建设领域拖欠农民工工资问题分析

近年来，随着国家经济调控政策进一步深入，各领域资金链普遍收紧，建设领域作为国民经济重要组成部分，也受到较大冲击，拖欠农民工工资现象直接突显。同时，因为建设领域人员素质普遍不高，建设项目普遍采用粗放式管理模式，相关行政主管部门监管乏力，更加大了农民工工资纠纷处理难度，严重损害农民工合法权益，同时也影响到社会的和谐和稳定。探寻治理拖欠农民工工资的法治化之路，建立杜绝拖欠农民工工资现象发生的长效机制，通过法治措施从源头上预防和遏制拖欠农民工工资问题值得深入研究。本文以长沙市麓谷园区治理拖欠农民工工资问题为例，探析建设领域尤其是建筑工地工资拖欠问题的成因及治理措施。

拖欠原因

2011年，长沙市高新区建设局共受理园区内拖欠农民工工资投诉23起，办结21起，共为588名民工追回被拖欠工资371万余元，主持召开各类纠纷协调会30余次，现场调处农民工聚众事件20起，解救爬塔吊讨薪人员1名。虽然取得了一定成绩，但与全国其他城市一样，园区建设项目拖欠农民工工资的现象一直存在，据2011年统计数据显示，约20%在建项目存在农民工投诉现象。拖欠民工工资问题的形成有其复杂的社会原因及特征；因此，要从根本上解决拖欠民工工资问题，必须从根源上找原因，才能抓住主要矛盾，标本兼治。

建设单位资金不足

由建设单位资金不足而引发的拖欠现象多发生于房地产开发项目。少数建设单位盲目摊大投资规模，将大部分资金已用于购地及办理前期报建手续，在后续资金没有筹措到位的情况下急于开工。因此，建设单位大都要求施工单位进场时缴纳数十万到数百万不等的“保证金”，且带资施工至1层（部分项目甚至到10层）后才开始按实际进度的70%～80%支付第一笔进度款并退还部分“保证金”。施工企业如果不具备雄厚的资金垫付能力，就会使大量的工程款不能按时支付到材料商及劳务承包人手中，而建设单位又没有足够的资金满足施工企业工程进度，建设单位与施工企业的资金链不能形成良性循环。这是施工企业拖欠农民工工资的根本原因。

建设市场管理不规范

近年来，随着竞争加剧，虽然利润率逐年递减，但是资金绝对值仍不容小觑。一些建设行业之外的不法之徒见此行业有大利可图，且入门门槛低，于是便利用建设市场的管理漏洞，通过行贿、走关系、暴力强揽工程等不正当途径进入各级建设市场承揽工程。此类人员大多未从事过建筑行业，只是抱着“挣上一票就走”的心理，承揽来的业务都不是依靠充分竞争和前期积累的良好信誉得来的。因此，此类人主要精力不是放在施工现场的管理上，不考虑如何通过管理来实现盈利，通过好的质量、安全口碑来承接下一个业务，大都毫无信誉可言，也没有讲信誉的必要，根本不考虑劳动者尤其是农民工的利益。此类人员承揽的工程，出现拖欠民工工资或工资纠纷的几率相当大，且因为管理混乱，处理难度大。

施工企业项目管理混乱

由于部分施工单位搞资质挂靠、层层转包、以包代管，致使工资管理严重失控。建设单位本来就资金不足，又加之层层包转，环节增多，使劳动关系复杂化。工程完工后，民工连老板是谁都不知道。此种情况下，出现拖欠现象的几率也很大。

劳动用工不规范

目前，“包工头”带队是建筑领域内劳务用工的主要形式。这些既没有资质，又没有资金担保能力的“包工头”成为拖欠农民工工资的主要因素。正是由于非用工主体形态的“包工头”用工形式的存在，导致绝大多数建筑业企业不和农民工签订劳动合同（虽然《劳动法》1995年开始实行），不办理社会保险关系（虽然劳保基金1992年开始收缴），而是由“包工头”出面签订（劳务）承包协议，建筑企业不对农民工的工资支付承担责任，仅与“包工头”结算工程款。“包工头”一般也不按月支付农民工工资，仅发放一定的生活费，到年底或工程项目完工时凭农民工完成的劳务工作量结算劳务工资。在工资结算的时候，少数“包工头”常以质量不合格为理由，以降低单价为手段，达到克扣、拖欠工资的目的。由于农民工的工资支付问题与工程款牵扯在一起，故又出现了一些“包工头”利用政府对农民工权益保障的关注，采用群体围攻的方式，以追讨欠薪为名，行强逼讨工程款之实。如此，直接影响社会的和谐稳定。

行政主管部门执法乏力

现在劳动保障方面的法律、法规及政策已相当完善，可以用无所不包来形容，但当前“有法不依、执法不严、违法不究”现象的存在却不在少数。最典型的例子就是《劳动保障监察条例》、《中华人民共和国劳动合同法》已实施多年，但时至今日，被处罚的企业案例却少之又少。这与企业不与农民工签订劳动合同的普遍现象形成鲜明对比。

目前，我国对拖欠工资的处理办法是“一调一裁两诉”，走完这些法定的程序要四个月左右时间。在处理拖欠工资中，对于有些恶意拖欠克扣工资、又有转移财物倾向的企业或老板，劳动监察部门又无权对其财务进行查封、扣押，导致不能及时解决拖欠工资问题。这种情况下，只能借助法院强制执行，而执行又存在着程序及时间等问题。正是因为通过合法途径维权艰难，农民工被逼无奈，最终才不得不采取如游行、堵公路、绑架、爬工地塔吊、跳楼等极端举动寻求解决。

治“欠”措施

通过以上原因，作者在实际工作经验的基础上，从建设行政管理的专业层面提出以下解决措施。

加强项目劳务分包管理，严格落实劳务分包合同备案制度施工合同备案的同时要审查劳务分包合同，以达到以下两个目的。一是对劳务分包企业资质进行有效把关，避免无资质承包；对劳务分包企业派驻项目部的管理人员资质进行把关，做到持证上岗。二是通过合同审查，明确总、分包单位的权利、义务，避免日后产生劳务纠纷，减少收取劳务押金等违规行为的发生。

劳务分包合同审查备案后，及时将相关信息录入建筑市场监管信息平台，以便于对劳务分包公司的建设行为进行动态监管，从而完善和强化监管手段，同时提高了监管效率。

强化施工单位项目经理等关键岗位管理人员的责任意识

施工单位在办理施工许可前，在质安监注册阶段，要求项目经理本人带身份证到建设局签署依法用工格式保证书，保证书载明如未依法用工，导致发生拖欠民工工资及民工工资纠纷事件，自建设局受理民工投诉之日起一定期限内未解决的，先由劳动主管部门依法进行行政处罚，再由建设主管部门对项目经理上报严重不良行为，出具承诺的建筑公司与项目经理愿无条件接受以上处罚。

要求施工项目部指派专门施工员严格履行自身职责，负责依据相关规定编制农民工考勤记录及工资发放花名册（须由各专业工种班组长联署签字确认），负责落实施工单位（或经书面授权的施工项目部）与项目各农民工个人签订劳动合同，并督促落实各劳务班组将各项工资直接发放到项目各参建劳动者本人手中，坚决遏制“以包代管”的违规行为发生。

提高依法用工意识，营造依法用工氛围

利用宣传手册、手机短信、园区报纸、在项目人员密集地点广泛张贴《普法公告》等多种方式，广泛宣传劳动法律法规，着重强调依法签订劳动合同并每天考勤对维护农民工自身合法权益的必要性，以及减少施工企业劳务（劳动）纠纷，明确劳资双方权利义务关系及相互责任的重要意义。使劳资双方均深刻感觉到依法签订劳动合同的行为是双赢的，最终达到劳资双方均自觉自愿签订劳动合同的目的。

建立健全行政管理工作长效机制

建设单位在办理报建手续时，须组织施工单位向建设局签订《建设工程农民工工资支付管理责任书》，并将项目经理建造师证、相应施工员证书押证于建设局，直至项目竣工验收合格，施工单位方可领取被押证件。

建设局将是否存在未解决农民工工资支付问题作为组织工程联合验收的前置条件之一，如发现拖欠问题，建设局不予组织联合验收。

对于工资纠纷案情复杂，且家庭比较困难的农民工，由高新区总工会法律援助中心指派相关法律人员提供免费法律服务，配合劳动部门指导、督促用人单位与农民工签订还款、赔偿协议，协助建立完善、便捷、高效的维权机制。

针对建设领域劳动用工管理不规范，普遍未签订书面劳动合同，且调处困难这一突出问题，由建设局牵头组织有经验的专业工种班组长、一线项目经理、专业律师、高校法学教师等专业人士设立劳动纠纷调解咨询委员会专家库，作为纠纷调解咨询机构，并编制专门预算作为劳动调解专项资金，用以支付专家咨询等相关费用。

加强部门联动，强化日常考核及责任追究建设、劳动行政主管部门应加强督查力度，特别是加大对端午、下半年开学、中秋及春节前半月等关键时间点民工工资发放情况的督察。具体可从以下方面入手：

一是建设局会同劳动部门对园区各在建项目相关责任人员履职情况进行不定期检查。

对因施工单位工程项目部工资管理不善，造成项目参建农民工工资纠纷，引起相关人员投诉的，建设局将依法针对施工单位及责任人员下发整改告知书，责成其限期整改到位。凡不能在规定的期限内整改到位的，建设局将对该施工单位及责任人员签发督办函，同时将相关情况录入湖南省建筑市场信息监管平台。劳动监察部门对该施工单位启动劳动监察调查程序，依法下发劳动监察限期整改指令书或行政处罚告知函。

经上述处理后仍不能整改到位的，建设局依据相关规定，对施工单位及责任人员签发不良行为告知书并及时上报。对于上述行为情节恶劣，社会影响较大的，由建设局上报省住房和城乡建设厅建议吊销相关关键岗位人员职业（上岗）资格证书，将相关情况录入湖南省建筑市场信息监管平台。同时将责任单位和人员相关情况告知长沙高新区招投标管理办公室，列入高新区建设市场黑名单，限制其在高新区承揽建设业务或执业，并在高新区门户网站予以公示。劳动部门依据劳动监察结果（如涉及到重大农民工工资欠薪行为）将相关案卷移交上级劳动监察部门进行立案查处，并由其依法下发行政处理决定书和/或行政处罚决定书，对于拒不（接受）执行处（理）罚的单位或个人，将相关案卷移交司法机关依据《中华人民共和国行政强制法》相关规定对债务人财产进行强制执行，同时依据《中华人民共和国刑法修正案（八）》第276条“拒不支付劳动报酬罪”追究相关责任人刑事责任。

二是政府各职能部门应当严格依法办事。负责项目农民工工资管理相关事项行政审批（包括许可、注册、备案、联合验收等）和行政监察执法的政府部门，应当严格依照法律、法规和规章规定的条件和程序进行审查和监察执法。凡在建设项目农民工工资管理行政执法工作中不认真执行国家有关劳动保障及清欠政策，造成严重后果的，各级纪检、监察机关将按照相关规定对有关行政机关及其工作人员严肃追究责任，依法予以行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

只有通过以上行政、民事、（由检察机关提起）刑事诉讼“三结合”的手段，对欠薪者予以全方位、立体式的有力制裁，让欠薪的成本真正高起来。同时行政监管方式上走出“运动式清欠”的困境，建立健全建筑领域农民工工资常态化监管的机制，加强各环节的行政执行力，做到奖罚分明，各级领导真正从思想认识上把农民工的问题看清、看大、看重，各项便民、利民措施才不至于形同虚设，才能有效保护劳动者的合法劳动报酬权，避免新的农民工工资纠纷产生。