平昌县坡耕地水土流失综合治理试点工程建设的主要做法

唐天星，陈卫华，李光才

(平昌县水务局，四川平昌636400)

1 基本县情

平昌县位于四川盆地东北部大巴山南麓，地处川陕革命苏区腹心地带，是“全国粮食生产先进县”、“全省十大‘三农’工作样板县”、“全省城乡环境综合治理先进县”。全县幅员2 229 km2，辖43 个乡(镇)、546 个村(居)委会，2011年末总人口107万人，其中农业人口84.5 万人，生产总值81.04 亿元，财政收入2.29 亿元，粮食总产38 万t，农民人均纯收入4 640 元。全县耕地面积4.2 万hm2，其中坡耕地面积1.67 万hm2，坡耕地既是群众赖以生存的命根子，又是水土流失的重要源地。

2 项目开展情况

平昌县2011年坡耕地水土流失综合治理试点项目在元山镇长城、新华、中岭、通木、长岗、兴元、泥池等7 个村实施，2011年10月开工，2012年4月竣工。工程共新建梯田416.66 hm2(土坎298.53 hm2，石坎118.13 hm2)，配套排灌沟渠16.3 km、蓄水池72 口、沉沙池82 个、耕作路15.3 km。完成总投资1 396.15万元，其中中央补助1 000 万元，县级配套250 万元，群众投入146.15 万元。通过项目试点，改善了项目区生产生活条件，提高了农业综合生产能力，建成了“田成方、林成网、渠相连、路相通、旱能灌、涝能排”的田园式农业生产样板，实现了“粮食有保障、产业有支撑、增收有基础、发展有特色、乡风更文明”的建设目标。

3 主要做法

3.1 注重群众参与，实行“三不三议三自主”

(1)体现“三不”。即不办群众不受益的事，不办群众不参与的事，不办群众没能力办的事。按照“因地制宜、集中连片、突出重点、先急后缓、分步实施、注重实效”的工作思路，立足地源物候，科学规划，优化建设方案，山、水、田、林、路、房、园整体推进。项目实施坚持“村级自主申请、乡镇核实上报、县上公开比选、专家联合评审、末位依次淘汰”的竞争立项原则，公开条件，公平竞争，择优比选，入围公示。通过竞争，将项目区锁定到农户需求最迫切、乡村基层最支持、效益潜力最明显的地方。2011年，元山镇共15 个村报名参加了坡耕地水土流失综合治理试点项目PK，长城、新华、中岭、通木等村因干群关系和谐、群众参与积极性高、筹资投劳措施具体、管护机制健全而中选。新兴、石寨、中坪等村因班子决心不大、组织宣传不实、工作职责不明、群众积极性不高而落选。

(2)落实“三议”。即业务部门、乡镇、村、群众代表共同作出规划设计后，工程建设内容、建设形式、受益群众投劳筹资等由村委会、村支部及项目理事会提议，形成初步方案后召集村民代表审议，然后召开村民大会集体决议，并对形成的决议进行公示。“三议”既是宣讲政策、发动农户、集聚民心的过程，也是群众参政议政、强化社会监督、扩大基层民主的过程。长城村通过PK 获准实施坡耕地项目后，在“三议”中，全村85%的群众赞成坡改梯地、建设坡面水系，发展药材、果蔬产业。该村综合大多数群众意见，最后形成决议:实施坡改梯(网格护坡)26.7 hm2，兴建小型水利水保工程15 处，发展药材(桔梗、玄参)、水果(猕猴桃、蜜柚)各33.33 hm2，受益户人平投劳8 个，土地由村委会和项目理事会在受益户中协调平衡，青苗损失由受益户自行承担。通过“三议”，全村上下统一了意见，干部群众齐了心，班子分工协作，农户积极参与，短短3 个月就高标准完成了项目建设任务。长城村也从过去远近闻名的“后进村”一举成为社会主义新农村建设的“领头雁”。

(3)突出“三自主”。即群众自主决策、自主实施、自主监管，建什么、怎么建、谁来建、谁监督、资金怎么筹集、投劳如何分摊都由群众自己说了算。新华村通过村民大会选举出了由7人组成的项目理事会作为项目实施主体，成立了资金管理、质量监督、后勤协调小组，形成并通过了土地、青苗等具体问题解决办法和投工投劳决议。在镇纪委和相关部门的现场监督下，由村委会和项目理事会组织，通过现场PK 确定了专业施工队伍，项目理事会与施工队约定了工期、质量、单价并签订了合同，在村务公布栏上对上述内容进行了公示。在工程建设过程中，各类矛盾得到有效化解，工程建设质量在群众的监督下得到了有效保证。通过对比分析，采取“三自主”这种村民自建模式，比招投标要节省开支10%～15%，同时优化了管理程序、减少了中间环节、缩短了建设周期，增加了群众参与，节约了工程成本、提高了治理成效，深受广大群众欢迎。

3.2 创新建设机制，严格“三先三后”

(1)先承诺后规建。即项目村按要求作出相应承诺后，业务部门再开始具体规划设计和建设。承诺内容包括:领导机构、宣传发动、投工投劳、质量监督、安全措施、土地协调、建后管护等方面。在所有的项目村内一律实行“竞争立项、滚动调项”，按承诺事项不折不扣执行的，优先安排项目，而“雷声大、雨点小”的削减项目。中岭、新华、通木、长城4 个村在实施中有诺必行，上下互动，全力配合，被确定为示范村，重点投入，集中打造;长岗、兴元、泥池3 个村对承诺事项有不同程度“缩水”，被确定为一般村;而龙泉村“只听雷响、不见雨点”被取消资格，项目调整到重点村。

(2)先建设后补助。项目村按规划设计内容和时间节点完成阶段建设任务后提出验收申请，相关部门、监理单位、项目理事会、群众代表参与阶段验收，并现场进行公开评比，根据工程开展情况拨付相应比例的阶段补助资金(一般为当月工程补助的60%～80%)，好的拨付比例高，差的比例低，并全面通报，使各项目村有压力，更有动力。工程全面完工后，由项目村提出申请，县水务、水保、发改、财政、纪检、监理、乡镇、村、项目理事会及村民代表进行实地联合检查验收，按验收合格工程量拨付补助资金到村，预留5%质量保证金，经一年汛期检验无问题后再支付。项目资金设立专户，确定专人专账管理，严把工程预算、施工、验收、决算4 个环节，做到事前有预算，事中有结算，事后有决算，确保资金专款专用，发挥项目资金最大效益。在各项目村深入开展“四比一创”(比工程质量、比推进速度、比安全管理、比运行机制，创优质工程)活动，实行重点目标完成时限、分管领导、责任单位、现场责任人“一表清”，一周一督查，半月一通报。推行民办公助、先建后补的竞争激励机制，使各项目村经常出现“比学赶帮超”的热潮。

(3)先投入后确权。按照“谁受益、谁投入、谁管理”的原则，由项目理事会组织受益农户进行基础开挖、土方回填、二次搬运等投工投劳活动，并负责建后管护。将产权确认与投入挂钩，确保“有投入、有权益，建得起、管得住”。农户自用为主的梯坎、蓄水池、沟渠、作业路等，土建部分投劳由该农户自行负责，项目补助所形成的资产划归农户个人所有。受益户较多或跨区域的水利水保工程，由涉及的所有农户按受益多少共同筹资投劳，项目补助所形成的资产划归村集体或工程管护协会所有。工程竣工后，及时明确管护主体，落实管护责任，优化管护措施，保障管护成果。针对水保工程不同权属性质，结合农村产权制度改革，分别采取分户管护、联户管护、集体管护、大户管护等多种管护模式，使水保工程“各有其主”，通过项目推动、投入带动、权益驱动，真正做到“建好一处，管好一处，用好一处”。在项目区普遍推行“公司(专合组织)+基地+农户”管理模式，引进业主带动，发展大户推动，建立专业合作社互动。企业与村民融为一体，协会(合作社)抱团闯市场，多方携手并进，共同发展壮大。

3.3 保障项目成效，紧扣“三个联动”

(1)项目要求与农户需求联动。项目实施前，通过印发宣传资料、入户访问、发放问卷调查、召开群众座谈会等多种形式，一方面让群众充分了解与项目相关的政策，项目实施主旨，知道国家补助什么，自己负责什么;另一方面让业务部门全面掌握群众的真实想法和迫切需求。在“群众盼条件要钱粮，国家保资源要生态”上找准结合点，实现生态、经济、社会效益的有机融合。坚持“政府引导、群众自愿、民主决策”，把农民的呼声融入到规划中，在广泛调研、多方论证的基础上，不断优化方案，保证规划的科学性、合理性和可持续性，使项目规划顺民心、合民意。通木村在工程规划建设过程中，共印发宣传资料754 份，发放问卷调查262 份，召开群众座谈会5 次，收回各类建议及意见23 条。通过以上形式，让农民知情，请农民参与，使农民认同，受农民监督，促进了项目所需、干部所想、群众所愿的和谐统一，调动了广大群众治理坡耕地的热情，真正做到了“规划一片、建设一片、成效一片”。

(2)项目实施与新农村建设联动。紧紧围绕“降坡改梯夯基础，治水修路惠民生，连村成片育产业，钱粮风貌建新村”的思路，将坡耕地改造、道路水系配置、面源污染控制、院落村庄布设、人居环境改善、区域产业培育统筹规划，全域治理，整村推进。一年来，全县整合水利、水保、农发、交通、国土、扶贫、林业、畜牧、农业等涉农项目，在元山镇集中打造新农村示范片。其中中岭村实施坡改梯80 hm2，修建蓄水池18 口、沉沙凼23口、排灌沟渠5.2 km、田间道路4.5 km，整治塘堰6 座，建设村民聚居点5 个，实施农房风貌改造185 户，建设畜牧小区2 个，公路通道绿化3.2 km。工程总投资3 086.4 万元，坡耕地项目补助252.76 万元，整合涉农项目资金1 893.51 万元，带动群众和社会投资940.13 万元。生产生活条件的极大改善，给该村的产业发展带来了新的生机，全村现流转土地80 hm2，引进科威果业、温氏集团、翼展公司3 家业主，规模发展黄金梨26.7 hm2、绿色无公害蔬菜53.3 hm2，常年带动农户养殖生猪4 500余头，200 余人在温氏、翼展就地从业，传统农民变身为产业工人，该村群众预计年人均增收2 500 元。中岭、新华、长城、通木村实施项目后，依托城郊优势，大力发展鲜果、反季节蔬菜、特色养殖、优质食用菌，努力打造“农民的现代家园、市民的休闲乐园、农业的生态菜园”，建起了休闲广场、幼儿园、办公室、医务室、乡村旅馆、超市、农家乐，开通了乡村旅游专线，给当地村民带来了人气和财气，使农民的钱袋子鼓了起来，精神文化生活丰富了许多。通过项目实施，过去远近闻名的“贫困村”，现在山顶松柏苍翠，山腰梯田层叠，庭园花果围绕，池塘星罗棋布，沟渠水流潺潺，机耕道达村社，文明路连院户，成了林茂粮丰、青山绿水、人居和谐的新农村。

(3)主管部门与相关单位联动。全县成立了坡耕地项目领导小组，推行政府统筹协调、水保统一规划、涉农部门参与、财政提供保障、相关单位监督、村社自主建设。水务局全面负责项目规划设计、技术指导、质量把关、验收决算、资金控制等;财政局负责投资评审、资金调度和监管;发改局负责批复立项及全程监督;农业、林业、畜牧等涉农部门捆绑项目投入;纪委负责监督监察;项目乡镇、村负责宣传发动，组织受益群众参与工程建设管理，协调解决具体问题，落实工程建后管护。水务局与项目村及项目理事会签订治理任务合同，明确建设任务、工期、质量技术要求、资金补助标准及方式、奖惩。县政府与项目乡镇、县级相关部门签订目标责任书，将坡耕地水土流失治理纳入年度目标考核内容，严格按目标任务进行考核。工程竣工验收后，县到乡(镇)、乡到村、村到施工队(农户)，层层兑现工程补助。审计局及时审计，不摆摊子，不留隐患。严格落实县级部门包片、乡镇干部包村、村社干部联户、技术人员包点的责任机制，实行目标责任公开、工作轨迹公开、绩效评比公开，将建设内容、建设工期、项目补助、群众投资投劳等内容进行全面公示，接受群众及社会监督，确保把坡耕地水土流失治理项目打造成民生工程、廉政工程、样板工程。