山东半岛蓝色经济区地方政府间关系探析

赵佳佳，张子礼

(1．山东理工大学马克思主义学院，山东淄博255049;2．山东理工大学法学院，山东淄博255049)

国内政府间关系是现代政府体系的重要组成部分。从内容上看，它通常涉及政府间在政治、经济、文化等方面的关系;从形式上看，又可分为“纵向的中央政府与地方政府间的关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系”。［1］29本文主要研究的是山东半岛蓝色经济区各地方政府间的关系。地方政府间关系一般呈现出一种合作与竞争互动的态势，准确分析山东半岛蓝色经济区地方各政府在这种互动关系中面临的问题，并科学合理地探讨切实可行的对策，对半岛地区的整体发展具有十分重大的意义。

一、山东半岛蓝色经济区地方政府间关系发展的现实条件分析

2009年，胡锦涛总书记两次视察山东省，明确指出:“要大力发展海洋经济，科学开发海洋资源，培育海洋优势产业，打造山东半岛蓝色经济区。”2011年1月4日，国务院正式批复了《山东半岛蓝色经济区发展规划》，自此，山东半岛蓝色经济区建设成为我国海洋经济未来发展的一个重要组成部分。

在半岛蓝色经济区的发展中，地方政府间的政治、经济、文化等活动在一定的现实基础条件上得以展开，对此我们将从蓝色半岛经济区地方政府间关系发展现有条件的优势和劣势两个角度进行分析。

(一)优势

1．相邻或交界的地理位置(便利的交通与地缘优势)。

区域内，各地方在地理位置上相互靠近或者相互接壤，客观上会增加地区间的交流和沟通。山东半岛蓝色经济区包括山东全部海域和青岛、东营、烟台、潍坊、威海、日照6市及滨州市的无棣沾化2个沿海县所属陆域，海域面积15．95万平方公里，陆域面积6．4万平方公里。所包含的市县同属海洋领域，交通便利，即使地理位置相隔最远的两个地方，也可同日抵达。优越的地缘优势，为发展海洋经济，加强各政府间的沟通和交流，提供了良好的客观环境。

2．共同的文化渊源。

文化是凝聚各方的力量源泉，文化的认同度可以促进各地方政府间的经济合作及文化融合。山东半岛蓝色经济区属于齐鲁大地的一部分。区域内各城市共同在齐鲁文化的熏陶和渲染下成长，儒家“和”文化对区域共同合作、协调发展产生着非常重大的影响;在历史上，其在政治、经济、文化等方面也有着密切的联系。深厚的文化基础，为半岛经济区的协商合作共同发展奠定了坚实的精神基石。

3．坚实的制度保障。

2009年10月中旬，胡锦涛总书记视察山东时指出:“要大力发展海洋经济，科学开发海洋资源，培育海洋优势产业，建设好山东半岛蓝色经济区。”国务院以国函［2011］1号批复《山东半岛蓝色经济区发展规划》，至此山东半岛蓝色经济区建设正式上升为国家发展战略。这是我国第一个以海洋经济为主题的经济区，其在制度创新上有很大的发展空间。

在总体战略规划上，2009年8月12日，国家海洋局与山东省人民政府签署了《关于共同推进山东半岛蓝色经济区建设战略合作框架协议》，其中涉及多个部门，多个产业，为经济区的协调发展指明了方向。在特色产业发展上，山东省出台了《关于建设胶东半岛高端产业聚集区的意见》，要求青岛、烟台、潍坊、威海四市要切实起到带头作用，各地区大力实施高端、高质、高效产业发展战略，大力发展海洋经济;在人才建设上，拟定《关于进一步加强山东半岛蓝色经济区人才智力支持工作的意见》，造就创新型人才，加强高技能人才队伍建设、加强高层次人才创业载体建设、大力引进海内外高层次人才，同时创新人才机制体制，这为经济区发展的核心力量提供了制度保障;在组织结构上，成立了山东半岛蓝色经济区建设办公室，承担山东半岛蓝色经济区建设的综合协调、指导监督工作，组织编制并实施蓝色经济区发展总体规划，提出支持蓝色经济区建设、推进体制机制创新和一体化发展的重大政策建议，审核规划区域内由省统筹安排的重大基础设施和重大产业项目，同时承担山东半岛蓝色经济区和胶东半岛高端产业聚集区规划建设领导小组、规划建设推进协调小组的日常工作。

4．经济发展基础的优势。

从山东半岛整体来看，各地方政府有着坚实的合作发展基础。一是区位资源条件好，山东半岛是全国最大的半岛，有3345公里的陆地海岸线，约占全国的1/6。海洋生物600多种，已探明储量的矿产资源53种。二是海洋科技教育力量雄厚。山东是国家海洋科技创新的核心基地，集中了全国50%以上的海洋科技人员，国家和省属涉海科研、教学事业单位近60所，省部级海洋重点实验室29个。三是基础设施比较完善。山东有国家一类港口24个，青岛、烟台、日照3个亿吨大港，去年全省港口吞吐量8．6亿吨。四是经济支撑能力较强。山东经济基础比较雄厚，蓝色经济发展潜力巨大、前景广阔。2010年，蓝色经济区域实现生产总值18724．9亿元，占全省的47.5%;海洋生产总值达到7098亿元，占全国海洋生产总值的18．5%。［2］

(二)劣势

1．产业结构易雷同发展。

山东半岛蓝色经济区是全国第一个以海洋经济为主题的发展经济区，国家政策首先给予了其重要的战略性发展地位，加之滨海地带的地理位置、丰富的海洋资源、海洋科技力量等，极容易造成经济区内各地区在政府政策的引导下，将全部或者大部分的人力、物力、财力都投资到单一的海洋产业中。过度地重视海洋产业，易造成海洋产业结构单一雷同;在以后的发展中容易出现地方保护主义等现象;高度的相似性在某种程度上也会成为阻碍长远发展的劣势。

2．缺乏中心城市支撑。

一方面，山东半岛蓝色经济区的发展过程中缺乏类似珠三角中的香港、长三角中的上海、环渤海湾中的北京等在政治、经济、文化等各方面都实力雄厚且聚散能力强的、具有权威性影响力和领导力的特大中心城市，这加剧了区域内部各城市协调发展的矛盾;另一方面，目前山东半岛蓝色经济区内的青岛、烟台、潍坊等几个城市，从理论上讲，都有可能成为经济区内的龙头城市，这也在实际发展中加剧了各地政府之间的竞争，且极易发展为消极的竞争行为，成为山东半岛蓝色经济区协调发展的潜在劣势。

3．已有的经济基础存在差距。

虽然GDP不能作为区域发展的惟一衡量指标，但从经济层面来看，GDP的水平可以在一定程度上反映出各地区的经济发展水平的差距。山东半岛蓝色经济区内，青岛相对于其他城市来说，无论是在GDP，还是其影响力方面都存在着明显的发展优势。各地区的发展起点不一致，若不加以控制，两级分化的现象会在经济区内日益明显，最终只会阻碍区域协调发展的步伐。

表1 2010年山东半岛蓝色经济区各地市GDP产值排名表

表1中，通过对六市GDP数据分析可知，GDP最高的青岛市和GDP最低的日照市，其GDP总产值差距达4000多亿元。［3］这种经济发展水平的差距很容易造成经济发展起点的不平等，从而加剧富地越富、贫地越贫的发展不平衡现象。

二、山东半岛蓝色经济区地方政府间关系研究的现实需求

开展蓝色半岛地区地方政府间关系的研究有其现实的必要性，区域经济一体化的发展、协调地方竞争关系、处理区域公共事务都需要理顺各地方政府间关系，以促进半岛地区和谐发展。

(一)区域经济一体化进程的需要

自20世纪80年代始，经济全球化和经济区域一体化迅速发展，新世纪以来，区域经济一体化进入了一个新的发展时期。在我国，党的十七大明确提出，继续实施区域发展总体战略，完善区域政策;遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。长江三角洲、珠江三角洲、环渤海经济带等经济区的蓬勃发展进一步证明经济基础决定政治上层建筑，政治上层建筑合理与否也制约着经济基础的发展。山东半岛蓝色经济区作为一个新兴的区域，各级政府在发展经济的过程中，在整合区域整体竞争力、促进区域健康发展的过程中，作为市场的行政主体，作为区域公共管理的主体，应该如何行政施政，这就对半岛地区政府间关系的研究提出了要求。

(二)合理协调地方政府间日益加剧的竞争的需要

随着市场经济的发展，以及经济政治体制的改革，我国各区域、各地区的经济发展模式发生了很大的转变。各地方政府的自主性也有了很大的提高，伴随而来的是为了自身利益而展开的各种形式的竞争。“这种区域间的政府竞争，集中体现为辖区间政府为了获得各种有形或无形的资源以实现一定的目标，而围绕制度、政策和公共物品与公共服务的竞争”。［4］9但与此同时，受有限理性“经济人”角色的影响，各地方政府在本地区利益最大化思想的刺激下，围绕地区经济发展展开了激烈的竞争，其中不当的竞争导致了一系列发展中的问题。在山东半岛蓝色经济区内，如何协调各政府间的关系，合理引导政府间的竞争，如何使政府有效地发挥其经济、政治、文化等职能为区域经济发展提供良好的体制环境，这些都已成为迫切需要回答的问题。

(三)处理区域公共事务的需要

区域公共事务是指需要依靠多元区域力量来解决的社会公共问题。如跨地区的环境污染问题、区域产业结构调整等问题。山东半岛蓝色经济区作为一个海洋经济发展区域，涉及沿海和内陆两个地带，在海洋基础设施建设、海洋资源开发、高端新兴产业发展等方面，都需要各地方政府充分发挥合作精神，共同处理区域内的公共事务，从而避免各地区产业结构雷同、产业布局不合理、以及盲目的市场封锁等现实问题。

三、山东半岛蓝色经济区发展中政府间关系面临的问题

各地方政府在半岛经济发展中发挥着不可忽视的作用，在彼此的交往活动过程中，如何协调政府间关系也必然面临着一系列亟待解决的问题。

(一)行政区经济导致区域经济发展分散化

行政区经济是一种由行政区划的刚性约束而形成的一种特殊的区域经济现象，是一种由计划经济向市场经济过渡与转型的过程中形成的一种经济运行模式。［5］93在我国，由于传统的行政区划划分，在“条条”“条块”状行政区的范围内，行政区经济的运行造成了各地区经济的分散化发展。

由于行政区域的刚性划分，客观上造成了地方各级政府在一种切割、闭合和有界的状态下，开展地区的政治、经济、文化等活动。同时，由于经济因素是地区经济发展最重要的衡量指标，因此，传统的行政区划对经济的影响往往至关重要。政区行政的思想导致个地方在发展经济时，大多只从本行政区的界限范围内出发，只考虑本辖区自身的利益，以求实现本地区利益的最大化，而不能从区域整体的高度谋求发展。各地区经济的分散化发展最终往往导致区域整体发展的不平衡状态。

山东半岛蓝色经济区包括山东全部海域和沿海6市2县，各市县作为单独的行政主体，在发展的过程中或者会首先从自身的区域利益出发，忽视与其他地方政府的合作，阻碍半岛地区的整体进步;或者是在本辖区取得利益最大化的前提下，再和其他地方政府沟通交流，长此以往，必然会造成区域发展方式的畸形化，最终导致区域形成恶性的分散发展状态。

(二)官僚制思想引发地方政府间恶性竞争行为

地方政府间竞争指的是，同一区域内不具有行政隶属关系的两个或两个以上地方政府之间，为了实现本地区经济社会的全面发展，通过各种规范或者不规范的行径，围绕着区域内各种资源，包括自然资源以及人才、技术、资本等社会资源，在政府政策、投资支持等方面展开的竞争。

首先长珲高铁改变了珲春市在吉林省旅游空间区位。由于珲春市独一无二的旅游资源具备吸引中短程游客的潜质，长珲高铁开通后珲春市重新融入吉林省旅游体系中，与吉林省冬季冰雪旅游互补，形成冬赏冰雪，夏至珲春的旅游新格局，成为吉林省旅游重要节点。其次长珲高铁改变了珲春市周边城市结构。高铁开通后，以珲春市为中心，形成半小时都市圈，珲春与延吉联系更加紧密，与周边城市形成区域旅游联合，将旅游资源整合，加强旅游吸引力。

随着经济体制改革，中央集权的体制已逐步向地方分权转变，但官僚制的思想在分权的过程中仍客观存在着。主要体现在两个方面:一方面，经济上GDP决定一切的风向愈刮愈烈;另一方面，“官场”上，地方政府官员的政绩观高高在上。为了完成GDP发展的任务，地方政府间围绕中央政府和上级地方政府的各种指标，展开激烈的竞争;与此同时，各政府官员政治上为了自身的晋升，经济上为了在本地区经济发展中获得应有的分成也在不断地与其他地方政府展开激烈的竞争。过度的不恰当的竞争方式必然会产生诸多负面效应。

山东半岛蓝色经济区正处在发展的起始阶段，在发展过程中，也可能出现由过度竞争引发的负面效应，如区域内“重复建设”而导致产业结构趋同;生产能力过剩导致“地区大战”;地方市场分割与地方保护主义;跨地区性公共物品供给不足和公共事务治理失灵等。

(三)文化合作缺失阻碍文化产业发展

“一定的文化是一定社会的政治和经济在观念形态上的反映”，［6］694文化是引领国家民族前进的灵魂。对于区域发展来说，高度的文化自觉和文化自信、高度的文化意识同样具有重大的现实意义。区域的发展需要两个方面并行前进，一个是物质硬实力，一个是文化软实力。区域文化软实力的提高需要以地方政府的文化合作为基础。但现实情况往往是:区域各地方政府在发展的过程中，只注重经济发展所带来的丰厚效益以及政治发展所发挥的领导作用，忽视了文化合作的激励、推动作用。作为意识形态的一种表现方式，文化产业的发展、文化环境的塑造也是区域发展应有的题中之义。

在建设半岛蓝色经济区的实践过程中，以经济合作促经济发展，取得了显著的成果，但从另一个侧面，却体现出了文化合作的缺失。尽管各地区有着共同的文化渊源，但由于文化合作意识的缺失，各地区政府并未能充分利用这一优势，主要表现在:文化沟通和交流较少，文化贸易往来较少，没有形成和谐的文化环境、没有建构有序的文化秩序;没有充分发展健康的文化产业;各地区丰富的历史文化遗产等得不到广泛的传播;不利于形成区域整体的文化融合状态等。

四、山东半岛蓝色经济区地方政府间关系协调发展的基本对策

建构协调发展的政府间关系，将有助于促进山东半岛蓝色经济区的发展。对于半岛经济区发展中出现的问题，本文主要从以下几个方面提出基本对策。

(一)打破行政区划分边界，在某些层面实现“同城”

以蓝色半岛经济区为整体框架，打破原有的行政区划分界线，在人口分布、基础设施建设、产业生产等方面，实现合理高效的流动机制，使半岛各个方面的发展融为一体，共同解决发展中遇到的问题，尤其要加强海洋地区的经济产业发展，通过各区县政府的引导作用，实现产业链条的一体化。省级政府要建立规范的“同城”发展制度，各市县及以下级别的政府要努力跳出自己的局部小区域，融入更高一级的城市发展策略。可以选择青岛—潍坊—日照城镇组团进行试点，力争加快形成资源共享、优势互补、服务均等的区域发展新格局。

(二)建立新型地方政府间关系

应该改变传统的封闭式、权威式的地方政府间关系，建立开放的、互赖的新型地方政府间关系。山东半岛蓝色经济区各地方政府在处理彼此之间的关系时，应该以权力的开放、资源的合理有序流动、政府间关系的相互依赖和合作为基本原则，在这种开放的、互赖的、合作的新的治理理念的作用下，打破地方间有形和无形的壁垒，增强产品、资本、人员、技术、信息等资源的流动性;同时，为了迎合市场化发展的潮流，各地方政府必须实行“引进来、走出去”的发展政策，在开放的竞争环境中实现“适者生存的”发展规律;同时还要通过与周边政府的合作解决各种跨地区公共事务等问题，在相互依赖中重拾公众信任，在相互依赖中加强合作，在相互依赖中提高政府效率，实现共同发展。

(三)构建区域文化

“区域文化”或“地域文化”主要是指探讨处于一定地域内的人类活动形态、人类文化对环境的影响、文化传播对社会的影响，以及通过文化在经济体系、宗教信仰、社会组织、文学艺术等方面的作用来分析地域文化。通过建构区域文化，形成共同的价值观，从而不断强化区域政府间的合作、信任和团结，使彼此间产生亲近感、信任感和归属感，实现文化的认同和融合。在达成共识的基础上，可以使区域整体具有一种巨大的向心力和凝聚力，这样也会有利于区域各地方政府转变竞争方式，鼓励积极竞争行为，共同促进山东半岛蓝色经济区的协调发展。

(四)建立干部交流制度，实现“流动的政府”

搭建制度平台，创造条件，允许本地干部可以短期借调到其他地市政府，在适应新的工作环境中，通过前任职政府部门和现任职部门之间的对比，以此发现各自工作的特点、优点和改进之处，为地方行政注入新鲜血液，结合各地实际，以促进各地政府共同发展。同时从人员、文化、规章制度建设等方面建立“流动的政府”，也可以进一步解决由于缺乏合作意识引发的恶性竞争、以及由于缺乏文化融合意识而带来的文化产业发展停滞等现象。

［1］张紧跟．当代中国政府间关系导论［M］．北京:社会科学文献出版社，2006．

［2］姜异康．努力增创山东发展新优势［N］．光明日报，2011-10-18(15)．

［3］中国排行榜网．2010年中国各市GDP排名［EB/OL］．http://www．phb168．com/list438/260682．htm．

［4］陈瑞莲主编．区域公共管理导论［M］．北京:中国社会科学出版社，2006．

［5］刘君德．中国行政区划的理论与实践［M］．上海:华东师范大学出版社，1996．

［6］毛泽东选集(第2卷)［M］．北京:人民出版社，1991．