财政分权的中国模式与OECD模式：分税制是财政集权吗

2012-01-23 03:30方文全

当代经济科学 2012年4期

方文全

(上海理工大学管理学院，上海200093)

一、引言

1994年以来，分税制确立的财政分权制度成为促使各地区竞争性经济增长的重要制度动力。进入“十二五”时期，中国经济进入新一轮的结构调整和增长模式转变阶段，政府行为调整成为其中的关键环节，政府间财政关系及其经济效应问题再次成为理论焦点。延续以往的理论路径和关注热情，新近的研究尤为注重深入揭示财政分权引致的政府间竞争行为模式，反思分权的整体福利效应，进而推论后续深化改革的方向和措施。

研究中存在脉络分明、截然相反的两种观点，关键的分歧是对1994年分税制改革的性质判断，一种观点认为分税制是对之前过度分权的调整，确立了中央与地方相对合理稳定的财政分权关系［1－3］;另一种观点明确认为这是一次集权安排［4－5］。相关问题的不同结论都与分税制的分权或集权性质问题判断有关:中央－地方政府财政关系的分权程度处于怎样的水平?各级政府的事权与财权匹配问题实质何在?近年来地方政府的财政行为偏差是否应该归咎于分税制?下一步的财政关系调整路径是继续分权还是再度集权?

中国改革开放以来的中央与地方财政分权，与经济去中央计划化进程紧密相连，分税制改革的现实动机确实是为了保证中央政府财政收入稳定和职能正常运转［6］，但将这种改革实验的试错结果断定为集权的理由非常不充分。本来重要的是确立一个分权最优标准并据此判断分税制的分权水平，但在无法确定存在一个最优分权结构的理论支持的情况下，这些问题都只能转而通过比较现实、由经验结论来解答更为可靠。

进一步地，对中国分权水平的判断，将涉及对参照对象的考察和判断，也将触及财政分权理论与现实是否脱节的问题。这其实是一个始终鲜有人深入研究的疑惑，即两代财政分权理论的经验基础究竟有何差异?发达国家与发展转轨国家的财政分权程度分别处于什么水平?针对这一问题，本文将比较分析中国与OECD国家的财政分权及相应的财政收入和支出结构，在厘清事实的基础上探讨财政分权制度及其经济效应的差异，为理解中国体制改革进程中政府行为提供经验证据。

二、文献综述

关于政府财政分权及其经济福利效应，两代分权理论从不同的角度进行了深入研究。第一代财政分权理论从美国等发达国家的现实出发，在假定治理结构稳定完善的前提下，从税收征收与公共品供给匹配的角度阐述了财政分权有利于地方政府公共职能的正常运行［7］;第二代财政分权理论着眼于转轨和发展中经济的去中央计划化过程，更为关心地方政府的经济增长角色和财政行为规范化［8］。需要明确的是，两代理论对财政分权的界定包含着侧重点不同的三个层次，一是财权权力和财政资源向地方政府转移，以及地方政府有效地向本地居民提供合意的公共服务;二是制度化的转移支付，即存在有效的中央对地方垂直约束;三是政府职能明确和预算硬约束。只有这三个层面的内涵是确定的，政府间横向和纵向的竞争均衡分析才有意义。以中国的实际应用视角，两代分权理论通常被总结为收入的税收竞争［9］和支出的 GDP 增长竞争［10］观点的区别。因此，在分权指标构造和经济绩效测度上也就存在差异。

在分权指标问题上，理论观点和实证方法并不统一、进展有限［11］。如上所述，完整的财政分权应该综合考察收入分权指标、支出分权指标和预算约束指标，单纯分析其中一种指标如广泛采用的地方政府“财政自主权”是不够全面的。度量指标的多样化实际上意味着衡量分权程度的判断标准存在困难，即是否存在一个最优的分权结构［12－13］并没有理论结论①Gordon模型［12］的假定条件包括政府公共职能明确和税收预算硬约束，其最优分权结构下的政府规模显示解对于不具备这些条件的经济仅具参考意义;中国式分权模型［13］的最优结构完全取决于中央与地方、地方与地方的纵横交错博弈结果，更难获得稳定的唯一均衡解。。在财政分权效果评估问题上，也存在高度的不确定性。迄今为止的跨国实证文献还不能证实财政分权与经济增长、公共服务供给存在确切的关系，财政分权与宏观经济不稳定性、政府腐败和地区差异等间接效应的关系也莫衷一是。

衡量指标与绩效评估的不确定性与世界各地财政分权改革的现实基础和进程有关，即分权程度、财政资源转移与治理结构的匹配与否很大程度上决定了衡量指标建构和绩效评价结果;转轨国家正在经历制度变迁，分权进程及其效应的差异尤其明显。这样，由于不同国家的制度架构使得分权结构及其效果呈现不同的动态特点，大样本跨国研究更需谨慎对待(参见文献［11］的文献综述)。从计量技术的角度讲，不同经济体的分权水平和政府行为存在显著差异，意味着作为研究对象的数据存在聚类和异方差等异质特征，以此估计的结果和判断结论是有偏的。因此如果忽视第一代理论将治理结构完善作为假定前提条件、第二代理论则将其作为制度改进目标，脱离现实背景抽象地谈论分权优劣，我们将一无所获。

1990年代后期以来，研究中国财政分权的国内文献异常丰富，对财政分权的公共品供给和增长效应及其地区差异收敛前景都做了大量的理论和实证分析，主要从第二代理论的支出竞争角度证实改革开放以来、尤其是分税制形成的制度化财权分权有效地促进了地区经济增长［2－4］，同时也带来一系列附加效应，如地方政府财政支出结构出现“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的扭曲［10］。经过十多年分税制改革实践，近期的研究文献更加重视揭示财政分权的竞争博弈机制和地方政府行为模式，反思其在公共品供给和地区差距效应方面的缺陷。沈坤荣和付文林［9］在第二代理论基础上，重新强调第一代理论的税收减免－公共品供给匹配的地区间收入竞争机制。后续研究将这种收入竞争推广到第二代理论框架中，进一步分析“中国式分权”的中央－地方、地方－地方“纵横交错”、“收支互动”的复杂效应和地方政府策略［13］。由此对财政分权在加剧地区差异、市场分割和地方保护主义，造成整体福利损失等方面有了更清醒的认识［14］。

这些反思明显地分为两种类型，一种是过度分权论，认为财政分权过度因而不利于经济稳定平衡增长，主要体现为转移支付结构和力度存在缺陷、中央对地方的约束不足［15］，以及地方政府自身的财政预算软约束，支出的GDP增长竞争导致扩张性支出政策取向［16］;并且，地方政府的竞争手段从税收优惠发展到财政支出总量和结构政策，过度投资生产性物质资本、忽视内生要素和制度建设投资，收入－支出竞争导致财政结构扭曲［13］。地方政府财政行为的内部与纵横约束严重不足，分税制的性质不言自明。另一种是集权论，认为分税制中央集权导致地方自主性财源萎缩、财权与事权不匹配，地方政府只能加大本地税收征收力度和拓展预算外、体制外收入，呈现出“攫取之手”的性质［4］;并扭曲支出结构、恶化公共服务水平［5］。解决问题的关键在于进一步分散下放财政权力和资源，才能矫正地方政府行为、实现经济平稳增长。这样，解决中央和地方财政关系的“事权与财权匹配”问题就指向再分权和再集权两个方向。

由于理论背景存在“代际”差异，从完整的财政分权涵义来看，关于中国的研究文献存在局限，有几个问题还需要澄清。首先，如前所述，财政分权含有多方面的内容、侧重点不一致，单纯考察某一类指标总是有偏颇的，需要多个角度相对完整地分析政府间财政关系。其次，分权是纵横博弈的结果，分税制是否偏离最优水平、分权程度和合理性除了以经济绩效来自我证明之外，应该可以从国际间横向比较获得证据。再次，即使分税制并非最优，但收支结构扭曲是地方政府应激策略的正反馈效应，将这种财政失范归咎于分税制逻辑上不成立，那么以再分权或再集权来纠正还是无济于事，还可能导致新的无法预测的策略反应。最后，需要指出的计量技术问题，多数经验研究结论其实并没有令人信服地控制住财政预算约束软硬程度的影响，因此两类观点甚至无法相互证伪，地方公共收支扭曲的原因到底归咎于分权、集权还是地方政府自身依然不明确，未来改革方向也就不清楚了。

在缺乏严格理论标准的情况下，将这一问题置于国际背景中进行比较，有利于我们更清楚地厘清分税制的性质。以OECD为代表的发达国家的财政分权制度比较成熟，是可能的转轨目标，也是第一代财政分权理论的经验基础，因而是一个合适的比较对象。

三、中国与OECD财政分权结构比较

为了避免概括性地使用财政分权概念和指标而实际上并没有明确界定其内涵，本文主要关心以下几个与分权有关的财政收支结构:收入与支出结构;收入结构;功能性支出结构。

本文将中国各地区和OECD国家作为两个对照组进行比较分析。1994年为中国实施分税制的事件窗口，本文将比较1995－2009年的数据。中国的数据根据历年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》相关数据计算整理;OECD国家数据来自“OECD Fiscal Decentralisation Database”和“OECD Revenue Statistics”。

需要先予以说明的是，第一，以财政收入占GDP比重计算的宏观税负水平，1995年以来OECD国家平均为31%;中国为15%，加上预算外收入为19%，仍然远远低于发达国家。不过OECD基本保持稳定，而中国则呈平缓上升趋势，从1995年的14.5%上升到2009年的22%。尽管经济发展阶段的边际税率是有上升趋势的，但这一比较结果可以说明分税制以来的政府财政行为并未全面恶化宏观税负状况，是否税收竞争机制的结果则有待深入研究。第二，OECD国家中并不存在预算外收入和支出，而中国各级政府尤其是地方政府的预算外收支都占据相当重要的比例，这可以说明预算软约束问题。在这样的背景下，无需借助构建各种分权指标而直接比较中央和地方收入支出结构就可以得到直观的证据。

本文分别计算了1995－2009年的中国和OECD的中央财政收入支出比重、地方财政收入构成和功能性支出构成比重，具体结果见图1至图6;其中图1和图2的数据均为调整的中央财政收入和支出，已经减去政府间转移支付。

从收入分权角度比较可见，从1995年到2009年，OECD国家的平均中央财政收入都高于80%。同期的中国中央财政收入比重平均为52.4%;结合1978－1994年平均为31.0%、且波动较大的情况，可见中国的财政分权始于改革开放之后的经济去中央计划化，试错过程确实可能导致分权过度影响中央履行职能和约束下级，分税制只是制度化安排的开端，提高了中央财政比重，保证了中央财政基本权力稳定。相比之下，中国财政收入分权结构变化有其独特性，因此被认定为集权却并不合理。

从支出的角度看，OECD中央财政支出比重超过70%，而中国中央财政支出比重低于30%。即在收入分权、中央集中部分地方财政收入的同时，以转移支付的形式返还给了地方，其中相当部分用于补助财政困难地区。结合分税制前后中央和地方的支出划分没有发生显著变化的情况，可以说分税制似乎没有根本改变中央和地方的事权划分格局。但需要追问的关键问题是，地方政府财政支出中有多大比重是职责明确合理和受预算约束的?

因此，判断分税制改革的实质，不能仅仅根据财政收入比重的变化和地方需要部分依靠中央的转移支付履行公共职责而断定为中央集权。须知“财政联邦主义”的含义本来就包括收入权力划分和适当的转移支付。追求完全的地方“财政自主权”，那就不叫联邦主义，而是无中央政府主义。

在地方政府的收入结构方面，以OECD 2006年和中国2007年①2007年中国实施政府收支分类改革，财政统计体系基本与发达国家接轨，统计口径更具可比性。为例，28个OECD国家的地方政府财政收入中本地税收比重为40.9%，中央政府的转移支付比重为43.3%。而中国各省级地区地方财政总收入中本地税收收入占40.0%，来自中央转移支付占34.1%，非税收入占9.7%，预算外收入比重达到16.2%，成为重要的收入来源。以收入结构衡量，不管是中央－地方的财政收入比重，还是中央对地方转移支付确定的垂直约束力度，中国的财政分权程度都超过发达国家。这样，财政分权和预算软约束背景下地方财政失控的可能性才值得担忧。

财政收入支出结构必须与功能性支出结构对照才能更加清楚地说明问题所在。在OECD国家，地方财政支出中一般公共服务支出占21.0%，经济事务占25.5%，健康和文化教育等占38.0%，社会保护为15.5%。中国地方财政一般公共服务支出占24.4%，经济事务占35.4%，健康和文化教育等占26.4%，社会保护13.8%。这一结构在1994年分税制之后出现了显著的趋势性变化:在能够给地方政府带来GDP增加值和财政收入增长的经济事务财政支出一直呈上升趋势，而科教文卫和社会保障支出的比重基本稳定甚至略有下降。中国地方政府的支出比重最大的为经济事务，预算内结构偏向的经济性支出有明显的GDP增长效应①财政分权与政府规模关系的Leviathan假说没有得到证实，说明并非完全不存在纵横约束和内部约束。。

通过对中国和OECD的中央与地方财政关系的比较分析，本文明确认定，1994年分税制改革是改革开放以来中央与地方政府财政分权关系调整进程的一次制度化安排，是中央与地方政府动态博弈的阶段性结果，反映了转轨发展中经济的治理权力分散化进程。中国的完整意义上的经济财政分权基本框架由此奠定，但相应的地方政府乃至中央政府的公共职能明确和预算约束硬化进展不大。仅仅根据事件前后财政收入比重变化认为这是一次集权改革，甚至将地方政府应激策略的正反馈效应也归咎于财政“集权”事件，明显偏离事实，严重误判现阶段财政关系和地方政府行为后果的性质。

中国的财政分权引致经济分权即经济联邦主义［8］或曰诸侯经济［14］，从联邦主义的规范性分析，地方政府的财政机会主义(Fiscal Opportunism［17］)才是特质。当然政治集权的中央政府对此有时并不排斥，如在实施相机抉择的财政刺激措施时，需要地方政府以自有财源及时配合。

四、财政分权的经济绩效检验

那么迥异的财政分权格局在经济运行的哪一个层面上发挥关键性影响并构成差异呢?本文利用上述中国数据回归检验财政分权的GDP增长和公共品供给效应，并将OECD国家作为对照组。为了直观地刻画财政分权与经济增长和公共品供给的基本关系，在单变量回归方程中检验:

其中，被解释变量Yit，依次取1990年不变价格的对数人均GDP增长率(GDPit)和以财政均等化指标(FEEit)衡量的公共品供给水平。

公共品供给测度是一个重要而有争议的难题。关于财政均等化(Fiscal Equalization［18］)，财政联邦主义理论明确指出公共品供给政均等化是再分配政策目标，人均财政支出可以用于衡量分权制度下的公共品供给水平及差异;并应该考虑地区人口规模、经济发展和城市化水平造成的公共品需求和供给差异，发展了基于需求的财政均等化指标。考虑到中国的具体情况，本文采用各地区人均财政支出的平均值(FEAit)，并以各地人均GDP增长(φit)和城市人口占总人口比重变动(μit)两个环比指数予以调整，即FEEit=FEAitφμ为基本财政均等化指标;则均等化差异即各地区偏离均等水平的超额公共品供给为实际人均财政支出(FERit)减去均等化水平(FEEit)。这样得到一个财政均等化指数:FEIit=FERit/FEEit;本文主要检验财政均等化指数FEIit。限于本文目标和篇幅，公共品供给类型不做细分测度，这是后续研究应该细致考察的。

解释变量FDit为财政分权指标，本文主要分别检验收入分权(FDRit)和支出分权指标(FDEit);对转移支付(CTLit)和预算外支出(SBEit)也进行分析。收入分权指标为地方财政收入与中央财政收入的比值代表;支出分权指标以地方财政支出与中央财政支出的比值代表;财政收入和支出都为扣除政府间转移支付的调整数据。转移支付和预算外支出指标分别为转移支付在总收入、预算外支出在总支出中的比重。

面板数据模型。在全国34个省市自治区中，重庆与四川合并计算，西藏、香港、澳门和台湾不包括在内，这样得到了包含29个省市自治区的截面数据;时间序列方面，考虑到数据的统计口径一致性和可得性，选取经过普查调整的1995－2008年为样本期，这样构成平衡面板数据。经检验选择，估计过程中采用截面固定效应技术;同时还分别检验分地区数据。面板水平数据估计中采用AR(1)方法以确保其平稳性。为了厘清基本事实，所以将全国和分地区检验结果详细列出，主要结果见表1至表6。OECD的部分结果见图7和图8的散点图。

表1列示了财政收入分权指标与人均GDP增长的检验结果。在收入分权与人均GDP增长率的关系上，如将全国所有地区作为一个整体似乎存在反向关系。但分地区检验可见，这种反向关系仅在西部地区才是显著的，在东部和中部都不存在。财权集中对占有主要贡献的较发达地区的经济增速影响并不大，整体上应该没有负面作用。表2的支出分权与人均GDP增长的检验结果可见，支出分权与经济增长有显著的正向关系，并且各地区之间没有显著差异。从这两个常用分权指标的增长效应上看，收入分权与支出分权的效果是明显不对称的，还有一些重要的需要识别的地区差异，因此分析政府间财政关系及其经济效果，相关结论和政策引申需要非常小心。

表1 人均GDP增长与收入分权FDR检验结果

表2 人均GDP增长与支出分权FDE检验结果

表3 财政均等化指数FEI与收入分权FDR检验结果

表4 财政均等化指数FEI与支出分权FDE检验结果

表5 财政均等化指数FEI与转移支付CTL检验结果

表6 财政均等化指数FEI与预算外支出SBE检验结果

表3显示收入分权与财政均等化实际上仅在东部地区具有非常明显的正向关系;表4说明支出分权对财政均等化指数有显著的正向关系，并且地区间差异不明显。表5显示，转移支付有利于地方政府的公共服务均等化，尤其是在西部地区。表6可见，预算外支出总体上显著不利于均等化公共服务，地方政府软约束具有明确的忽视公共服务均等化倾向。提供财政公共品服务是地方政府法定义务，公共服务均等化则应当是中央政府的追求目标，在经济不发达地区尤其是西部地区预算内收入无法保证提供均等化公共品服务的情况下，“天之道损有余而补不足”，中央政府以转移支付保证经济落后地区的财政普遍服务本来就是财政分权的题中之义。

以上的回归结果可见，中国分税制背景下的收入分权与支出分权的作用并不对称，这实际上正是来自两代分权理论的经验基础的差异，即由于地方政府行为偏倚导致的政策目标动态不一致性。由于预算法的约束，预算内支出结构的有限调节不能带来稳定的预算内收入增长，地方政府有强烈的动机突破预算约束，通过增加自主性的预算外支出，进一步强化生产性公共资本，带来额外的GDP增长和财政边际收入①详细的检验结果可向作者本人索取。。长期扩张的财政支出最终将不利于经济稳定增长，却能带来本地税收、财政总收入尤其是预算外收入增加。税收竞争机制不仅有本地征收减免的形式，还有结构性偏向支出扩张的形式。如此清晰的经验事实说明，预算约束才是理解分权效果的关键之关键。直言之，地方软约束才是其行为偏倚的根源，分税制做了替罪羊，还背了集权的坏名声。更坦率地说，考虑到中国经济的地区差异及其收敛前景已经导致了难以容忍的福利损失，在中国讨论财政分权，将分税制“集权”性质作为经验基础，以此来推论计量结果的政策含义，得出需要更进一步下放财政权力的结论，是完全搞错了方向。

图7和图8的结果显示，OECD国家的财政支出分权指标，与人均GDP增长和均等化公共品供给不存在显著的反向关系。程度如此之高的财政集权，至少并没有损害经济增长和公共服务。

中国的中央与地方的财政关系不仅仍然属于联邦主义的范畴，而且处于高度分散状态，进一步调整需要强化对地方政府的垂直约束和自身预算约束，以适应治理结构和经济模式变化的要求。需要强调的是，由于中国与OECD经济发展水平处于不同的阶段，地区差异巨大，政府财政提供的公共服务均等化水平仍属于起步阶段，因此，效仿发达国家实施高度中央集权的财政体制也不合乎逻辑。

直观的经验分析结果比较也许还可以得到直接的逻辑引申猜想。众所周知，存在政治－财政关系的“中国式分权”与“俄罗斯式分权”的区别［19］，本文的分析结果显示，还可能存在政治分权与财政集权的“OECD式分权”，真正需要比较的是“中国模式”和“OECD模式”更加有趣的对比式组合。在中国，存在以各地区主要官员任命、晋升和异地调动等方式形成精英网络式的政治集权②张军和周黎安［10］关于官员晋升机制和GDP增长竞争的系列研究成果中包含一个至关重要但未充分阐释的政治精英网络化和政策趋同图景(Elite Networking，Policy Convergence［20］)。;在典型的联邦制国家中，这种精英网络与政治分权是相容的［20］。至此，可以明确地提出，“中国式分权”和“OECD式分权”也许正是联邦主义治理结构中政治－经济权力的不同组合模式。即在政治权力自下而上形成的国家，各地区分散决策的政治权力需要用相对集中的财政权力加以约束;而自上而下的政治授权，则必须用相对分散的财政－经济权力予以激励。这样才能共同维护稳定而有活力的政治－经济秩序，避免剧烈波动以至于崩溃。治理结构的“中国模式”需要更深入的研究。

值得一提的是，Buchanan、Tiebout提出财政分权理论迄今已经过去半个世纪，如果发达国家确实根据理论指导实施财政分权政策，则取得的成果仅仅是中央财政的收入比重仍然高达80%、支出比重超过70%;即使严格实行财政联邦制的美国，目前各州和地方政府财政收入比重平均占43.2%、支出比重为50.0%;单纯的财政分权程度还远不如中国。如此分权进程也太缓慢了，连渐进式改革都称不上。鉴于某些官方观点对转轨国家的财政分权进程态度鲜明的负面评价，也许我们还需要追问甚至警惕理论与现实脱节背后是否存在华盛顿动机。

五、简要结论

通过以上的实证分析，可以得到如下结论:第一，与OECD国家相比，中国的中央与地方政府的财政分权程度高得多，呈现了财政收入分权与支出分权不对称的经济联邦主义或曰诸侯经济模式。这种模式与典型的财政分权理论存在实质性的差异，因此应用主流理论框架讨论中国的财政分权问题必须注意现实层面的显著差异。

第二，在联邦主义治理结构中，可能存在对比式的中国式分权和OECD式分权模式，政治－经济权力的优化组合是维持经济政治社会秩序稳定而有活力的制度保证。在政治分权的OECD国家中，财政分权程度及其结构具有极其明显的中央集权特征;而在政治集权的中国，各地区的财政分权程度远远超过OECD国家，与此相连的政府支出结构的分权差异更为明显。

第三，与收入分权相对应的支出分权是理解中国政府间财政－经济关系的关键。所谓中国的政府财权与事权的匹配问题，并不意味着分权程度不足，恰恰相反，由于财政分权和政府公共职责界定不清，导致地方政府超越公共职责和预算约束，财政机会主义倾向过于明显。在此背景下，中央－地方财政关系的主要问题体现为中央财政权力过小和对地方政府的约束不足，这才是地方政府策略性行为的正反馈机制得以形成的重要原因。

第四，分税制改革不构成财政集权事件，分税制下的政府间财政关系依然处于高度分权状态。从完整的财政分权内涵上看，体现为中央集中的财政收入和对地方的垂直约束仍然有限，地方政府职能不明确、财政机会主义行为普遍和预算约束异常软化;并且与发达国家成熟的财政联邦主义相比，中国的财政分权程度更高。

第五，不管是以财政分权理论的税收竞争观点还是GDP增长竞争观点解释中国经济增长的地区竞争机制，分税制都是基础性的制度安排。如果存在一个分权的目标模式，以经济增长速度优化和地区均衡发展为今后的发展目标，财政分权理论应用于中国中央与省级地方政府财政关系上的政策指向非常清楚:在明确规范化政府公共职责和硬化预算约束的基础上适度财政集权化。

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