关于加强农林开发活动水土保持监督管理的思考

高景晖，张宇龙，祁永新，党维勤

(1．黄河水利委员会黄河上中游管理局，陕西西安710021;2．黄河水土保持绥德治理监督局，陕西绥德718000)

农林开发活动主要包括开荒、种植、造林、养殖及生态旅游开发等活动，广泛分布于我国农村各地，这些活动大量扰动地表，极易造成水土流失。新水土保持法对农林开发活动作了一些约束性规定，提出了预防和治理水土流失的要求。但在实践中农林开发活动水土保持工作相对滞后，尚无专门的管理制度，水土保持监督管理普遍缺位。为贯彻落实水土保持法，应加强农林开发活动水土保持监督管理，以规范农林开发行为，控制和减少农林开发造成的水土流失，促进农林开发与水土保持协调发展。

1 农林开发活动水土流失危害

近年来，随着经济社会的发展，农林生产得到了较大的发展，集团化的生产取得了显著的经济和社会效益，加快了农业发展、农村繁荣和农民富裕。同时由于各地坡地种植经济作物、山地养殖、经果林开发、生态旅游开发等农林开发活动发展得很快，使得农林开发呈现出数量多、分布广、规模大等特点，且不少位于丘陵山地，面积较大，多连片集中。在农林开发活动规模化生产的准备阶段，作业道路、施工场地准备环节会清除地表植被和覆盖物，致使表层土壤完全暴露，土壤颗粒松散，受到雨水冲刷及大风吹刮，发生严重的水土流失。不仅如此，在生产实施期，砍伐、运输、整地、栽植等一系列活动，也会产生较大的水土流失量［1－3］。

根据2005—2007年水利部、中国科学院、中国工程院联合开展的“中国水土流失与生态安全综合科学考察”，“十五”期间我国农林开发类大型建设项目共计2 440 个，占地总面积204.8万hm2，扰动土地面积位于全国各类开发建设项目之首，造成的水土流失量达2.52 亿t，约占所有生产建设项目水土流失总量的25%［1］。加之各类数量巨大的未立项的中小型农林开发活动，造成的水土流失总量难以估计。

不少地区在以发展经济果木林为重点，立体开发丘陵山地的过程中，存在陡坡开发、“光头式”全面开垦、梯田修筑不规范、林分结构不合理、技术操作不规范、管理不科学等问题，不合理的开发造成了严重的水土流失。江西省2000—2005年各类开发建设项目7 832 个，其中农林开发类1 166 个，占地面积29.82 万hm2，占各类开发建设项目占地面积的58.77%;新增人为水土流失量3 380.41 万t，占各类开发建设项目造成水土流失总量的29.6%，如安远县某一个果园项目占地面积达到了1.8 万hm2，会昌县的林业开发项目占地面积竟达到2.17 万hm2，规模很大。福建省2005年有茶园14 万个，占地6 100 hm2，由于茶园多建在15°～25°的坡地上，所以有80%的茶园存在不同程度的水土流失，其中有20%的茶园水土流失相当严重［4］。

2 农林开发活动水土保持管理制度现状

在法律法规层面，国家和地方对农林开发活动有一些限制性的规定。如新水土保持法规定了农林开发活动应采取的水土保持防治措施，农业法、土地管理法、森林法也从水土保持或生态环境保护方面提出了要求。《甘肃省水土保持条例》(2012年8月10日通过)规定:开垦25°以下、5°以上荒坡地的，应当编制水土保持方案，报县级人民政府水土保持管理部门审批后，方可办理开垦手续。《江西省实施＜中华人民共和国水土保持法办法＞》(2012年7月26日通过)规定:“在25°以上陡坡地种植油茶、果品等经济林的，县级以上人民政府农业、林业等主管部门应当指导种植者科学选择树种，合理确定规模，采取修建截水沟、蓄水池、排水沟、等高水平条带、边坡种草、梯地、水平台地或横垄种植法等水土保持措施，尽量保留原有植被，防止造成水土流失。在25°以下、5°以上的荒坡地开垦种植农作物，应当采取修建水平梯田、坡面水系整治、蓄水保土耕作等水土保持措施。在25°以下、5°以上水土流失严重的坡地上整地造林，应当采取修建水平梯田、水平台地、鱼鳞坑，竹节水平沟和等高水平条带等水土保持措施。”在实践中，一些地区开始把农林开发项目纳入水土保持方案制度管理，如青海省于2007年7月批复了青海省重点农林项目——柴达木盆地5 万亩(1 亩=1/15 hm2)有机枸杞园及加工基地建设示范项目的水土保持方案，江西省赣州市2005年出台政策要求做好果业开发中的水土保持工作，宁都县对山地规模养殖进行了规范，要求达到一定规模的山地养殖活动要编报水土保持方案。

经过多年的实践，大型农林开发活动已走出了一条农林牧结合、立体综合开发的路子，初步形成了“统一规划、合理布局、集中连片、综合治理”的发展格局，改善了农业生产条件，提高了农业综合生产能力。然而，受投资不足、开发不合理、耕作习惯不好以及监督管理不到位等因素的影响，农林开发活动水土保持工作总体仍然滞后。

3 农林开发活动水土保持管理存在的问题

从水土保持监督管理的角度讲，农林开发活动水土保持工作还存在以下几个方面的问题:

(1)相关基础研究不够。农林开发活动的界定尚不明确，农林开发具体都包括哪些活动、哪些类型、多大规模的应纳入水土保持监管体系;采用什么样的管理模式，既不增加农户负担，又能搞好农林开发活动水土保持工作，这些都值得深入探讨。

(2)配套制度还不完善。总体上来说，现行法律法规对农林开发活动有一些限制性规定，但操作性不强，还没有专门的管理制度。管理体系和制度的缺失，使管理对象不清楚如何做，管理主体不清楚如何管。

(3)管理难度大。农林开发活动与交通、能源、矿产等行业的生产建设项目相比，有很大的不同。其特殊性主要包括:①农林开发活动很少立项或行政许可，管理部门难以从源头上进行规范和约束;②农林开发活动组织形式比较复杂、主体分散，包括政府主导的、农村经济合作组织实施的、“公司+农户”类型的，也有大户、农户自行实施的;③农林开发主体多以农户为主，水土保持意识不强、专业技能缺乏、经济基础较差，对水土保持的认可度、积极性不高;④农林开发活动数量多、分散、地域差异大，管理任务繁重;⑤多数农林开发活动属当地政府重点扶持的民生工程，涉及到群众的切身利益，所以对其进行水土保持监督管理的难度很大。

(4)水土保持监督管理力量明显不足。由于农林开发活动数量多、分布广，管理任务重且管理难度大，大部分地区基层水行政主管部门人员少、监督管理能力不足，加之忙于水土保持治理和生产建设项目监督管理，致使无力顾及农林开发活动水土保持监督管理。

鉴于以上问题，相对于一般的生产建设项目而言，农林开发活动水土保持工作明显滞后，大多数地方还没有将农林开发活动纳入水土保持管理体系。

4 加强农林开发活动水土保持管理的对策建议

4.1 完善法规制度

根据水土保持法等有关法律法规，出台农林开发活动水土保持监督管理办法，明确管理对象、范围、模式、方法、措施等，使监督管理工作有章可循。鉴于农林开发活动地域差异较大、水土保持工作起步晚，应逐步推进，并及时总结经验、不断完善。国家层面上可由水利部以文件的形式下发指导意见，提出宏观要求，推动农林开发活动水土保持监督管理工作;地方可结合当地实际，出台具体的管理办法，将农林开发活动纳入水土保持管理体系。

4.2 加强政策引导和约束

政策引导是规范农林开发活动的重要手段，尤其对小规模、分散、农户自发开展的农林开发活动，应以引导为主。一是各地应出台农林开发相关政策，采取约束和激励措施，划定禁止开发区域和限制开发区域;在水土流失严重、生态脆弱的地区，当限制或者禁止可能造成严重水土流失的农林开发活动。二是做好农林开发规划。农林开发规划应符合当地水土保持规划，规划中应设立水土保持专章，规划审批应征得水行政主管部门的同意。三是制定农林开发活动相关技术标准和指导性意见。通过这些措施的实施，引导农林开发活动规范、有序地开展，从源头上控制和减少农林开发活动造成的水土流失。

4.3 推动实行行政许可

行政许可是管理工作的重要抓手。目前农林开发活动水土保持“难管”的一个重要原因就是农林开发项目无需立项、审批，行政管理部门缺少对开发主体的制约措施，难以做到事前主动监管，只能是出现水土流失问题时发现一起、处理一起。因此，各地应推动农林开发活动行政许可，对于开办一定类型和较大规模的农林开发活动，要求其开发主体办理立项或相关审批手续，并将水行政主管部门的审查审批意见作为农林开发活动审批、实施的前置条件。通过实施行政许可，将农林开发活动置于政府的有效管理之中。

4.4 纳入政府目标责任管理

新水土保持法规定:国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。农林开发涉及水利、农业、林业、国土资源等多个部门，可将农林开发活动水土保持工作纳入地方政府和有关部门的目标责任，明确任务分工，强化目标管理考核;实行奖惩制度，以督促相关部门履行职责，协同做好农林开发活动的监管。

4.5 加强监督检查和动态管理

根据农林开发活动的特点，监督检查可由县级水行政主管部门组织，检查的形式包括全面巡查、重点抽查、跟踪督查、专项检查等。在水土流失重点防治区、生态脆弱区要加大检查力度、加密检查频次;对检查中发现存在水土保持问题的农林开发活动，责令整改，对违反水土保持法的按规定给予处罚。为全面掌握农林开发活动水土保持情况，应定期组织开展全面调查，将规模较大的农林开发活动进行登记、建档，实行水行政主管部门与农林行业主管部门、乡镇人民政府的联动机制，实现信息共享，做到动态管理。

4.6 广泛开展宣传教育和技术指导

地方水行政主管部门应面向广大农户、农村集体经济组织、农林开发企业等，利用电视、互联网等媒体，采取设立宣传牌、刷写标语、发放宣传单、张贴宣传画等各种形式，广泛开展农林开发活动水土保持宣传，推广有利于水土保持的开发工艺，告知水土保持义务、管理和技术要求，提高开发主体的水土保持意识。地方水行政主管部门应根据当地实际，针对不同类型的农林开发活动，制定、发放水土保持技术指南，或采取举办培训班、上门指导等形式，开展有针对性的技术指导。

4.7 强化激励支持措施

由于农林开发主体多是农户，经济基础相对较差，所以采取支持措施较惩罚措施更可行有效。可探讨建立专项补助制度，对水土保持成绩突出或生态效益明显的农林开发活动给予补助。由政府投资或主导的农林开发活动，应安排水土保持专项经费，统筹做好水土流失防治工作。对于有财政支持的农林开发活动，实行财政补助资金的发放与水土保持情况相挂钩制度，只有当开发主体按要求做好水土保持工作并经当地水行政主管部门验收合格，才给予足额发放经费补助;对拒不履行水土保持义务、造成严重水土流失的，可视情况停发、减发补助经费。对在农林开发水土保持中成绩显著的，应给予表彰，并在资金、技术、项目配套等方面给予协调支持。

4.8 增强基层水土保持监督管理能力

农林开发活动基本上都是在一个县域范围内，并且一般很少立项尤其很少在国家层面立项，其水土保持监督管理工作主要由县级水行政主管部门实施，所以应以县级水行政主管部门为主体，依托乡镇、村组，建立基层水土保持监督管理和技术服务队伍，充实人员、完善装备，增强水土保持监督管理能力，实现对农林开发活动水土保持工作及时、有效的监管。

［1］水利部，中国科学院，中国工程院.中国水土流失防治与生态安全:开发建设活动卷［M］.北京:科学出版社，2010:50－52，131－132.

［2］姜德文，党维勤，陈吉虎，等.林纸一体化工程水土保持准入条件［J］.中国水土保持科学，2010，8(3):117－120.

［3］彭冬水，陈吉虎，姜德文，等.农林开发项目水土保持准入条件［J］.中国水土保持科学，2010，8(3):121－124.

［4］张建忠.浅谈福建茶园水土流失的原因及其治理［J］.茶叶科学技术，2005(3):24－25.