鄂尔多斯市实施水土保持生态修复的实践与启示

2012-01-27 03:12孙晓玲
中国水土保持 2012年12期
关键词:草畜鄂尔多斯市农牧业

孙晓玲

(黄河上中游管理局,陕西西安710021)

鄂尔多斯市位于黄河中游,是黄土高原地区较早推行禁牧舍饲的地区之一。通过实施禁牧舍饲等水土保持生态修复措施,鄂尔多斯市成功实现了由传统农牧业向现代农牧业的转变,出现了生态恢复与牧业生产发展双赢的局面。特别是近年来,鄂尔多斯市以农牧业“三区”(农牧业优化开发区,农牧业限制开发区,农牧业禁止开发区)经济发展规划为指导,统筹城乡发展,实施“收缩转移集中发展”战略,以禁休轮牧及草畜平衡、生态移民、农牧业产业化建设为重要抓手,开创了水土保持生态修复的新局面,为黄河流域加快推行水土保持生态修复提供了典型经验,树立了榜样。

1 鄂尔多斯市概况

鄂尔多斯市位于黄土高原北部的鄂尔多斯高原,地处黄河“几”字湾与万里长城的怀抱之中,西、北、东三面被黄河环绕,是黄河中游多沙粗沙区,特别是粗泥沙集中来源区的重要组成部分。全市辖东胜区、准格尔旗、达拉特旗、伊金霍洛旗、乌审旗、杭锦旗、鄂托克旗、鄂托克前旗,共7 旗1 区,总面积8.67 万km2,2003年有农业人口79.28 万人,农村人口密度9 人/km2。

自然条件恶劣、干旱少雨、风蚀沙化、水土流失严重是鄂尔多斯市生态环境的主要特征。鄂尔多斯市深居内陆腹地,地貌类型以丘陵沟壑、沙漠为主,各占全市总面积的48%,平原面积仅占4%。鄂尔多斯市多年平均降水量350 mm,并由东向西逐步减少;7—9月降水量占多年平均降水量的70%以上,并多以暴雨形式出现。由于降雨稀少,鄂尔多斯市水资源贫乏,年径流模数东部最大为6.01 万m3/km2,西部仅为0.26 万m3/km2,全市年人均水资源量2 114 m3,地均水资源量3.41 万m3/km2,低于全国平均水平。鄂尔多斯市矿产资源丰富,主要包括能源、化工原料非金属和建材原料非金属等,是我国新兴的能源重化工基地。

鄂尔多斯市是以农牧业经济为基础、工业经济为主导的新兴工业化城市。鄂尔多斯市土地广阔,人口密度较小。种植业在鄂尔多斯市传统农牧业中占重要地位,耕地面积占全市总面积的4.55%,主要分布在黄河冲积平原和无定河流域,其余地方农田灌溉条件差,土地瘠薄,生产力低下。畜牧业是鄂尔多斯市的主体经济之一,其中东部的准格尔旗、伊金霍洛旗、达拉特旗、东胜区主要为农牧交错区,西部的乌审旗、杭锦旗、鄂托克旗、鄂托克前旗则以纯牧区为主。鄂尔多斯市草地面积占全市总面积的51.52%,以天然草地为主,由于严重超载,大部分沙化严重,植被退化,草质低劣,载畜能力仅为1~1.5 只羊单位/hm2。林业是鄂尔多斯市的弱势产业,全市森林覆盖率仅12.23%,且绝大部分是以灌木为主的防护林和饲料林,由于过度放牧,灌木林生长受到限制。用材林分布零星,以人工林为主,多为小老树,经济林面积很小。

全市水土流失面积71 191 km2,占总土地面积的82.11%。土壤侵蚀模数0.5 万~1.88 万t/(km2·a),裸露砒砂岩区最高达4 万t/(km2·a),年均侵蚀总量1.9 亿t,年均入黄泥沙1.5亿t,其中粒径≥0.05 mm 的粗沙占70%以上,约1 亿t,分别占黄河上中游入黄泥沙、粗沙的1/10 和1/4。

2 生态修复的发展历程与建设成效

鄂尔多斯市开展水土保持生态修复工作已有11年,大致可分为两个阶段:一是探索起步阶段,在“九五”期末和“十五”期间,主要是部分旗(区)推行封山禁牧舍饲圈养;二是深化发展阶段,“十一五”以来,全市全面推行了禁休轮牧和草畜平衡制度,并规模化实施了生态移民。

2.1 探索起步阶段

1998年以来,为配合国家西部大开发战略的实施,鄂尔多斯市东部水土流失严重的丘陵沟壑区的一些旗(区)率先提出了封山禁牧政策。他们的做法很快得到了国家有关领导人和水利部的高度重视。2000年水利部在总结各地经验的基础上提出了“加强封育保护,充分发挥生态自我修复能力,加快水土流失防治步伐”的水土保持工作新思路。鄂尔多斯市积极践行水利部的新思路,在“十五”规划中提出了“调整结构,改善生态,建设绿色大市、畜牧业强市”的农村牧区经济发展思路,其中重大措施之一就是围绕调整生态建设思路,禁牧休牧,舍饲养畜,围封治理,兴林兴草,促进生态自我修复。各旗(区)人民政府从1999年起,相继颁布了禁牧舍饲制度,东4 旗(区)全面禁牧,西4 旗部分区域禁牧。

这一阶段,主要围绕牧业生产方式的转变来推进生态修复。一方面,把禁牧舍饲纳入各级政府和有关部门的目标管理责任制,加强宣传,加大禁牧执法督查力度,禁止自由放牧;另一方面,引导农牧民大种牧草,帮助农牧民建舍饲棚圈、青贮窖,购置饲草料加工机械,调整畜种结构,推广先进繁育技术,加强畜病防治等,推行舍饲圈养。期间,在水利部的支持下,黄委在伊金霍洛旗、准格尔旗先后组织开展了两期黄河水保生态工程生态修复试点。通过组建管护员队伍、建围栏、立宣传标志牌、补植补种、开展监测等措施,探索了经验,为当地开展水土保持生态修复发挥了重要示范引导作用。

实施禁牧舍饲以来,鄂尔多斯市的自然植被快速恢复,生态环境明显改善。生态修复试点的监测结果表明,项目区林草覆盖率由封育前的20%提高到53.9%。特别是当地从1999年以来,在连续3年遭受罕见大旱的情况下,封育保护仍然发挥了很大的威力,草原生态恶化的势头得到初步遏制,部分地方再现了绿草如茵、风吹草低、蓝天碧野的秀美景色。鄂托克前旗、乌审旗毛乌素沙地的植被覆盖率由10% 提高到40%~50%。“十五”期末,鄂尔多斯市的整体植被覆盖率提高到70%以上,森林覆盖率提高到15%,无论是草原、梁地,还是丘陵沟壑区,均显现出野草萋萋、林木茂盛、生机盎然的喜人景象。

该阶段,鄂尔多斯市实现了由以靠天放牧为主的传统牧业生产方式向人工种草、舍饲圈养转变,确立了“立草为业、为养而种、以种促养、以养增收”的农牧业发展模式。鄂尔多斯市东部4 旗(区)实施舍饲养畜后,牲畜总数由1999年的173 万头只下降到2000年的139 万头只,2001年末又恢复到187 万头只。由于舍饲改变了营养条件,白绒山羊产绒量由每只每年平均0.2 kg 提高到0.3 kg,个别达到0.5 kg;羊个体平均增重2.5 kg,肉羊出栏时间由21 个月缩短到8~10 个月,羊畜出栏率由28%提高到44%,商品率由14%提高到29%。全市牧业年度牲畜存栏量,在禁牧前的1998年为681.6 万头只,2000年降为550.1 万头只,2005年又提高为1 383 万头只。从以上统计数据看,实施禁牧舍饲,不仅使生态环境得到修复保护,而且使养畜规模经过短期的下降后又迈上新的台阶,说明畜牧业生产告别了传统模式,步入了新的发展时期。

2.2 全面推进深化发展阶段

“十一五”以来,鄂尔多斯市以科学发展观为指导,统筹城乡发展,进一步加大生态修复工作力度。2006年出台了《鄂尔多斯市禁牧休牧划区轮牧及草畜平衡暂行规定》,“收缩转移集中发展”的农牧业发展战略也日臻成熟,全市生态修复步入了全面推进深化发展的新阶段。除继续加强禁牧管理外,又有了新的特点,突出表现在三个方面:一是以《鄂尔多斯市农牧业“三区”经济发展规划》为指导,狠抓生态移民,通过规模化的生态移民着力打造生态自然恢复区;二是在牧区全面推行了禁休轮牧及草畜平衡制度,以草定畜,通过监测草场饲草量核定载畜量,严格控制养畜规模;三是大力推行农牧业产业化,重点加强肉羊和林沙产业建设,促进现代农牧业发展。

“十一五”以来,鄂尔多斯市生态治理的思路和措施逐步得以完善,从一个生态条件恶劣、经济落后的贫困地区一跃成为全国经济发展最为活跃的地区之一,被理论界、学术界作为“鄂尔多斯经济现象”和“鄂尔多斯生态现象”加以研讨。目前,全市植被覆盖率提高到75%以上,森林覆盖率提高到18%,生态状况步入了整体遏制、局部良好的相持阶段。全市农村牧区人口由2000年的93.5 万人减少到目前的50 万人以下,生态自然恢复区以每年8 000 km2的速度扩大。同时鄂尔多斯市农牧业产业化建设也取得了新的成绩。据有关资料,2007年底,鄂尔多斯市销售收入100 万元以上的农牧业产业加工企业达到188 家,总资产167.57 亿元,实现销售收入176.27 亿元,实现利润总额21.77 亿元,出口创汇3.69 亿美元,带动14.18 万户农牧民融入农牧业产业化经营链条;全市农牧民每人每年从农牧业产业化获得纯收入3 047 元,占全市农牧民人均年纯收入的47%。

3 生态修复的主要做法和经验

随着经济的跨越式发展,鄂尔多斯市市情发生了根本性变化:一是自身发展的优势开始显现。地广人稀为恢复生态提供了巨大空间,黄河冲积平原和无定河流域具有集中发展现代农牧业的巨大潜力,地方经济实力的增强创造了工业反哺农业、城镇带动乡村的条件。二是经济建设与环境保护的矛盾日益突出。鄂尔多斯市顺应市情变化,统筹城乡发展,“三化”(工业化、城镇化、农牧业产业化)互动,综合考虑生态环境问题与“三农”问题,跳出“生态”抓“生态”,“收缩转移集中发展”的农牧业经济发展思路越来越清晰,就是着力在收缩转移中恢复生态,在集中发展中提升现代农牧业发展水平。该思路的主要内容是重点抓好“六个推进”,即推进农牧业发展重心向沿河和城郊区转移,推进农牧区劳动力向城镇和二、三产业转移,推进土地和草牧场向规模经营集中,推进农牧业主导产业集约化发展,推进社会主义新农村新牧区集中化建设,推进生态建设由分散治理向集中恢复转变。

3.1 制定农牧业“三区”发展规划,科学指导生态建设与经济发展

鄂尔多斯市按照国家区域主体功能区划工作的要求,根据生态环境和农牧业资源的承载能力以及发展潜力,将农村牧区划分为农牧业优化开发、限制开发和禁止开发三类主体功能区域,科学规划全市农牧业人口布局、经济布局、土地利用和产业化格局,明确不同区域的功能定位,制定不同的区域政策。

农牧业优化开发区,主要分布在黄河流域、无定河流域及都思兔河流域周边,划定面积1.05 万km2,占全市总面积的12%,是该市建设现代农牧区、提高农牧业综合生产能力的核心区,是新农村新牧区建设的重点,是集中发展的主要落脚点。

农牧业限制开发区,主要分布在生态环境相对较好的西部草原和东部水土资源条件较好的河川及城郊,划定面积3.18万km2,占全市面积的37%。落实“以水定田、以田定人、以草定畜、草畜平衡”的发展方针,以生态建设和保护为重点,把多余的人口转移出去,把超载的牲畜减下来,加强以水为中心的农田、牧草场建设,适度发展农牧业经济,坚决禁止过度开发,重点解决人口多、资源少,草场少、牲畜多,生态环境严重超载的突出矛盾。

农牧业禁止开发区,主要分布在库布齐、毛乌素沙漠腹地、荒漠草原区的缺水草场和水土流失严重的丘陵沟壑区及依法设立的各类自然生态保护区和工矿采掘区,划定面积4.44 万km2,占全市总面积的51%。该区域生态严重退化、环境恶劣,不具备农牧业生产条件,不适宜人居和从事农牧业生产经营活动。该区域生态建设的工作重点是把从事农牧业生产经营的农牧民迁出,减少人为的干扰破坏,减轻生态环境承载压力,恢复植被,改善生态。

3.2 加强执法管理,落实禁休轮牧及草畜平衡制度

为了切实推行禁休轮牧和草畜平衡制度,鄂尔多斯市把禁牧舍饲工作作为各级领导重点攻坚目标来抓,作为各级行政领导政绩考核的主要内容之一,明确各级人民政府主管本行政区域内的禁牧管理工作,主要领导是第一责任人,分管领导是直接责任人。市、旗两级政府都设立了禁牧办公室,建立了禁牧举报制度,每月、每季统计通报各地实施禁牧情况;各级政府都成立了由政府牵头,农牧、林业、水保、公安等部门组成的禁牧执法队,以部门为单位分片划定责任区,进行专项禁牧督察,查禁偷牧现象。

《鄂尔多斯市禁牧休牧划区轮牧及草畜平衡暂行规定》确定在国家生态重点工程项目区、自然保护区、生态移民工程迁出区、农区和半农半牧区以及牧业旗生态严重恶化的地区实行全面禁牧,禁牧区以外的牧区范围实行轮休轮牧和草畜平衡制度。每年对承包到户的草原进行一次等级评定,对草地等级提高的牧户,政府给予奖励;对草地等级降低的牧户,对其提出警告,并进行经济处罚;对三等以下草原的牧户,责令其停止放牧,禁牧1~3年。为了加强草畜平衡管理,各牧区旗又都分别成立了草畜平衡办公室,加强以下工作:一是将草原全面承包到户,明晰草原产权;二是引导牧户实行牲畜舍饲、半舍饲圈养,建设高产人工草地和饲草饲料基地,实施天然草原改良;三是加强监测,测算饲草饲料量,核定养畜数量;四是加强对草畜平衡制度的宣传,加大对草场利用和养畜数量的监督检查。

3.3 大力实施生态移民,重点建设生态自然恢复区

“十五”期间,鄂尔多斯市经济的跨跃式发展和工业化、城镇化、农牧业产业化的发展,为农村牧区人口向城镇二、三产业转移提供了有利条件,加之该市从1999年以来,连续三年遭受历史上少有的重大旱灾,广大农牧民不得不顺应自然规律,依靠各种亲缘关系,走出农村牧区,另辟增收渠道,致使大批农村牧区人口自发地向城镇和非农产业转移。

农村牧区人口向城镇和非农产业转移,拓宽了农牧民的经济来源,扩大了农村牧区人均资源占有量,加强了农村牧区与外界的交流,特别是大量农村牧区人口的转移,减轻了人口对生态环境的压力,减少了对生态环境的人为破坏,为生态恢复和保护起到了积极的作用。“十一五”以来,鄂尔多斯市以“收缩转移集中发展”战略为指导,将调整农村牧区人口布局、转移农村牧区人口作为农村牧区经济发展和促进农牧民增收的重要工作来抓,促进农村牧区人口转移由自发向自觉、无序向有序、被动向主动转变,并以禁止开发区人口整体转移、着力打造无人居住的生态自然恢复区为重点,制定了《鄂尔多斯市“十一五”农村牧区人口转移规划》。规划从2006年到2010年5年间全市农村牧区再向城镇转移22 万人,向农村二、三产业就地转移5 万人;到2010年全市农村牧区居住人口45 万人,其中从事二、三产业的15 万人,生态自然恢复区(农牧业禁止开发区)实现整体搬迁转移。

对已完成人口迁移的生态自然恢复区,实施封禁保护,规定不再投入生产建设以外的项目资金,不允许再从事农牧业生产活动,并配备管护人员进行管护,主要依靠自然的力量恢复生态平衡。

3.4 以肉羊和林沙产业为重点,加快农牧业产业化建设,促进农牧业发展,逆向拉动生态建设

鄂尔多斯市以农牧民增收为核心,用工业化思路寻求农牧业经济的突破,以农牧业产业化统领农村经济,走出了一条具有鄂尔多斯优势和特色的农牧业产业化之路,实现了农牧业增效、农牧民增收与生态环境改善的多赢,通过小面积深度集中开发促进了大面积的生态保护。

鄂尔多斯市围绕建设绿色大市、畜牧业强市的目标,确立了重点发展羊肉产业、积极发展林沙产业的农牧业产业化方向。羊肉产业围绕羊肉加工龙头企业,以农牧业优化开发区为主,全面落实为养而种的饲草料种植模式,大力发展标准化养殖小区,培育养殖大户,抓好肉羊“种子”工程建设,不断做大做强羊肉产业,使之成为全市农牧业的主导产业。林沙产业以建设为重点,以保护为核心,一方面增加森林资源总量,改善生态状况;另一方面为林沙产品加工企业提供充足的原料,推进产业化进程,重点建设以灌木林为主的工业原料林基地。在沙区建设以沙柳为主的人造板和造纸原料林基地,在硬梁区、部分丘陵区和部分沙区建设以柠条和杨柴为主的饲草料加工原料林基地,在丘陵山区建设以沙棘和山杏为主的饮料及其食品工业原料林基地,在两河流域建设以杨树为主的纸浆及造纸工业原料林基地。以生态建设保开发利用、以开发利用逆向拉动生态建设发展。

3.5 抓住西部开发机遇,大力实施生态建设工程

在加强封育保护,主要依靠生态自我修复能力治理水土流失的同时,加强人工治理。2000年以来,鄂尔多斯市抓住国家实施西部大开发的机遇,积极争取和大力实施生态建设工程,每年以人工造林种草13.3 万hm2、飞播13.3 万hm2,治理水土流失12 万hm2的速度推进生态建设,为提高生态自我修复能力发挥了重要作用。

4 几点启示与建议

4.1 几点启示

4.1.1 地方政府的重视和支持是搞好生态修复的关键

鄂尔多斯市的经验表明,生态修复既是一项恢复植被的措施,更是人与自然和谐促进经济社会协调发展的理念。要把生态修复纳入当地经济社会发展的全局,统筹考虑生态与经济社会的发展,必须要有地方政府的统一协调和推动,以及有关部门的共同参与、协同作战,同时也必须有大量的资金投入,因此地方政府的重视和支持是搞好生态修复的关键。

4.1.2 生态修复需要因地制宜,实施分类指导

各地自然环境、社会经济情况不同,生态退化的程度和成因各异,区域主体功能定位的不同决定了实施生态修复的措施也不同。必须因地制宜,在地方经济社会发展规划和生态环境建设规划的统一指导下,采取封山育林、封沙育草、禁休轮牧、生态移民、水土保持综合治理等保护和建设措施。

4.1.3 加强监督执法和监测是搞好生态修复的重要环节

实施生态修复,出台封育管护制度是前提,依法加强监督管理是关键。为此,必须建立健全管护组织体系,以聘用的管护员为基础,以水保监督执法人员为骨干,依法加强生态修复的监督管护工作。

实施生态修复,科学开展监测很重要。通过全面实施水土保持生态修复监测,可为科学评价生态修复的效果,不断改进和加强生态修复措施提供依据。

4.1.4 以人为本,改善农村生产生活条件,提高农业综合生产能力是推进生态修复的根本

传统粗放的农牧业生产方式和农村生活方式,以牺牲生态为代价换取经济发展,是造成生态退化的主要原因,只有转变农牧业生产方式才能从根本上减轻对生态环境的压力,使生态环境逐步得到修复。实施生态修复必须为群众的生产生活寻求新的出路,必须通过增加投入,切实解决好封禁给群众生产生活带来的实际困难。鄂尔多斯市的经验表明,以改善民生为重点,调整农村产业结构、加强农村基础设施建设、改善农牧业生产条件、提高农业综合生产能力、努力增加农民收入,是确保封得住、能致富、不反弹的根本措施。

4.1.5 大保护与小治理有机结合是加快生态建设的有效途径

以小流域为单元的水土保持综合治理是我国水土保持生态建设的一个重要创举,以封育保护为主的生态修复则是一项投资少、见效快的新举措。小流域综合治理主要解决好群众的粮食和收入问题,可为大面积实施生态修复创造条件。其特点是治理程度高,小范围内治理速度相对快,但投资强度大,需要劳力多,治理范围相对较小。生态修复则费用低,所需劳力相对少,恢复范围大,整体改善生态效果好。另外,生态修复政策的施行,有利于提高小流域综合治理成果的保存率,同样在实施封禁保护的同时适当采取人工补植措施,能够提高生态自我修复的能力,特别是对一些侵蚀特别剧烈的地段,必须采取人工治理措施才能有效治理水土流失。

4.2 建 议

4.2.1 以国家功能区划总体意见为指导,进一步完善黄河流域水土保持规划

鄂尔多斯市的经验表明,依据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局制定的农牧业“三区”发展规划,是将经济建设与生态保护统筹考虑,科学定位不同区域的主体功能,规范空间开发秩序,促进科学发展的重要举措。水土保持是国土整治的重要组成部分,在水土保持规划中应该把主体功能区划作为重要指导。黄河流域曾多次制定流域水土保持规划,关于治理分区的划分也有多种不同的方法,最有代表性的成果是《黄土高原水土保持专项治理规划》,但是现阶段,该规划划分的黄土高原水土保持类型区划已经不能适应水土保持生态环境保护和建设的要求,必须在原有水土保持类型区划的基础上,以我国主体功能区划的总体意见为指导,考虑各地的主体功能区划,进一步细化和完善黄河流域水土保持规划。目前,水利部正在组织进行全国及各流域综合治理规划的修编工作,黄委作为流域管理机构应积极争取国家投资,组织流域各省(区)、地(市)、县(旗、区),统一技术标准,摸清目前以黄土高原为主体的流域人口、生产要素布局、水土保持生态环境等情况,制定由县(旗、区)、地(市)、省(区)、流域等不同层级组成的黄河流域主体功能区划系统,指导流域水土保持规划工作。

4.2.2 建立黄河流域生态环境评价指标体系,加强流域监督和监测评价,督促各地不断加强生态保护和建设

随着国家水土保持投资体制变化,流域机构推动保护和改善生态环境主要依靠国家的有关法律授权而开展。为此,黄委应建立黄河流域生态环境评价指标体系,依法加强流域水土保持监督执法和监测评价,督促各地不断加强生态保护和建设。

4.2.3 尽快探索和建立水土保持生态补偿机制,增加水土保持投入

黄土高原地区矿产资源丰富,在开发地下资源的同时只有不断改善地上生态环境才能实现可持续发展,一些地方在开发地下资源建设补偿水土保持生态建设方面已经探索出了成功经验。流域机构及流域各省(区)应加大工作力度,加快探索建立水土保持生态补偿机制,尽快建立黄土高原水土保持稳定的投入机制。

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