建立受害人索赔机制有效控制人为水土流失

宁堆虎，杜鹏飞

(1.国际泥沙研究培训中心，北京100048;2.中国水利水电科学研究院，北京100048)

1 建立水土流失危害受害人索赔机制的必要性

水土保持违法行为可能会造成各种各样的危害，如乱挖、乱弃对土地、道路以及土地上的林草植被或农作物造成破坏;弃土弃渣或大面积农林开发加大水土流失量，加剧下游水库、河道泥沙淤积;随意倾倒尾矿、废渣造成下游河道、水库的水质污染;弃土弃渣堵塞河道，加剧洪涝灾害;乱挖、乱弃对他人房屋等财产造成损害;有的还可能威胁他人的生命安全。

对水土保持违法行为造成的水土流失危害，除水行政主管部门按水土保持法的规定对生产建设单位进行行政处罚外，造成危害的生产建设单位还应当对受害主体给予赔偿。这是因为，行政处罚是具有行政处罚权的行政主体为维护公共利益和社会秩序，依法对行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪的行政行为所实施的法律制裁。这种制裁并不包括违法行为可能对其他公民、法人或组织造成的危害和损失应当给予的民事赔偿。

水土保持法主要对乱挖、乱弃、乱垦等违法行为本身作了具体的处罚规定，而对这些违法行为引发的危害和损失并没有具体的处罚规定。如:违法行为加剧水库、河道泥沙淤积，缩短水库使用年限，或增加清淤投入;污染下游河道、水库的水质，造成饮水困难，或增加水处理投入;对他人房屋和财产造成损害等。对于这些危害和损失，水土保持法并没有具体的处罚规定。

对各类生产建设活动造成的人为水土流失危害，受害人通过民事诉讼获得相应的赔偿，赔偿额度往往远高于实施水土保持防治措施需要的投入，这样会使造成水土流失危害的企业或个人付出更大的经济代价，进而提高其自觉采取水土保持措施的积极性。这也是其他法制化程度较高的国家防治人为水土流失最有效的措施之一。

2 建立水土流失危害受害人索赔机制的法律依据

水土保持法第五十八条规定:“违反本法规定，造成水土流失危害的，依法承担民事责任;构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。此条规定正是造成水土流失危害的生产建设项目单位应当承担相应的民事责任的法律依据。从该条文的规定也可以看出，水土保持法的相关法律责任处罚规定中，并不包括本条所规定的民事责任、治安管理处罚和刑事责任。

民法通则第一百一十七条规定:“损坏国家的、集体的财产或者他人财产的，应当恢复原状或者折价赔偿。受害人因此遭受其他重大损失的，侵害人并应当赔偿损失。”侵权责任法第六十五条规定，“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任”;第八十八条规定，“堆放物倒塌造成他人损害，堆放人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任”。

民法通则第一百三十四条规定:“承担民事责任的方式主要有:(一)停止侵害;(二)排除妨碍;(三)消除危险;(四)返还财产;(五)恢复原状;(六)修理、重作、更换;(七)赔偿损失;(八)支付违约金;(九)消除影响、恢复名誉;(十)赔礼道歉。以上承担民事责任的方式，可以单独适用，也可以合并适用”。

以上法律规定表明，违反水土保持法的规定，造成水土流失危害的，损坏国家的、集体的财产或者他人财产的，因污染环境造成损害的，应当依法承担民事责任。具体民事责任包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等。

3 鼓励和支持水土流失危害受害人开展民事诉讼

生产建设项目造成水土流失危害的，应当对受害人进行赔偿。但一般而言，生产建设项目单位并不会主动给予赔偿，而必须由受害主体向人民法院提出诉讼请求，并提交相应的证据，经过一定的民事诉讼程序，才可能获得相应的赔偿。

首先是让受害人知晓自己的权益受到了侵害，并且知晓通过一定的诉讼程序可以消除这种侵害行为，已受到的侵害还可以获得相应的经济赔偿。各级水土保持行政主管部门有必要在这方面有针对性地加大宣传力度，让因水土保持违法行为使权益受到侵害的个人、集体(如农民承包的土地和林草植被被违法占压或损坏、村集体的水库因水土流失量增加而淤积或被污染、河道因弃土弃渣加大了村民的洪灾损失等)提高维护权益的自觉性，要让他们知晓这些因他人违法行为增加的损失、受到的侵害，可以通过法律途径捍卫自己的权益。同时，代表国家管理河道、水库的各级地方水行政管理部门，也应当提高维权的自觉性，对于因乱堆乱弃增加下游河道和水库的淤积或者造成水体污染的，各级水行政主管部门或其下属的具体管理单位，应当代表国家维护权益，对有关生产建设单位提出民事诉讼。

其次是要为受害人提出民事诉讼提供必要的支持。民事诉讼法第十五条明确规定:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”对于水土流失危害的受害人而言，最主要的支持就是提供民事诉讼所必需的证据，包括书证、物证、视听资料、证人证言等。各级地方水土保持监督管理机构和监测机构应当承担相应的社会服务职能，主动为受害人提供诉讼所必需的水土流失危害的书证、视听资料和证人证言等证据。同时，根据民事诉讼法的规定，水土保持监测机构还可以发挥专业特长，受人民法院指定，作为水土流失侵权案件的鉴定部门，对水土流失危害做出客观、公正的第三方鉴定。

4 出台水土流失危害量测和计算的技术标准

对生产建设项目引发的各类危害，受害人要通过法律途径得到经济赔偿，最为重要的是要证明乱堆、乱弃、乱挖、乱垦等水土保持违法行为与受害人所遭受的土地占压、林木损坏、淤积增加、污染程度加剧等危害之间存在一定的定量因果关系。亦即受害人向人民法院提供的证据，不仅要证明自己受到了损失，还要证明自己受到损失的具体数量，依此提出自己应当得到的经济补偿数量。

有些损失的数量是直观并可直接量测的，如占压或损坏土地的面积、损坏林木或农作物的面积、直接倾倒入河道或水库的渣土量等;而有些损失是不易直观量测的，如因上游乱堆乱弃或大面积农林开发而增加的进入下游河道和水库的泥沙量、因水土流失增加而增大的下游水体化学污染物的数量、因水土流失增加而加剧的洪涝灾害的损失数量等。这些不易直观量测的损失数量与违法乱堆、乱弃、乱挖、乱垦的数量及位置之间又有确定的函数关系，只是这种函数关系还需要参照当地降雨量、降雨强度等因素确定。

为了使水土保持违法行为引起的各类危害的量测和计算更加科学、公正，有必要制定水土流失危害量测和计算标准，出台全国统一的、具有权威性的各类水土流失危害的量测和计算方法，为水土流失危害受害人民事索赔提供更为科学的依据。