农村住房及宅基地流转问题调查与研究

□毛维国 王广卷

农村住房及宅基地流转问题调查与研究

□毛维国 王广卷

长期以来国家对农村住房及宅基地流转主体一直采取严格的限制措施，农村住房流转与宅基地使用等矛盾愈来愈突出，并逐步成为困扰农村经济发展的关键。因此，放宽农村住房及宅基地流转限制，逐步实现农村住房及宅基地流转市场化，不仅可以缓解当前城市商品房市场的紧张局面，还能够极大地提高农村居民的收入水平，促进农村经济的快速发展，推动城乡一体化进程。

三农问题;住房;宅基地;流转

为了深入了解农村住房及宅基地问题，保证研究工作的顺利进行，我们通过走访、座谈和问卷调查等方式，选择了山东省有代表性的青岛、临沂、德州、潍坊等几个地市对农村住房及宅基地有关问题进行了调查，共发放调查问卷8000余份，收回有效调查问卷7753份，对当前农村住房和宅基地流转、使用①等现状、问题有了充分了解，并针对发现的问题及问题产生的原因，提出了相应对策。现将有关调研情况总结如下。

一、农村住房及宅基地流转现状及问题

(一)住房及宅基地违规流转现象普遍存在

按照国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的要求，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”由此可见，城镇居民购买农村住房及宅基地是国家严格禁止的。然而，随着改革开放的不断深入，市场经济的不断发展，以及城市商品房市场的不断扩大和升温，农村住房及宅基地价值也逐渐凸显出来，加之农村宅基地取得的无偿性和无期限性，农村住房及宅基地流转现象越来越普遍，除在农村居民之间发生宅基地和住房流转外，还有相当一部分购买主体是城镇居民，这显然不符合国家有关城镇居民不得购买农村住房和宅基地的规定。据我们调查，大约有40.5%的农民出卖过或有意出卖自己的住房，有24.7%的农民出租过或有意出租自己的住房，其中绝大部分集中在近郊农村。另外还有近16%的村庄有与城镇居民合作建房的现象。

(二)市场交易行为不规范，政府管理失位

农村房屋流转的形式多种多样，有的将自有房屋出租，有的直接出卖住房或宅基地，有的与城镇居民合作建房，有的将自有房屋抵押担保进行融资等等。其交易方式也多种多样，有的以口头形式，有的采用书面形式。书面形式的格式也不一样，有的比较规范、内容比较详细，有的则非常简单，只注明房屋价格和坐落位置，甚至仅仅几句话而已。其证明方式也不一样，有的找中间人证明，有的由村委会备案，有的通过乡镇政府登记。

另外，由于缺乏相应的管理制度和具体的管理机构，国家对于农村房屋流转的管理处于失位状态。尽管《房地产管理法》规定“房地产的出让、转让和出租必须经房地产管理部门批准，并由评估机构进行评估后方可进行交易，并依照规定办理过户登记手续”，但这一规定目前主要在城市居民住房和商品房流转范围内发挥作用，对于农村房屋流转形同虚设。大部分农村房屋买卖都处于暗箱操作状态，进行房屋买卖登记的只有极少数，据调查，近60%的农村房屋买卖不履行登记手续。而且大部分农民也根本不清楚该如何登记，去哪儿登记。

(三)房屋买卖纠纷日渐增多

随着城市化进程的加快和房地产市场的不断升温，农村房屋的价格也步步攀升，农村房屋买卖日趋活跃，农村房屋买卖纠纷案件也呈明显上升趋势。当初以较低价格卖掉自有住房的农民，如今看到自己卖掉的住房价格大幅度上升，受利益驱使，产生悔意。纷纷向法院起诉要求买主退还房屋，导致这类纠纷案件剧增。

(四)住房及宅基地大量闲置，土地资源严重浪费

调查中我们发现，目前农村住房及宅基地闲置情况普遍存在，特别是在远离城市的地区。据调查，目前大约有近59.2%的农户有多余的住房或宅基地，大都处于闲置不用的状态，约占全部农村住房及宅基地的39.9%，土地资源和住房资源浪费极其严重。究其原因，主要有以下几点：

1.乱占乱建，超标准审批、旧房不拆，另建新房

随着社会的发展和农民收入的不断增加，农民对居住环境、居住条件的要求也随之提高，由于大部分农村住房缺乏统一的建设规划，政府对农村宅基地审批监督管理形同虚设。受传统思想意识的影响，部分农民无视国家政策和法律，在没有拆除原来住房的情况下私自违规占地建房。另外，部分政府管理人员以权谋私、权钱交易，为他人超标准审批宅基地，也是导致农村住房闲置的重要原因。据我们调查，有近50%的房屋闲置是因建新不拆旧造成的。

2.农民进城买房导致农村住房闲置

随着市场经济的发展和农业机械化水平的不断提高，农村富余劳动力越来越多，进城务工人员也不断呈上升趋势，许多进城农民在城镇购买了商品房，并逐步把家庭生活的重点转移到城镇，同时受传统落叶归根思想的影响，大部分农民进城后并没有处置自有的农村住房及宅基地，这也是导致住房闲置的重要原因之一。据我们调查，进城买房的农村居民平均约占全部农户的20.5%。

3.农民继承祖辈房屋而导致住房闲置

按照我国继承法的规定，公民死亡，其财产由其继承人继承。农村住房是农民的重要财产，因此在房屋所有人死亡后，其继承人可依法律规定继承被继承人的房屋。按照传统习惯，农民继承了其祖辈住房后的同时也就获得了对房屋占有范围内的宅基地的使用权，其住房面积因继承而增加，这也是导致农村住房闲置的重要原因。

上述原因首先是导致了农民住房面积的增加，而导致闲置的另外一个重要原因就是国家政策法律对农村住房及宅基地流转的限制，因流转限制而导致住房价格偏低，据我们调查，大约有43.7%的农户因为出租和出卖价格太低而不愿出卖或出租自己多余的住房，宁愿任其闲置。

另外，近几年随着新农村建设的不断深入，加之农民对路边房屋价值的认识增强，农村住房向村外扩张现象愈来愈严重，大量农户向外搬迁，而原有的住房则保持原状，这就形成了所谓的“空心村”现象，空心村现象的出现进一步加重了土地资源和住房资源的浪费。

二、对现行制度的理解与分析

针对法律严格禁止城镇居民到农村购买宅基地问题，众多农村居民感到不公平。在接受调查的七千多户村民中，51.1%的农户认为城镇居民到农村购买房屋和宅基地是完全可以的，有50.3%的居民认为，如果国家放宽农村住房及宅基地流转限制，可以大大提高农村住房的市场价格，增加农民收入。

1.限制农村住房及宅基地流转不符合权利公平原则，违背法律基本精神

《中华人民共和国宪法》明确规定，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。《物权法》第三条第3款也明确规定，“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体平等法律地位和发展权利”，因此，农民在处分自有住房及宅基地使用权方面应该和城镇居民一样享有平等的法律地位和权利。②然而，对于农村住房流转，国家采取严格的主体限制政策，不允许城镇居民购买农村住宅，而城市的私有房屋及房改房，只要符合规定就可以上市自由交易，这显然不符合宪法和法律所规定的权利平等原则。而且房屋是农民的私有财产，限制农民私有财产流转，实际上是对农民私有财产权利的剥夺，这是违背宪法和法律相关精神的。

2.农村住房自由流转与宅基地不得单独转让规定并不冲突

《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》指出，“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。”1981年国务院发布《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》强调，“农村社队的土地都归集体所有。分配给社员的宅基地、自留地(自留山)和承包的耕地，社员只有使用权，即不准出租、买卖和擅自转让。”《土地管理法》第62条规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”

可见，国家为了保护耕地，防止耕地减少，对宅基地的转让采取严格的限制。但国家法律仅仅规定宅基地不得单独转让，并未限制宅基地的地上附着物的自由流转，相反国家法律是允许地上附着物(包括房屋)自由转让的。根据“地随房走”理论，房屋的流转必然会引起宅基地使用权的转让。因此，农村房屋自由流转是符合宪法和法律精神的，至于国务院及其办公厅的相关通知和决定，由于其效力低于宪法和法律，其与宪法和法律相抵触的部分应为无效。

另外，农村住房转让后，无论受让人户籍如何，其拥有的仅仅是房屋的所有权和宅基地的使用权，宅基地的公有制性质不会改变，其宅基地的所有权仍归原集体经济组织所有。

3.“一户一宅”制度自相矛盾，有关规定不够严谨，不符合现实

《中华人民共和国土地管理法》第62条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》重申，“农村居民建住宅要严格按照所在的省、自治区、直辖市规定的标准，依法取得宅基地。农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有。”

应当说，“一户一宅”制度的建立，对于防止滥占滥用耕地、抑制土地投机起到了积极作用，符合我国人口大国和农业大国的国情。然而，这一规定与现实中合法存在的“一户多宅”现象明显矛盾。尽管国家有关规定对农村房屋的买卖主体有所限制，但农村居民可以通过合法的购买、受赠、继承等方式取得其他住房与宅基地，这就出现了“一户多宅”的现象，而且这种现象由来已久，且愈积愈多。这与土地管理法“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定显然不符。因此，对现行法律规定应作适当修改或重新解释。

4.过分限制农村住房及宅基地流转不利于提高农民收入，缩小城乡差别

近几年来，国家在增加农民收入，减少农民负担方面做了大量的工作，在一定程度上提高了农民的收入水平和生活标准，然而，由于种种原因，城乡居民的收入差距仍然在不断扩大。自2006年至2010年间，除2010年外，其余年份城市居民人均可支配收入增长率都比农村居民人均纯收入高，其收入差距更是越来越大，2006年城市居民可支配收入比农村居民高出8172元，2007年是 9646元，2008年是 11020元，2009年是12022元，2010年是13190元，差距非常显著(见图1、2)③。

另外，国家统计局统计资料还显示，城乡居民收入差距扩大的一个重要原因还在于农民收入结构不合理，财产性收入和转移性收入所占比重太少(表1)。而房屋是农民重要的财产形式，限制流转严重阻碍了农村房屋价值的实现，也直接影响到了农民财产性收入的增加。因此，放宽流转限制对于促进农村房屋流转，提高房屋买卖租赁价格，增加农民财产性收益具有重要意义。自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”，以及“城镇居民不得购买农村住宅”的规定，所以大部分金融机构不敢接受以农村住房作为担保的贷款的申请，这使得农民的融资渠道严重受阻，影响了农村经济的顺利发展。

表1 2010年农村居民人均纯收入及来源④

三、完善农村住房及宅基地流转的对策与建议

另外，放宽农村住房及宅基地流转，允许城镇居民购买农村住宅，还能够提高农村的整体购买能力，活跃农村市场。并且城镇居民的加入，拓宽了农民的视野，增进了城镇居民和农民的交流，有利于农民生活方式的转变和生活质量的提高。

另外，随着市场经济的发展，农业生产的机械化水平越来越高，众多富余农民转而从事商品生产和经营，在扩大生产规模，调整产业结构时，经常会遇到资金短缺的问题。为了解决资金问题，不得不向亲朋好友借款或向银行贷款。但由于《担保法》规定“耕地、宅基地、自留地、

鉴于现行农村住房及宅基地流转存在的问题，有必要突破现行的法律束缚。尽管改革现行制度可能会带来某些问题，但绝不能因小失大，因噎废食。对于改革可能带来的问题，我们应当正视它，并做好充分应对的准备，要通过相应的法律和政策来祢补并使之不断完善。

1.取消农村住房及宅基地流转主体限制，有条件地推动农村住宅流转市场化

在城市房地产市场化的过程中，许多城市居民因此获得了巨大的利益。农村房屋作为农民的一项重大财产，通过出卖、出租、抵押、入股等方式同样能够为农民带来巨大收益。因此政府应当允许农民为了个人发展的需要，自主转让自有的房屋，既可以面向本集体经济组织成员，也应当允许其面向其他经济组织成员或者城镇居民，而不应当过多地加以限制，逐步把农民自有房屋推向市场。

另外，城市房地产的市场化使得房地产业成为我国经济发展的重要支柱产业，带动了上下游多个产业的发展(如钢铁、水泥、装修等)，支持我国经济始终保持了较高的发展速度，并一度带动中国经济走出了亚洲金融危机之后的滞涨。但是，由于目前城市房地产市场泡沫化现象严重，为防止房地产市场的过度投机，避免因房地产泡沫破裂可能引起的新一轮经济危机，国家自2004年起开始出台一系列房地产调控措施，但房价一直居高不下。相反，农村房屋由于各种原因，其价格一直处于非常低的水平，如果国家放宽农村住房及宅基地流转限制，除可以促进农村经济发展，提高农民收入水平外，还可以改善政府对房地产市场的调控效果，缓解城市居民住房紧张状况，有效地抑制城市商品房价格的上升势头，一举两得。

2.建立健全农村房屋流转强制登记制度，加强市场管理

目前，农村住房及宅基地的管理机构主要是土地管理部门和乡镇人民政府，各地的监督管理也不尽相同。由于我国有关农村住房及宅基地管理制度滞后，很多农民取得宅基地建房不履行审批和登记备案程序，导致农村房屋买卖无据可循。明晰产权是流转的前提，因此，国家应建立健全农村房地产监管机构，完善农村住房及宅基地强制登记制度，加强流转市场管理，明确农村住房和宅基地交易有效性的条件和方式方法。

3.建立农村宅基地强制回收利用制度，保障宅基地资源的合理利用

为了提高宅基地资源的利用效率，国家可参考城市国有土地使用管理的有关经验，适时建立农村宅基地强制回收制度。宅基地使用权人必须在规定期限内按照用途开发使用其已获得的宅基地，如果不按规定使用，或闲置宅基地超过一定期限，宅基地使用权人需按规定向村集体经济组织缴纳一定数额的宅基地闲置费，如果宅基地连续闲置超过一定期限，村集体经济组织有权无偿收回该宅基地。

4.保障“一户一宅”，建立宅基地有偿使用制度

应该说，“一户一宅”制度在某种程度上保护了耕地的有效利用。但这一制度的规定不够严谨，导致许多农民因购买、受赠、继承等合法方式拥有了多套住房和宅基地，形成“一户多宅”现象。实际上，对于“一户一宅”应理解为宅基地的初始取得，而不是拥有。对于因购买、受赠、继承等方式取得的住房及宅基地不应受“一户一宅”的限制。

另外，在市场经济快速发展和人民生活水平大幅提高的今天，城市居民的居住条件不断得到改善，住房面积不断增大，作为农民同样需要改善生活条件，增大居住面积。因此，我们可以允许农村集体经济组织在保障“一户一宅”基础上，采取有偿出让等方式，有计划，有限度地向任意市场主体拍卖荒山、荒地、荒滩等废弃地建造住宅，这样不仅改善了农民的居住条件，也盘活了农村宅基地的融资功能，同时也有利于加快新农村建设步伐，促进农村经济可持续发展。

农村住房及宅基地流转市场化是市场经济发展的必然，是大势所趋，要发挥市场调节机能，顺应市场规律，建立起规范有序的交易市场。要完善农村社会保障制度，增强责任意识，加强对农民的风险意识教育，促进流转市场的科学管理和有序运行。

注 释：

①大部分专家学者在论及农村房屋流转问题时，首先考虑的是宅基地的限制流转，认为只要国家放开宅基地的流转限制(国家规定宅基地不得单独流转)，就可以解决房屋流转问题。实际上，只要国家放开农村房屋流转限制，严格执行宅基地可以随房屋转让的规定，其宅基地不得单独转让的规定就无需多虑。

②国家对城镇居民出卖住房没有任何主体限制，而对农村居民出卖房屋则设定了流转主体限制，显属不公。城镇居民住房同样存在房屋私人所有和房屋占用范围内的土地国家所有之间的矛盾，城市商品房和城镇居民住房的转让，转让的同样是住房所有权和土地使用权。

③中华人民共和国国家统计局网站(http：//www.stats.gov.cn/)：国家统计局2010年国民经济和社会发展公报资料。

④中华人民共和国国家统计局网站(http：//www.stats.gov.cn/)：2011年《中国统计年鉴》资料。

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F323.211

A

1008-8091(2012)02-0039-05

2012-03-28

2011年山东省软科学规划研究项目《农村住房及宅基地流转制度研究》(2011RKGA1075)课题成果之一;课题主持人：毛维国。

山东农业大学马克思主义学院，山东泰安，271000

毛维国(1964- )，男，山东农业大学马克思主义学院副教授，研究方向：社会法学、道德与法制教育;王广卷(1961- )，男，山东农业大学马克思主义学院讲师，研究方向：思想政治教育。