加大制度建设力度构筑防治“小金库”长效机制

■宋克军

开展“小金库”专项治理工作，是党中央、国务院的重大决策，是党风廉政建设和反腐败工作的一项重要任务，是源头治腐和严肃财经纪律的有效手段。积极推进防治“小金库”长效机制建设是“小金库”治理工作的根本任务。

一、统一观点，确立正确的治理理念

第一，利用媒体宣传政策。利用政府、财政、审计门户网、党建网、财政与编制政务公开网，报纸、杂志、电视、电台等媒体，及时全面地介绍“小金库”治理的政策。各级治理办公室编发工作简报，还在公众场所、环城交通车、的士车上张贴标语进行流动宣传，为治理工作顺利开展营造声势和社会氛围。

第二，开展培训领会政策。为了增强各单位领导和广大财务人员的财经纪律意识，在“小金库”治理期间，每年开展一次单位“一把手”的财经法规政策培训。将财经法规等知识纳入学员学习内容，请领导做包含“小金库”治理政策和“小金库”资金来源和支出各种表现形式的辅导报告，并借工作部署会组织各单位领导收看“小金库”治理专题警示片。通过采取多重形式的教育活动，增强领导干部、财务人员的法纪理念和防治“小金库”的自觉性。

第三，汇编资料掌握政策。在“小金库”治理过程中，编发了领导干部职务贪腐犯罪的《警示教育材料选编》；荆门市“小金库”治理办公室还专门编发了《荆门市“小金库”专项治理工作政策汇编》1000 多册。通过汇编现实案例和政策手册相结合的方式，教育、引导领导干部和财务人员自觉抵制、防治“小金库”行为的发生。

第四，加强领导执行政策。及时成立了各级“小金库”治理领导小组，主要领导亲自研究部署“小金库”治理工作，各单位也成立以主要负责人为组长的治理领导专班。下发了《关于调整市“小金库” 治理工作领导小组成员的通知》（荆办文 【2010】29号），明确了市委常务、市纪委书记担任市“小金库”治理领导小组组长。各县市区结合全市“小金库”治理工作精神和本地实际，相继调整了相应的“小金库”专项治理工作领导小组。多次通过会议专题研究“小金库”治理工作，要求始终把重点检查和长效机制建设作为治理重点，并专门做出相关具体批示。全市上下形成了大员上阵亲自抓，分管领导具体抓、部门领导协同抓，单位领导带领抓的工作格局。

二、找准弱点，明确治理的方向和责任

“小金库”治理工作是一项复杂的系统工程，必须把治标与治本有机结合起来。2009年以来，荆门市各级机构始终按照中央、省和市“小金库”治理领导小组的要求，既组织好各阶段的检查工作，又把各层面的长效机制建设任务进行具体落实。

（一）认真分析“小金库”的表现形式

2009年至2011年期间，荆门市各地各部门在每年的重点检查工作结束后，及时对查处“小金库”的表现形式进行梳理、分析，找准管理的薄弱环节。近年来检查中发现“小金库”的表现方式主要有这样几种：一是少数党政机关和事业单位截留国有资产出租收入设立“小金库”；二是少数党政机关和事业单位财务管理基础薄弱，部分收支在合规账户外核算设立 “小金库”； 三是非全额预算单位管理相对粗放，往往承担其上级全额预算单位的支出设立“小金库”；四是主管部门自身的收支在所属的社团和国有企业中核算设立 “小金库”等。通过“小金库”的主要表现方式分析，基本确立了制度建设的努力方向。

（二）专门组织理论调研

结合治理工作实际，荆门市“小金库” 治理工作领导小组办公室通过专题座谈会、政风行风评议、“坚持解放思想、服务跨越发展”主题实践活动、推进“十个全覆盖”活动等载体，积极开展“小金库”治理工作调查研究，找准问题的症结所在，探索治理对策，提出治理建议，形成了诸如《构建“小金库” 防治长效机制探析》、《把好三关，构建“小金库”长效机制》、《继续深化财政监管改革，构建“小金库”防治长效机制》等调研成果，荆门市有6 篇有关长效机制建设方面的文章在 《财政监督》、《党员生活》等报纸杂志上刊登。

（三）细化各成员单位制度建设任务

根据市治理“小金库”领导小组意见和各阶段治理 “小金库”工作实施方案要求，荆门市各级成员单位把专项治理工作和长效机制建设的任务有机结合起来，做到任务口径一致，责任分工一致。具体实施时，明确市纪委、监察局全面督查市财政局、市审计局、市国资委、市民政局等成员单位“小金库”治理工作实施任务和制度建设工作的落实情况。

三、突破难点，采取有效的治理举措

荆门市在“小金库”治理过程中，通过组织自查和抽查，发现个别地方、少数部门单位存在着这样几个方面的问题：一是少数单位对专项治理工作不重视，存在应付走过场的现象；二是有些单位的领导和财务人员的财经纪律自我约束意识淡薄，存在一定的侥幸心理；三是部分政府职能部门配套管理制度不够健全，个别监管环节存有漏洞； 四是发现问题迁就容忍，一味地强调“重服务轻管理”，导致问题得不到根治。出现这些问题，客观地讲体现了治理工作的难点。但从另外一个角度看，解决这些问题，恰恰为防治“小金库”的制度建设提供了切入点。

（一）把“小金库”治理工作纳入源头治腐工程

把荆门市“小金库”治理工作纳入部门单位反腐倡廉、源头防腐的“十个全覆盖”内容，严格考评验收，建立和完善领导责任追究制度，还把“小金库”问题作为党风廉政建设的责任目标之一，并与绩效考评挂钩，增强了“小金库”治理的主体责任和治理工作刚性要求。实践表明，凡是“十个全覆盖”工作做得较好的地方和单位，“小金库”治理工作及其长效机制建设都做得较为扎实。

（二）进一步完善财政管理制度，不断提高财政监管水平

2011年4月，为了进一步规范非税收入及支出管理，制定了《市直非税收入纳入预算管理后预算支出指标结算办法（试行）》，要求从2011年起，将荆门市直非税收入全额纳入预算管理；2011年6月，制定并下发《关于编制2011年市级国有资本经营预算的通知》，进一步完善国有资本经营预算管理；2009年9月，为了规范行政事业单位会计行为，堵塞管理漏洞，出台《关于加强全市行政事业单位内部会计控制的意见》；从2010年1月起，荆门市直行政事业单位执行《荆门市市直行政事业单位资产处置管理实施细则》；2010年10月，为了落实市财政局牵头负责 “十个全覆盖”工作，下发了《全市财政资金和政府投资项目监督检查全覆盖实施方案（试行）》；2010年3月，为了强化财政、单位和代理银行多主体的财政资金管理职责，出台了《关于加强市级财政资金安全管理的通知》；2010年5月，为了进一步加强财政票据管理，重新制定了《荆门市财政票据年检办法》等等。在表彰财务先进集体和个人时，充分征求“小金库” 治理领导小组办公室和财政监督局的意见，规定凡是查出有“小金库”问题的单位，一律取消评先表彰资格。通过陆续健全和完善一系列的财政管理制度，各单位的财务基础管理工作更加规范，防控“小金库”的财政制度体系更加完备。

（三）注重内外结合，进一步发挥审计监督的职能作用

审计部门是各级“小金库”治理机构以及长效机制建设任务较重的重要成员单位。从2010年开始，荆门市审计部门积极推行领导干部任中经济责任审计，把单位领导个人遵守财经纪律情况、单位财政财务收支的合法性、内部管理等纳入审计的重要内容。与此同时，2011年6月，为了进一步强化单位的内部审计工作，市审计局与市监察局联合制定下发了《关于进一步加强内部审计工作的意见》。在全面复查 “小金库”期间，不少部门或单位内部审计机构充分发挥职能，积极开展“小金库”清查工作，收到了较好的治理成效。

（四）部门联动，有的放矢，建立健全财务管理制度，多层次防治“小金库”问题发生的基础更为坚实

主要体现在：一是荆门市社团、国企财务管理制度进一步健全。市民政局、市国资委分别结合“小金库”治理过程中揭示的问题，制定了《荆门市社会团体财务管理规定》、《荆门市国有及国有控股企业财务管理办法》，促进了社团和国有及国有控股企业的财务管理工作。二是荆门市直学校食堂财务收支管理进一步规范。针对市直部分学校食堂收支管理存在的问题，市教育局、市财政局联合制定和下发了《关于进一步加强学校食堂财务管理的意见》，具体实施后进一步规范了学校食堂收支行为，得到了学校师生和社会的好评。三是荆门市部分单位制度建设动真格，财务管理水平有了明显提升。市教育局、市司法局、市文体新局等单位，通过“小金库”治理工作，分别重新修订和完善了内部资产与财务管理制度，财务管理等各项工作有了明显改进。

四、突出重点，建立持久的治理机制

建立健全防治“小金库”的长效机制，是治本之举，更是一项动态的系统工程，必须多管齐下。防治“小金库”长效机制建设，关注制度建设是正确的，但不能仅仅受之局限，治理工作中积累的一些好的抓落实的工作机制，也应纳入长效机制建设的内容。

一是实行“小金库”举报、投诉、奖励制度。发动广大人民群众参与到治理“小金库”工作来，是健全外部监督机制的有效途径，也是有效解决群众关切问题，确保治理工作取得实效的重要举措。高度重视“小金库”举报、投诉、奖励工作，充分调动群众参与的积极性，提供治理线索，借助全社会的监督力量，提高治理工作的成效。

二是坚持防治“小金库”长效机制建设的联席会议制度。治理“小金库”工作牵涉面广，问题错综复杂，完善治本的长效机制任务更是繁重，仅仅靠某个执法部门或几个执法部门单打独斗是难以铲除“小金库”的。通过这次专项治理，有效集合了纪检、监察、财政、审计、组织、宣传、公安、税务、金融等部门的职能，加强部门间的协作和信息沟通，形成了防范和治理“小金库”的整体合力。

三是严肃查处，改进和完善治理“小金库”责任追究制。教育、整改纠错和处罚是“小金库”责任追究的主要方式。在处理相关单位和个人的过程中，按照实事求是、依据充分、宽严适度的原则，切实把好处理处罚的“三关”，即为检查结论的会审关、处理建议的汇报关、处罚意见的执行关，加强财政、审计和纪检等部门的协调配合，确保处理处罚的严肃性、公正性。

四是专项治理与常规监管工作有机结合，推进监督检查的常态化。在“小金库”专项治理期间，各级治理结构的成员单位努力克服自身中心工作任务重、治理工作压力大、检查业务骨干人手紧等各种困难，把“小金库”专项治理中的重点抽查工作与党风廉政建设验收检查、会计质量信息检查、财政和审计的其他日常监督检查等有机结合起来，统筹兼顾，协同推进，既整合了检查力量，又实现了工作的相互促进。★