据地。而陕甘宁边区参议会作为民主化运动的具体体现，正是体现了这一点。正如谢觉哉所说：“边区，县，乡三级人民代表机关，是人民直接与自由选举的，它是各级政府最高权力机关，有选举罢免政府人员及决定一切重要问题的权力。又各级人民代表及政府人员中，任何政党不能超过1/3，边区共产党这样提议并这样实行，大大地团结了社会的各阶层。政策呢?大家研究，取决于多数;工作呢?大家都自认有前途，干得起劲。这是地方性的联合政府。由陕甘宁边区推行到有1亿人民以上的解放区，因而就有广大解放区人民的大团结，得到现有的抗战与建设的胜利。解放区人民享受了这胜利，全国人民看到了这胜利，因此联合政府必然也正在全国实现。”［17］623

其次，如果再从更广阔的视野来看，陕甘宁边区参议会的制度建构，也是顺应现代革命运动的民主诉求而作出的一种制度安排。民主化可以说是现代社会的基本价值取向，现代革命运动无一不是以民主为基本诉求的。“宪政运动的方向，决不会依照顽固派所规定的路线走去，一定和他们的愿望背道而驰，它必然是依照人民所规定的路线走去的。这是一定的，因为全国人民要这样做，中国的历史发展要这样做，整个世界的趋势要我们这样做，谁能违拗这个方向呢?历史的巨轮是拖不回来的。”［9］738－739这也就意味着，任何领导中国革命的政党都必须回应现代革命的民主诉求。因此之故，陕甘宁边区要作为民主的样板和模范的革命根据地，开展广泛的民主化运动就是一项重要内容。而“民主的第一着，就是由老百姓来选择代表他们出来议事管事的人。”因此“如果有人轻视选举，或者说不要选举，那就是等于不要民主。不要民主，就等于不要革命。”而“革命的目的，是为老百姓求自由。选举是老百姓行使自由的头一桩事。我们要发展老百姓的自由，就得大量宣传、耐烦诱导;使每个老百姓都能凭着自己的意愿去进行参政，选择代表。”［18］48，50由此可见，陕甘宁边区参议会的制度建构，正是这一诉求的具体体现。

最后，陕甘宁边区参议会的制度设计，也体现着鲜明的地方自治色彩。参议会作为边区人民管理国家事务的重要组织形式，首先需要动员基层民众积极参与，这就需要民众有较强的自治组织能力。因此，以参议会为载体实现基层社会的自治管理就显得尤为重要。事实上，就在1937年8月在陕北洛川召开的中央政治局扩大会议上，中共就把“实行地方自治，铲除贪官污吏，建立廉洁政府”列入抗日救国十大纲领之一，作为自己明确的主张。［4］329于是在1939年颁布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》中明确规定，要“发扬民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民之自治能力。”［19］26正是基于这样的认识，在构建陕甘宁边区各级参议会的制度原则时，其主要目标就是“为实现抗战建国纲领，完成地方自治”。［11］55为此，陕甘宁边区政府曾几次修改参议会的组织条例。如在1941年曾修正过一次参议会的组织条例。对于乡(市)参议会制度而言，如果我们将修正后参议会的制度架构与修正前的进行比较，就会发现除了可以代表民意选举产生基层政府这一内容以外，还有几点值得注意：那就是修正后的参议会组织条例把“议决并执行本乡市应兴应革事项”提到了首要位置，这说明基层参议会应该把最重要的精力放在有关乡(市)人民切身利益的事情上。如修水利、修道路、办学校、治病、改进优抗等。同时增加了“议决并执行上级政府交办事项”这一项内容，这说明上级政府对基层参议会的自治和自我管理能力的要求更高了。因此基层参议会对上级政府交办事项必须得做好，如此基层参议会的工作才会得到很大程度的认可，否则乡(市)参议会的权威会遭到质疑。另外还增加了“罢免乡市长及乡市政府委员”的内容，这就突出了民意机关对乡村基层行政人员的罢免权，这就更增强了人民群众进行管理国家事务的能力。

应该说通过陕甘宁边区参议会这一组织载体，不仅可以实现基层社会的自我管理，更为重要的是也为中共在基层社会的工作培养了大批后备力量。实际上在当时的情形之下，任何一种反对势力要取代国民党，必须要建立比国民党整合模式更具动员力的社会结构。有人根据国民政府机构的编制，计算了一下它真正深入管理农村一共需要多少干部。其结论是：全国共需甲长约640余万人，保长约77万余人，副保长及保干事约300余万人……总计所需人员约1118.7万余人。［20］156也就是说用官僚机构来实现社会上、中、下三个层次的整合，总共需要上千万的干部。共产党虽在意识形态上比国民党强有力，但要建立一个如此庞大的官僚机构，就要面对国民党同样的困难：到哪里去寻找人数众多的社会组织者?国民党三十年代统一中国可谓不遗余力，但到头来只能建立一个倒金字塔型的一体化结构，这个事实本身已反映出中国社会结构化的困难。共产党要实现广大农业社会的整合，只有一个选择，这就是把农民转换为农业社会的管理者。因此，以参议会为载体，通过重新塑造基层权力结构，并以地方自治的形式培养适应当时复杂形势的工作人员，也就成为中共在构建参议会制度过程中的基本诉求。

［1］马克思恩格斯选集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1995.

［2］中共中央文件选集：第7册［M］.北京：中共中央党校出版社，1991.

［3］毛泽东选集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1991.

［4］中共中央文件选集：第11册［M］.北京：中共中央党校出版社，1991.

［5］中共中央给中国国民党三中全会电［N］.新中华报，1937－02－13.

［6］西北五省区编纂领导小组，中央档案馆，编.陕甘宁边区抗日民主根据地：文献卷·上［M］.北京：中共党史资料出版社，1990.

［7］陕甘宁边区议会及行政组织纲要［N］.新中华报，1937－05－23.

［8］陕甘宁边区政府文件选编：第1辑［M］.北京：档案出版社，1986.

［9］毛泽东选集：第2卷［M］.北京：人民出版社，1991.

［10］毛泽东选集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1991.

［11］中国科学院历史研究所第三所，编.陕甘宁边区参议会文献汇辑［M］.北京：科学出版社，1958.

［12］周勇，主编.国民参政会［M］.重庆：重庆出版社，1995.

［13］孟广涵，主编.国民参政会纪实：上卷［M］.重庆：重庆出版社，1985.

［14］郭沫若全集：第14卷［M］.北京：人民文学出版社，1992.

［15］西北五省区编纂领导小组，中央档案馆，编.陕甘宁边区抗日民主根据地：回忆录卷［M］.北京：中共党史资料出版社，1990.

［16］林伯渠文集［M］.北京：华艺出版社，1996.

［17］谢觉哉文集［M］.北京：人民出版社，1989.

［18］陕甘宁边区政府文件选编：第3辑［M］.北京：档案出版社，1987.

［19］甘肃省社会科学院历史研究室，编.陕甘宁革命根据地史料选辑：第1辑［G］.兰州：甘肃人民出版社，1981.

［20］张厚安，白益华，主编.中国农村基层建制的历史演变［M］.成都：四川人民出版社，1992.

［责任编辑 刘滢］

System construction and design concept about grass-roots council in the Shaanxi-Gansu-Ningxia Border Region

YANG Dong
(Marxism College，Tianjin University of Commerce，Beichen，Tianjin 300134)

The grass－roots council system in Shaanxi－Gansu－Ningxia Border Region undoubtedly has a profound impact on Chinese grass－roots social institutional arrangements for grass－roots power structure system in modern times．Although this system is a product of the wartime conditions，the Chinese Communists adhered to the historical interpretation of real life of the system constructed in the design concept，closely centered on the concrete practice of grassroots societies and the values of democratic self－government．By reshaping the power structure of the grass－roots societies with the grass－roots council as a carrier，the Party not only trained a large number of primary senator groups capable of adapting to the complex situations then，but also fundamentally reformed and reinvented the subject of rights in the grass－roots societies．

Shaanxi－Gansu－Ningxia Border Region;Grass－roots council;system construction;design concept

D621

A

1674—0351(2012)03—0120—05

2012－02－28

杨东(1978—)，男，陕西府谷人，历史学博士，天津商业大学马克思主义学院讲师。主要从事中国近现代社会史研究。

本文为教育部人文社科项目“陕甘宁边区基层议员群体研究”(10YJC770107)的阶段性研究成果。