大型开发建设项目水土保持工作存在的问题与对策

武烽东

(黄河水利委员会晋陕蒙接壤地区水土保持监督局，陕西榆林719000)

大型开发建设项目水土保持工作存在的问题与对策

武烽东

(黄河水利委员会晋陕蒙接壤地区水土保持监督局，陕西榆林719000)

水土保持;问题;对策;大型开发建设项目;晋陕蒙接壤地区

晋陕蒙接壤地区自然条件恶劣，生态环境十分脆弱，一旦破坏很难治理。对在建大型开发建设项目水土保持工作存在的问题进行了分类整理，并提出了相应的解决措施，以期为晋陕蒙接壤地区开发建设项目水土保持工作的深入开展提供参考，助推区域开发建设项目水土保持工作规范化。

晋陕蒙接壤地区生态环境脆弱，矿产资源丰富，开发建设项目众多，人为水土流失十分严重，开发建设活动引发的水土流失问题日益突出，水土流失防治任务繁重。近年来，晋陕蒙接壤地区水土保持监督管理部门现场督查力度逐渐加强，通过监督检查发现了一些较为突出的问题。笔者结合监督检查实践，分析整理了大型开发建设项目水土保持工作存在的问题，并相应地提出了解决措施，以期为晋陕蒙接壤地区开发建设项目水土保持工作的深入开展提供参考，助推区域开发建设项目水土保持工作规范化。

1 晋陕蒙接壤地区开发建设特点

晋陕蒙接壤地区位于黄土丘陵区与毛乌素沙地的过渡地带，黄河粗泥沙来源区的70%在本区，是黄河流域水土流失最严重的地区［1］。该区气候条件恶劣，风沙、干旱、严寒等恶劣天气频繁，对区域植被地带性分布影响严重。地表土壤以黄土、风沙土为主，生态环境十分脆弱，破坏容易治理难。原地貌水土流失严重，土壤侵蚀类型多样，以水蚀、风蚀为主，兼有重力侵蚀，土壤侵蚀模数平均在10 000 t/(km2·a)以上，局部甚至超过 30 000 t/(km2·a)。

1.1 开发建设项目众多

据调查统计，本区域已建和在建的开发建设项目有2 000多个，主要为煤炭开采项目，与煤炭开采项目相配套的铁路、公路、电力、化工等项目也很多。目前，生产建设项目数量和规模仍呈增长之势，该区域已成为我国重要的能源重化工基地［2］。

1.2 开发建设项目规模大，防治任务重

据统计，晋陕蒙接壤地区在建的大型点型项目建设区防治面积平均为93 hm2、挖填土石方量264万m3、外弃土石方量58万m3;线型项目建设区防治面积平均为1 302 hm2、挖填土石方量1 226万m3、外弃土石方量369万m3;70%的项目有弃渣场(排矸场、贮灰场、取料场)，水土流失防治任务十分繁重。

大规模的资源开发与基础设施建设，对原本十分脆弱的生态环境造成了巨大的压力。开发建设活动大量破坏植被，产生的弃土弃渣有些直接倾入沟道、河道，甚至直接倾入黄河，河道堵塞等现象时有发生。

1.3 开发建设项目次生灾害严重

生态环境恶化的趋势尚未得到有效遏制，而一些新的、不可逆转的生态环境问题正在发展之中。如煤炭资源的开采造成地表裂缝、地面塌陷，河流干枯、水库漏水、地下水位下降，生物群落发生逆向演替、植被枯萎甚至死亡，地表裸露、土地沙化，水土流失等生态灾害加剧，耕地欠收甚至绝收，居民房屋倒塌、公路断裂、“生态灾民”人数剧增等。

2 晋陕蒙接壤地区大型开发建设项目水保工作存在的问题

根据水利部《关于加强大型开发建设项目水土保持监督检查工作的通知》(办水保［2004］97号)要求，近年来黄委晋陕蒙接壤地区水土保持监督局组织区内水行政主管部门对大型开发建设项目进行了水土保持督查，通过现场检查，及时发现了开发建设项目水土保持工作存在的问题并予以纠正，最大限度地制止了人为水土流失的发展。但由于建设单位存在认识片面、管理措施不力等问题，造成水土保持工作停滞，影响水土保持设施竣工验收，进而影响主体工程竣工验收。

2.1 组织机构不健全、制度不完善

大型开发建设项目水土保持工作中存在较多的问题是建设单位内部不设立水土保持管理组织，无相应的规章制度，致使水土保持工作停滞，部门间相互推诿，这些问题主要集中在新开工的建设项目中;有的虽有制度，但制度不健全，尤其缺乏监管制度和问责制度，责任分工不明、任务落实不到位。

2.2 项目变更不履行手续，后续设计工作严重滞后

水利部《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》(水利部1995年第5号令)和《关于加强水土保持方案审批后续工作的通知》(办函［2002］154号)文件，均对水土保持方案变更与后续设计工作做了明确规定，而建设单位对此规定了解甚少。检查中发现，有20%以上的建设项目存在变更的情况，但未办理相应变更手续;40%左右的项目后续设计工作滞后。

2.3 防护意识薄弱，水土保持治理缓慢

建设单位由于对水土保持工作重视不够，且缺少专业性指导，水土保持治理速度缓慢，有些工作严重滞后。在检查中发现，本区建设项目中不同程度地存在防洪工程建设滞后、水土保持措施不到位，弃渣弃土场(排矸场、贮灰场、取土场)施工不规范且防护措施滞后，开挖边坡未治理等问题。

2.4 对水土保持监理、监测工作认识不足

建设单位对开展水土保持监理、监测工作的有关规定认识不到位。在建大型项目中，有25%以上的项目未委托相应单位开展监理、监测工作。这不仅不符合法律规定，而且影响水土保持设施竣工专项验收。

2.5 对专项验收要求认识不到位

建设单位对水利部《开发建设项目水土保持设施验收管理办法》(水利部2002年第16号令)了解甚少，尤其是即将竣工的项目单位对该办法认识仍不到位，验收在即，欠账太多，且整改、补救措施不力，影响水土保持设施验收的顺利开展。

2.6 有些项目存在严重违法行为

在水土保持专项监督检查中发现，有些项目存在无批复水保方案文件而擅自开工建设、向沟道弃渣、弃渣场未建设拦渣坝、未履行变更手续、未缴纳水土保持补偿费、未委托开展监测工作等问题，以上行为属严重违法行为。

2.7 监理、监测工作不力，工作不规范

水土保持监理、监测单位存在工作主动性不够、技术力量薄弱、工作方法陈旧等突出问题;因缺少有力的监管，监理、监测单位不履行工作报告制度;监测单位监测方法单一、设备简易、布点管理不力等造成监测数据可信度不高;有些监理工作形同虚设，很难达到“三控制、两管理、一协调”的目标。

2.8 与监督单位沟通协调不够

能主动向水土保持监督部门汇报工作的建设单位极少，绝大多数对监督单位提出的整改要求推托了事，对水土保持治理存在的问题很少与监督单位沟通协调，这些都直接影响到建设单位水土保持工作的开展。

3 建议与对策

3.1 对建设单位的建议

建设单位是开发建设项目水土保持工作的具体承担者，也是受益者。要将水土保持工作作为一项事关项目投产、单位发展的大事来抓，抓好生态文明建设与项目建设，努力创建生态友好型项目。

(1)建设单位要认真学习新《中华人民共和国水土保持法》、《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》等相关法律法规，自觉地贯彻执行水土保持“三同时”制度。

(2)建立健全水土保持机构和规范规章制度;做好管理与协调工作，将建设过程的水土保持工作落实给承建单位(施工组织)。

(3)咨询或聘请水土保持专业人员，合理制定水土保持治理进度表，并监督实施。

(4)对弃渣场(排矸场、贮灰场、取土场)等存在严重水土流失的部位要委托具有相应资质的设计单位做后续设计，并落实专人负责现场建设的监管。

(5)加强对监理、监测工作的管理，要让监理、监测为项目建设提供必要的技术服务。监理、监测单位应按要求认真履行报告制度，及时将项目建设水土保持工作情况向有关水行政主管部门汇报。

(6)注重与水土保持监督管理部门的协调，定期向有关部门主动汇报工作情况，认真落实水土保持监督检查意见。

(7)及时委托评估单位开展水土保持设施验收评估工作。

3.2 对监督管理部门的建议

(1)水土保持监督管理部门要切实履行监管职责，施行问责制与考核制，明确监管职权。

(2)县级以上人民政府要定期召开开发建设项目水土保持工作新闻发布会，表彰先进，树立示范样板，曝光违法项目。

(3)监督管理机构要学好法、善用法，对不能按照法律法规要求履行水土保持义务，或不落实检查意见的建设单位和个人，应采取通报、行政处罚、追究行政责任、媒体曝光等处理措施。

(4)研究制定一批服务实际工作新政策，如将黄土高原多沙粗沙区特别是粗泥沙集中来源区划定为限制开发区，严格限制开发，防止出现人为新增水土流失;叫停生态环境可能造成严重破坏或有较大影响的项目;对拒不执行水土保持督查意见的项目，限批或缓批其后期建设项目的水土保持方案等。

(5)对有弃渣场(排矸场、贮灰场、取土场)等工程的项目实行治理保障金制度，若建设单位不按要求对渣场进行治理，则由监督部门代为治理。

4 结语

晋陕蒙接壤地区资源丰富、生态环境脆弱，开发建设项目数量众多、水土流失严重是造成本区域生态恶化的加速器，抓好水土保持工作是建设生态友好型社会的要求，而抓好开发建设项目水土保持工作则是生态建设的突破口。

开发建设项目水土保持工作可分为3个阶段，即方案审批阶段、方案实施阶段、设施验收阶段。从当前情况分析，存在问题最突出的是第二阶段，建设单位把第二阶段工作开展好，是水土保持“三同时”制度落到实处的保证，各有关单位应该将方案实施阶段作为重要课题来研究，完善相关制度、制定切实可行的工作细则，努力使水土保持与开发建设和谐相融，促进经济与生态保护协调发展。

［1］徐清华，孙太旻.聚焦晋陕蒙“黑三角”资源开发之痛［N］.黄河报，2009－12－12(04).

［2］陈雄龙.晋陕蒙接壤地区水保预防监督工作存在的问题及对策［J］.中国水土保持，2006(10):14－16.

S157

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1000－0941(2012)09－0008－02

武烽东(1979—)，男，陕西榆林市人，工程师，学士，从事水土保持监督与管理工作。

2012－07－28

(责任编辑 孙占锋)