论积极城镇化进程中的问题与困境*

袁明宝 朱启臻

（中国农业大学人文与发展学院 北京 100193）

十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年计划的建议》提出积极稳妥推进城镇化，坚持走中国特色城镇化道路，把城镇化发展战略放在经济结构战略性调整的重要位置上。城镇化道路是中国现代化发展的必然要求，对拉动内需和工业化的实现都发挥着重要作用。当前，我国的城镇化率已达到近50％的水平，城镇化进程取得了相当大的成就。与此同时，城镇化在发展过程中遇到了很多问题，主要表现在两个方面：一是城镇化进程中的农民工享受不到市民待遇，农民工难以市民化；二是城镇化带来了大量失地农民的出现。中国城乡二元结构的国情和现有的产业经济结构是导致问题出现的宏观背景，而当前实施的积极城镇化战略则直接带来了农民工市民化难题和失地农民问题。因此，中国的城镇化战略要在符合中国经济发展水平和国情的前提下稳妥推进。

一、城镇化的现状

城镇化主要是指农村人口向城镇聚集的过程，是实现现代化的重要标志。从2000年开始，中共中央十五届五中全会就首次提出要积极稳妥地推进城镇化进程，之后在每年的政府工作报告、中央一号文件中都会将城镇化作为一个重点。特别是近几年来，城镇化进程不断加快，国家对城镇化战略的探索也不断深入。2009年底，中央经济工作会议提出，“要以扩大内需特别是增加居民消费需求为重点，以稳步推进城镇化为依托，优化产业结构，努力使经济结构调整取得明显进展”。2010年，中央一号文件又提出，要以户籍、土地、社保等方面的制度创新积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。“十二五”规划提出明确目标，就是要在“十二五”期末城镇化率达到51.5％。正是有国家政策对城镇化的大力支持，中国的城镇化水平在近十年来发生了巨大变化。据统计，2000年我国城镇化率是36.2％，到2010年城镇化率达到了47.5％，城镇化率平均每年提高1.13％。［1］也就是说，城镇人口从4.6亿人增加到了6.3亿人，年均增加1700万。这样的城镇化进程在世界上是史无前例的，为中国现代化目标的实现做出了重大贡献。

中国城镇化水平的提高主要通过两种方式：一种是大中小城市众多就业机会吸纳农村剩余劳动力进城务工，其中一部分人得以在城市安居下来；另一种是通过扩大城镇面积和空间将留守务农人员纳入到城镇系统中来。这两种途径在目前的城镇化进程中都产生了一些问题，也是造成当前城镇化发展的主要瓶颈。对于第一种情况，源于中国户籍制度的放松，大量农民可以凭借自身技术和能力到城市谋取生活，从而参与到城市经济中的利益分配过程中；但问题是城乡二元结构的“紧箍咒”依然存在，进城农民工很难享受到城市人所有的各种公共服务和社会保障，城乡之间在户籍、居住、就业、社保、教育、医疗以及土地、产权等方面的二元化制度在相当程度上依然存在，［2］因此进城农民工并没有完全实现市民化。当前，我国城镇化率是46.59％，而城镇户籍人口占总人口的比例只有约33％。这意味着有13.6％即1.28亿生活在城镇里的人没有实现真正城市化。对于第二种城镇化进程，大多是地方政府推行的单向度行动，城镇化的主体—农民并没有在其中发挥出自主性，这种城镇化对农民来说基本上是被动的；农民即使在空间上转移到了城镇，但在本质上却脱离不了农村和土地。因此，这两种形式的城镇化并没有带来也不可能带来彻底的城镇化，出现城镇化率“虚高”的现象也就在所难免。

二、“被城镇化”的农民工

农民工是我国城市化进程中形成的特殊群体，其产生逻辑在于中国城乡二元分立的社会结构。从上个世纪八十年代开始，农民工现象初步形成，后来随着国家户籍制度的改革和人口流动政策的放松，农民进入到城市的门槛越来越低。近些年来随着国家政策对农业投入力度的增大，实施“以工补农”、“以城带乡”的发展思路，大大促进了农业和农村的发展，农民生活水平得到很大提高，也促使大量的农村劳动力转移出去。农民工的发展不仅为农民群体改善生活条件提供了机会，更重要的是为中国的现代化事业做出了贡献，这主要表现在农民工进城大都是作为廉价的劳动力出现的，正是中国有着充足的、低成本的劳动力，才建立起来了中国经济产业的基础和竞争力。

农民工进城后被排斥在社会保障和公共服务体系外，难以实现市民化。据统计，到“十一五”末，我国农民工总数达到了2.42亿人。农民工进城一方面是农民自身发展的需求，另一方面也是城镇化的必由之路，更是国家现代化的需要。据中国发展研究基金会发布的《中国发展报告2010》中指出，未来20年，中国将以每年2000万人的速度，实现农民向市民的转变。农民工进城作为中国城镇化的一条路径，有其可行性和现实性。对于可行性来说，农村社会中有一部分精英群体可以利用掌握的知识和技能，跳出农门，参与到城市竞争中去，并可以在城市中获得立足之地。但现实情况是，能够真正由农民变为市民的群体只是占了少数，大部分人很难在城市获得稳定的职业和收入来源，不确定性对农民工来说是一种常态。对大多数农民工来说，存在着农民工与市民之间的一条“沟壑”，这主要表现在农民工进入城市后难以享受到市民所享有的各种公共服务和社会保障。具体来说，城乡社会保障制度在保障水平和覆盖范围上都有明显差距，农民工在劳资市场上的弱势地位使其难以享受到医疗保险、失业保险以及工伤事故保险等待遇；另一方面，农民工在城市公共服务体系中处于边缘位置，在子女教育、公共卫生、住房保障等领域都没有达到市民化的标准。这就导致了农民工虽然在表面上进了城，但却没有享受到城里人该有的待遇，使我国的城镇化大打折扣。中央农村工作领导小组副组长陈锡文认为“很多人是进了城，但没有享受到市民待遇。人口的城镇化滞后于土地城镇化，这是亟待解决的问题”。［3］目前我国统计数据的城镇人口中，约有1/4实际上并没有享受到市民待遇。因此，农民工难以市民化就成了城镇化继续发展的瓶颈。

农民工在城市遇到困难后，难以回到农村社会，成为“非市民非农民”群体。中国当下的农民工大军有很多是被迫进入城市务工的，因为农民工原先赖以生存的土地已经被征收或不断减少，丧失了土地的基本保障作用，农民只能进入到城市寻求生活机会。然而，问题在于农民工进城后又享受不到城市的各种福利待遇，这就使得农民工群体处于社会中的尴尬境地，成为一种边缘群体甚至是弱势群体。在中国的城镇化进程中，农民工群体是主要的生力军，要使城镇化水平得到顺利发展就必须照顾这一群体的生活需求和生存机会。而在当下最好的模式就是农民工能够留在城镇，同时又能够退回乡村。这种进入—退出机制是当前形势下城镇化发展的必要保障。如果城镇既留不住农民工，乡村社会又没有了农民生存的土地，那么城镇化进程中的正面效应很快就会转化成负效应，从而塑造出农民工群体这一影响社会稳定的力量。这种结局的出现很大程度上是因为城镇化发展过快导致的结果。很多地方政府为了推进当地城镇化的进程就急切地推动农民进程，主要方式就是征收农民土地以吸引资本或者工商企业进入。而农民在进城后面临的却是低工资、低保障的境遇，因为当前中国剩余劳动力众多，经济结构仍然以初级加工品为主，缺少利润丰厚的高端战略产业，就导致了劳动力市场价格不高，及城市服务业不景气的结果，最终使得进城农民工并不能获得体面、稳定的职业和收入来源，从而导致一系列经济社会后果的出现。

综上所述，基于中国国情的特殊性产生了城镇化进程中独特的农民工群体，这一群体是介于农民和市民之间的尴尬群体，很容易成为非农民非市民的阶层。因此，为了更好地实现农民工的市民化，不仅需要在宏观制度上做出改革和完善，如户籍制度和社会保障制度等，使得农民工能够享受到与市民同样的待遇，还需要中国产业结构的不断优化升级，只有在中国经济发展到一定水平、产业结构实现升级的前提下，才能为进城农民工支付较高工资和福利待遇，从而使得农民工能够在城市空间完成劳动力的再生产，实现市民化的目标。

三、城镇化进程中的失地农民

当前，中国城镇化水平的提高除了农民工自主参与到城市经济发展过程中外，还有一个方面就是通过扩大城区面积来实现农民的就地“城镇化”，这主要表现在近几年不断扩大的强征、强拆现象，使得农民与土地完全分离。农民工进入城市务工经商虽然暂时享受不到市民的真正待遇，但却可以参与到城市经济的生产、消费系统中去，能够为城镇化的发展做出一些贡献。而正在全国如火如荼展开的城镇面积扩充，却只是实现了土地的城镇化，而人口的城镇化只是空谈。据统计，在新一轮城镇化中，农村土地特别是郊区土地被大量征用，多达4000万—5000万的农民失去土地，很多人变成了三无农民，还有一部分农民“被上楼”或“被城市化”。这种城镇化的选择路径必然违背了城镇化发展的本意，不仅没有带来城镇化的加速发展，反而造成了农村社会中的贫弱阶层以及农村社会中的不稳定因素。

城镇化很大程度上变成一种土地的城镇化，而缺失了人口的城镇化。城镇化进程必然伴随着土地的占用和农民的进城，这也就是土地的城镇化和人口的城镇化，真正的城镇化是要同时做到土地和人口的城镇化。当前，我国正在加快进行的城镇化却只有土地的城镇化，而忽视了人口的城镇化。即为了扩大城镇空间的面积，农村的土地不断被征用，农民脱离了与土地的关系，成为无地农民；另一方面，这种城镇化进程中的农民大都是被迫上楼和进入城镇的，这就决定了农民在进入城镇后很难享受到任何城镇居民的待遇，而且农民在进城后会面临着较高的生活压力，在没有土地的基本保障后，农民的生活成本远远高于农村，最终使得农民在进城后的生活质量下降、生活环境恶化。所以当下进行的城镇化很大程度上是畸形的，其并不能为中国的真正城镇化做出太多贡献。

城镇化的发展常态主要有两种模式：一是依托优势资源或者特色产业，不断提高劳动力吸纳能力，从而扩大城镇建设速度和规模；二是利用靠近大中城市的区位优势，依托大城市的辐射能力逐步扩大城镇规模。而当前很多地方的城镇化并没有考虑这两个前提条件，不顾当地的实际发展水平大力扩大城镇化建设面积，这就使我们对城镇化的目的和目标进行反思。为什么城镇化在不能取得实际效益的情况下还要不断进行，是什么因素促使中国的城镇化建设在畸形运作？

就全国来看，通过扩大城镇面积来实现城镇化水平的提高，主要有以下几个特点：首先，城镇化的建设大部分是由政府和资本主导的行为，城镇化的主体—农民并没有参与进来，而是完全被排斥在外，甚至土地被征用、房屋被强拆。这种城镇化建设是有违农民意愿的，虽然农民也愿意进入城市生活，但前提条件下是要给农民在城市生活下去的保障。而当前的城镇化大都没有考虑农民的需求和意见，只是成为地方政府和资本单向度的谋利行为。城镇化发展蕴含着巨大的利益空间，地方政府在政绩和利益驱动下势必会加快城镇化的步伐，而资本也同样具有天然的谋利冲动，最终导致城镇化成为地方政府和资本合谋的手段、工具。

其次，畸形城镇化带来了大量失地农民。地方政府虽然会给予被占地农民一定经济补偿，但这种补偿并不能像土地一样发挥长远的保障作用。农民群体具有短视、理性算计的特点，在面对大额土地补偿的诱惑下，大多数农民都愿意将土地拿出来以变现出货币效益。短期来看，这可以维持相对宽裕的日常生活，长期来看则断送了农民再生产的资本和条件，农民成为无地农民。而这时农民在发生困难后只会向政府寻求帮助，也容易造成大量因土地问题带来的上访问题，增加了社会不稳定因素，并最终威胁到政府的合法性。

总之，在当前工业、商业和金融三大资本过剩的情况下，城镇化进程本质上是地方政府与资本合谋以地套现的过程，是各方利益集团进行地租再分配的过程。这不仅满足了上级政府要求的城镇化建设指标和GDP考核任务，同时也满足了资本追逐利益的要求。这种城镇化进程就没有考虑到地方经济发展水平，很多地区的城镇化根本不具备承接产业转移的区位、产业配套和要素价格优势，因此只能以牺牲农民土地来支撑城镇化建设，［4］这种城镇化进程必然不会长远和可持续。因为农村的土地不仅能满足城镇化建设对土地的需求，更重要的是保障农民的基本生存。在当前农民难以进城定居享受市民待遇的情况下，土地成为保障其基本生活和生存的底线，如果农民再被强迫离开了土地，那么农民群体就会面临着长远的生存困境，使得生活境遇更加困难。失地农民的产生实际上就是当前积极城镇化战略的必然结果，这一战略虽然为农民打开了一条通向城市的道路，但却掐断了农民返回农村的道路。这样，农民被城镇化后就不再可逆，即不能回到农村并从农业中获取他们的另一半收入，势必就更加依赖在城镇的就业机会。但城镇中的就业机会是相对有限的，不可能为每个农民提供就业岗位，而且中国当前的经济结构主要集中在劳动密集型的加工制造业，对外贸经济的依赖度极高，容易受到世界经济波动的影响，一旦发生世界性的经济危机，出口势必减少，相当一部分加工企业就面临着倒闭，最终使得沿海和大中城市的就业机会大幅减少。这样就会产生一部分既不能维持在城镇生活又回不到到农村的群体，他们就只能居住在城市中的贫民窟里，不仅生活质量大大下降，对社会的不满情绪也会不断积累起来。［5］据统计，印度有34％的无地农民，其城市化的数据增长就是依赖大建贫民窟的方式来实现的，而中国的城镇化战略就必须要避免这种结局的出现。

四、城镇化：路在何方？

城镇化确实是现代社会发展的必然结果，城镇化的发展和实现也是中国社会发展和实现现代化的重要渠道。中国当前的城镇化是在城乡二元结构下展开的，也就是说农民群体仍然占了社会的大多数，要使城镇化得以实现，只能通过让农民上楼或进城等手段。然而要使农民上楼或进城，需要做好相应的配套制度改革，不仅是解决横亘在城乡之间的户籍制度，更要建立起相应的社会保障体系和公共服务制度。只有将这些配套制度建设好，才能够使得农民上楼或进城后有切实的生活保障，使其不再“下楼”或者回乡无门。这只是在理想类型的角度上讨论城镇化的实现之路，而在城镇化的具体实践过程中却严重脱离了这一前提基础。因为现在进行的城镇化大都是以牺牲农民土地为代价的，即通过拆迁、强占等方式将农民土地集中起来，这样城镇化率是提高了，但农民却成为了无地农民。虽然上了楼进了城，但农民并没有真正成为市民，没有稳定的职业和收入来源，也没有城市人可以享受的各种社会保障和公共服务，而且农民还被社会所歧视。最关键的是农民在进了城后没有土地的基本保障，城市生活成本高于农村，农民生活比进城之后更困难。这样，城镇化实质上带来的是农民生活环境的恶化而非改善，城镇化率的提高也只能具有数字上的意义而全无现实意义。

城镇化战略要尊重宏观的经济结构和微观的农民需求。就当前形式来说，农村人口数量仍然庞大，城镇发展水平和基础设施建设难以满足农民进城的需要。第六次全国人口普查的结果显示，居住在城镇的人口为665575306人，占49.68％；居住在乡村的人口为674149546人，占50.32％。同2000年第五次全国人口普查相比，城镇人口增加207137093人，乡村人口减少133237289人，城镇人口比重上升13.46个百分点。［6］虽然乡村人口在不断减少，但因其基数巨大，城镇接收消化进城农民工的能力却是有限的。据统计，现有一亿五千万农民工被包括在城镇人口中但却没有享受到真正的城市人待遇。之所以出现这种结局主要是因为当前推行的城镇化战略忽视了两个方面的问题，一个是中国宏观的经济结构和发展水平，另一个是农民微观的生存需求。这样的城镇化只会将其作为谋利的手段，而没有成为实现现代化的手段，也就使得相对稳定的城乡关系不断恶化。因此，城镇化的发展要建立在城乡协调良性互动的基础之上。“十二五”规划把城镇化速度确定为每年0.8％，这低于许多人的预期，但也是城镇化理性发展的必然趋势。城镇化的发展不应建立在垃圾GDP和经济泡沫化基础之上，而应该在保证质量和民生的前提下稳步推进。

推行稳妥的城镇化战略，反对激进的城镇化进程。当前推动中国城镇化发展的主要方式就是推动农民上楼或进城，从而将农民占有的土地集中起来进行城镇建设，但这却不能从根本上解决城镇化问题。在城镇化进程中，地方政府和资本很容易形成合谋的利益集团，从中谋取利益或权力，农民在这一过程中只是成为利益受损者。一方面，农民被迫离开赖以生存的土地，不再能获取稳定的农业收入，而参与到具有极大经济风险的市场潮流中去；另一方面，农民工在进城后面临着“就业无岗、社保无份”的尴尬处境，难以真正融入到城市生活中去。所以，中国城镇化的未来发展之路不应再建立在牺牲农民利益的基础之上，十二五规划作出的实施稳妥的城镇化战略正是在这一方面的努力和探索。中国的城镇化有着特殊的国情，要在尊重社会经济发展水平的基础上实施稳妥的城镇化战略。

城镇化战略要与新农村建设结合起来。城镇化战略并不是孤立的，而是一个系统性的工程。在建设有中国特色的城镇化道路上，更应该考虑城镇化的系统性。具体来说，就是指城镇化进程要与新农村建设结合起来，从而实现城镇和农村的协调、共同发展。城镇化发展并不代表着农村社区和农民群体的消失，在中国存在着巨大农村人口的形势下更是如此。发展有中国特色的城镇化道路，不仅包括大中小城市和小城镇协调发展，还包括城镇建设与新农村建设协调发展。只有将这两个协调发展结合起来，才能有望实现真正的城镇化战略。然而在很多学者和官员眼中，城镇化就是代表着农村和农民的消失，在中国当前现实情况下，这种思路尤其不可取。因为，在当前中国的产业结构还未完成优化升级、“中国制造”还未变成“中国创造”的情况下，农民工不具有转换成市民的产业基础与经济基础，也存在着完成劳动力再生产的困难。所以，新农村建设要在城镇化建设中发挥一定作用，实现农村生活条件的提高和基础设施的完善，在这种条件下实现农村的就地城镇化，从而解决城镇化过程中产生的农民工市民化问题和失地农民问题。

［1］人民网［EB/OL］.http://politics.people.com.cn/GB/1026/14353309.html.

［2］项继权.城镇化的“中国问题”及其解决之道［EB/OL］.中国乡村发现网.

［3］http://www.chinanews.com/cj/2011/03-29/2937687.shtml.

［4］贾林州.我们需要什么样的城镇化［J］.绿叶，2011，（3）.

［5］贺雪峰.反对积极城市化战略［N］.南方周末.2008-05-14.