履行法定职责全面推进水土保持监测

姜德文

(水利部水土保持监测中心，北京100053)

我国经济社会发展进入了以科学发展观为指导思想的时代，“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，也是加快转变经济发展方式的攻坚时期，中央强调要加快资源节约型、环境友好型社会建设，走生产发展、生活宽裕、生态良好的文明发展道路，时代发展对水土保持及其监测工作提出了新要求。修订后的水土保持法对水土保持监测进行了定位，明确了水土保持监测在水土保持工作及经济社会发展中的基础地位及监测任务、经费保障等。中共中央2012年1号文件也提出了强化水土保持监测的要求。各级水行政主管部门及其水土保持监测机构要深入学习和深刻领会法律的新规定和中央的新要求，全面推进水土保持监测各项工作顺利开展。

1 水土保持监测使命重大，任务艰巨

水土保持法中有许多条款对水土保持监测做了规定，涉及监测工作的性质、任务、监测机构的职责等各方面。

1.1 法律确定了水土保持监测的三大定位和作用

水土保持法第四十条规定:县级以上人民政府水行政部门应当加强水土保持监测工作，发挥水土保持监测工作在政府决策、经济社会发展和社会公众服务中的作用。这是新中国成立以来我国第一次以法律形式明确了水土保持监测的地位和作用，并且是以极高的定位确定了水土保持监测的历史使命和职责。①关于政府决策。水土保持监测是国家生态保护与建设的重要基础，通过水土保持监测可以及时、准确地掌握全国水土流失与生态环境现状、变化和动态趋势，分析和评价重大生态工程效果，为国家制定生态建设宏观战略、调整总体部署、实施重大工程提供重要依据。根据法律规定，今后水土保持监测要为中央、省、市、县各级人民政府的决策提供科学依据和技术支撑，保证决策的科学性、合理性。②关于经济社会发展。水土保持监测是国家保护水土资源和生态环境、促进可持续发展的重要基础，通过水土保持监测可以及时掌握水土资源与生态环境状况和变化情况等，为国家制定经济社会发展规划、调整经济发展格局与产业布局、保障经济社会的可持续发展提供重要技术支撑。《国民经济和社会发展第十二个五年规划》指出，我国经济增长的资源环境约束强化是我们发展中遇到的首要问题。水土资源是经济社会发展的基础资源和战略资源，面广量大的水土流失关系到国家的粮食安全、生态安全、国土安全、防洪安全、饮水安全。在谋划各地区“十二五”发展、研究各行业发展规划时，水土保持监测要提供坚实、可靠的技术支撑。③关于社会与公众服务。水土流失和生态环境关系到全社会，与每个公民都相关，社会公众有权力、有义务了解水土流失和生态环境状况，也有参与权和监督权，水土保持监测则是社会公众了解、参与水土保持的重要渠道。为此，各级水行政主管部门应定期和不定期地发布水土保持监测数据和公告，以便更好地服务于社会公众。

根据法律对水土保持监测的上述三大定位，各级水行政主管部门及其水土保持监测机构要全面提高认识，加强机构和队伍建设，提高服务能力与水平，以适应依法履行职责的需求。

1.2 法律确定了国家水土保持监测网络建设工程

水土保持法第四十条规定:国务院水行政主管部门应当完善全国水土保持监测网络。这是法律确定的水土保持监测的重大工程。全国水土保持监测网络由两大部分组成，一是各级政府批准成立的水土保持监测机构，即水利部水土保持监测中心，长江、黄河等大江大河流域监测中心站，省级监测总站、重点防治地区监测分站和监测站;二是根据监测任务需要，经科学论证，在全国各地设立的水土保持监测站点，包括为国家提供基础数据的监测点、水土流失抽样调查点、水土保持重点工程监测点等。全国水土保持监测网络与信息系统工程经一期、二期建设，已基本形成。发改委已将“国家水土保持基础信息平台”列入国家“十二五”基础信息建设的重大工程，进一步加强信息化建设。胡锦涛总书记在中央水利工作会议的讲话中明确要求推进水利信息化建设，要加强基础设施建设、优化站网布局、扩大覆盖范围、加快监测能力建设、提高服务水平，这些要求完全适用于水土保持监测工作，也是监测重点工程应着重解决的问题。

全国水土保持管理信息系统已由水利部水土保持监测中心组织完成了研发，并在各流域机构、各省水行政主管部门进行了安装，开始运行。这是生产建设项目水土保持监督与监控、重点生态工程建设与管理、水土保持监测与公报、水土保持管理与服务的顶层平台，是水利部实现水土保持管理全程规范化、快捷高效化、全国共享一体化的新举措，有关部门和单位应尽快启动系统的运行，实现全国联网互通、动态信息更新，全面推进全国水土保持信息化进程。

1.3 法律确定了各级监测机构的基本职责

水土保持法第四十条明确国家水土保持监测网络对全国水土流失进行动态监测。这是法律对各级水行政主管部门水土保持监测机构职责的基本规定。通过水土流失动态监测，掌握水土流失现状、变化及趋势，进行监测预报，满足政府、社会、公众的信息需求，实现水土保持监测数据和成果的社会共享。对严重的水土流失灾害性事件，开展应急调查与监测，为各级政府快速应对和科学处置提供支持。

水利部水土保持监测中心已于2006年成功报批并启动了“全国水土流失动态监测”财政项目，中央财政每年拿出500多万元，连续多年对国家级水土流失重点预防区、重点治理区和重点监督区实施了动态监测。2012年水利部启动了“全国水土流失动态监测项目2013—2017年规划”，中央财政拿出专项资金开展动态监测，明确了水利部水土保持监测中心和七大流域机构监测中心站的动态监测任务、目标要求、工作经费。目前，大多数省级监测机构开展了动态监测，但仍有少数机构未开展法定工作，亟需依法落实经费、组织实施。

1.4 法律确定了定期开展全国水土流失调查的专项任务

水土保持法第十一条明确规定:国务院水行政主管部门应当定期组织全国水土流失调查并公告调查结果。省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门负责本行政区域的水土流失调查并公告调查结果。这是法律为发挥水土保持监测在政府决策、经济社会发展和社会公众服务中的作用所确定的专项任务，是全国范围内定期开展水土保持普查的一项法律制度。调查和公告的内容主要有:水土流失面积、土壤侵蚀类型及分布状况和流失程度，水土流失成因、水土流失危害及其趋势、水土流失防治情况及其效益等。为了更好地服务于各级政府制定国民经济和社会发展规划，水土流失定期调查周期一般与五年发展规划相协调，也可根据国家特殊需要增加调查频次。

水土流失定期调查成果将依法作为水土保持工作开展的基础。①水土保持法第十二条规定:县级以上人民政府应当依据水土流失调查结果划定并公告水土流失重点预防区和重点治理区。这是根据我国水土流失分布广、类型多、差异大的特点，确定的分区防治、分类指导的具体要求。目前，全国第四次土壤侵蚀普查已接近完成，普查的数据和成果将为中央级、省级、市级和县级划定水土流失重点防治区提供科学依据和技术支撑。②水土保持法第十四条规定，县级以上人民政府水行政主管部门会同同级人民政府有关部门编制水土保持规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准后，由水行政主管部门组织实施;第十条规定，水土保持规划应当在水土流失调查结果及水土流失重点预防区和重点治理区划定的基础上，遵循统筹协调、分类指导的原则编制。这是法律为了保证水土保持规划的科学性、合理性而做出的规定，也是确保政府宏观决策正确性的要求。

1.5 法律确定了水土保持监测经费来源与保障机制

水土保持法第四十条明确规定:县级以上人民政府应当保障水土保持监测工作经费。水土保持监测的作用是服务于政府决策、经济社会发展和社会公众，具有社会公益性质，因此其所需经费来源应当是公共财政。同时，由于水土保持监测是一项长期性、连续性、全国性的基础工作，所以法律要求县级以上人民政府应当保障其工作经费。根据法律的上述规定，县级以上人民政府应当将水土保持监测工作纳入水土保持规划，将监测网络运行经费、监测业务工作经费等列入同级财政预算，保障水土保持监测工作的正常开展。中共中央、国务院2011年1号文件也指出水利工作“具有很强的公益性、基础性、战略性”，进一步明确了机构性质。

从目前全国水土保持监测机构情况看，各级政府批准成立的水土保持监测机构，由于受国家和地方财政现状的影响，所以部分是参照公务员管理，部分是财政全额拨款单位，也有差额拨款单位，甚至还有自收自支的，一些监测机构运行经费得不到保障，机构的正常运行和业务开展受到极大影响。新水土保持法实施后，各级水行政主管部门及其水土保持监测机构应积极向各级政府及有关部门宣传，加快落实监测经费，以全面履行法律规定的职责。全国水土保持监测网络重点工程建设的监测站点，也没有落实运行经费，造成监测站点难以开展正常的监测，也需要中央和省级水行政主管部门积极争取运行经费，保障国家建设的监测点能够顺利开展工作。

1.6 中央一号文件明确提出了强化水土流失监测的要求

中共中央、国务院2012年1号文件明确提出要强化水土流失监测预报。这是在中央文件、国务院文件中第一次对水土保持监测提出的要求，是对各级党委、政府的要求，也充分说明了水土保持监测在当前经济社会发展、调整经济结构和转变经济增长方式中的重要作用。

各级水行政主管部门应当落实法律和中央文件要求，加强对水土保持监测工作的领导和支持，推进监测事业的发展。

2 监测事业需强化指导，重点推进

根据水土保持法和中央文件要求，全国水土保持监测事业正在大力推进，当前应重点抓好以下工作。

2.1 出台《全国水土保持监测规划》，整体推进

根据水土保持法和中央要求，完善、出台《全国水土保持监测规划》，明确今后5—10年全国水土保持监测的目标、总体部署、主要任务等，以指导全国各地的水土保持监测工作。各流域机构、各省可根据批准的全国水土保持监测规划细划并编制本流域、本区域的水土保持监测规划。将水土保持监测规划纳入各级水土保持总体规划中，落实经费，组织实施。

2.2 依靠水土保持监测网络重大工程，全面带动

2012年要抓紧完成全国水土保持监测网络与信息系统二期工程建设，组织好财务决策、财务审计、工程竣工验收。该项目完成后，初步形成由国家监测中心、7个流域监测中心站、31个省级监测总站、175个重点区监测分站构成的监测机构体系，由738个监测点(包括径流观测场、坡面监测点、小河流水文站、综合观测场)等组成的监测站点体系，实现监测机构和监测站点的初步运行，开展常规监测。同时，积极组织论证国家水土保持基础信息平台项目，编制项目可行性研究报告，遴选国家基本水土保持监测点，争取早日立项建设。通过基础信息平台建设，进一步完善全国水土保持监测网络一期、二期工程基础设施建设，更新仪器设备，提高现代化、自动化水平，研发、升级应用系统，形成高效率的信息化系统。

2.3 制定水土保持监测站点建设标准，逐步实施

为了促进全国水土保持监测网络规范化、标准化建设，使各级监测机构和监测站点能够达到承担相应监测任务的基本条件，可借鉴环境监测、国土监测、林业监测等经验，研究各级监测机构及监测站点的技术人员构成、专业组成、办公场地、测试场地、监测设施设备、日常运行经费等基本条件，形成全国统一的建设标准，由水利部印发各地，开展监测站点的规范化、标准化建设，使其能够胜任法律规定和国家要求的监测工作。

3 监测工作亟需加强管理，尽快规范

新水土保持法实施后，水土保持监测工作要加快推进，在管理、技术、方法、设施设备、人员等方面都亟需加强和规范。

3.1 加快水土保持监测规章制度建设

修订后的水土保持法颁布实施后，水利部正在加快配套制度建设，在水土保持监测方面:一是出台了新的《生产建设项目水土保持监测资质管理办法》(水利部令第45号)，对资质条件、申请受理审批程序、监督检查、违规处罚等做出严格规定;二是组织制定《水土保持监测管理办法》，对水土保持监测管理体制、监测网络(监测机构、监测站点)建设与管理、机构职责、监测规划编制、监测经费落实、监测方法(包括水土保持调查、定位观测、重点防治区监测、水土保持生态建设工程监测、生产建设项目监测)、数据管理与信息发布、违规行为处罚等做出规定;三是建立水土保持监测报告制度，由水利部印发《水土保持监测工作年报制度》，明确各级监测机构年报内容，如监测网络建设情况、监测制度建立与落实情况、监测数据与成果、监测工作经验、存在问题与建议等，形成统一领导、上下协调的管理机制。严格实行生产建设项目水土保持监测持证单位年度业绩报告制度，及时了解和掌握监测动态，以便进行调控和指导;四是制定《水土保持公告(公报)管理办法》，明确公告内容、数据与材料格式，审核审查要求、发布程序、公告方式等，使公告工作规范化，让有关部门、社会公众能及时了解到水土流失与生态环境状况。

3.2 加快全国监测网络管理与运行机制建设

随着全国水土保持监测网络二期工程的建设完成，水利部要加快出台《全国水土保持监测网络和信息系统运行管理办法》，明确各级监测机构工作与管理职责、监测点监测任务、设备管理、网络安全、数据上报与质量控制、成果发布、机构建设、人员培训等要求。同时，从中央到地方积极落实运行经费，确保监测站点长期稳定运行，开展监测工作，为国家提供连续、成系列的监测数据和成果。根据水利部水土保持司意见，一是根据监测站点数量、经常性监测任务和水土保持定额，确定事业费，向财政部门申请经常性项目事业经费;二是可从水土保持补偿费中列支监测费;三是国家级监测专项经费可对部分重点监测项目予以补助。

3.3 加快监测技术标准建设

在监测技术方面，除已颁布的《水土保持监测技术规程》、《水土保持监测设备通用技术条件》、《水土保持试验规范》、《水土保持监测站点代码》、《水土保持遥感调查规范》外，加快水土保持信息化标准(已发布《省级水土保持监测网络与信息系统建设基本技术要点》、《水土保持数据库表结构及标识符》、《水土保持元数据标准》)建设，编制《水土保持信息管理技术规范》、《生产建设项目水土保持监测与评价技术规程》等，以尽快适应当前工作的需要。

3.4 加快监测设备认证与准入制度建设

随着监测网络一、二期工程建设以及全国水土保持监测工作的全面推进，各类监测设施、设备等大量进入水土保持领域。从目前的情况看，水土保持监测常用的设备如全自动气象观测站、小区径流观测、小流域控制站径流泥沙观测等设备，生产厂家不一，一些设备设计、制造不规范，质量标准不统一，对监测数据的质量、精度及今后的对比分析产生很大影响。因此，亟需开展水土保持监测设备认证工作，建立产品精度、质量管理体系，保障监测数据的可靠性，也为长期、系列开展监测奠定良好基础。

3.5 加快人员培训与技术提升

目前，全国水行政主管部门的监测机构有214个，在岗人员有4300多人，生产建设项目水土保持监测持证单位有267个，上岗人员有5000多人。亟需加强专业技术培训，并应分类、分方向进行培训学习，培训的目标向实用化、可操作化转变，以满足不同岗位对知识、技能的需求，并应定期进行知识更新的培训。观测一线的技术工人，应按人力资源和社会保障部颁布的《水土保持监测工国家职业标准》晋升和管理，使每个监测人员能够胜任岗位工作，全面提升监测工作的技术水平和工作效能。