构筑财政资金安全管理防线的思考

■宋立根 周纯朴

随着我国财政国库管理制度改革的深入, 各级财政部门在规范财政资金管理,确保财政资金和财政干部安全方面取得了一定成效。但是，由于个别地方财政部门,在资金执行中疏于管理,仍然存在漏洞, 给财政资金安全带来了隐患,甚至造成了损失。如2011年江西省鄱阳县财政局发生的“2·11”案，涉案金额之大，套取转移之易，触目惊心之深。说明个别财政部门内部若干管理环节混乱、制度流于形式、监管严重缺位；说明财政资金安全还存在一些比较突出的问题，警钟长鸣，引以为戒，时刻需要构筑财政资金安全管理防线。

一、财政资金安全存在的主要问题

近年来，各级财政部门针对各项财政资金拨付与核算制度执行情况，进行财政资金安全性检查。在一些重点环节中发现了一些疏漏，仍然存在部分薄弱环节，需要改进和不断加强。

（一）有的地方财政部门资金安全意识淡薄

当前，一些地方财政部门“重分配、轻管理”的理财观念还没有从根本上改变，特别是有的地方财政领导对制度的重要性认识不到位，组织领导不得力，财政资金安全管理工作被动，甚至流于形式。财政资金安全意识淡薄问题依然存在，容易导致管理行为上的疏忽，尤其是内部管理松弛。忽视预算执行监管，忽视内部管理等现象在一些地方财政部门均有不同程度表现。

（二）财政部门内部监控职责不清晰

有的地方财政部门内部科室之间监督职责缺乏清晰划分，财政资金安全监管弱化，没有形成健全的内部资金流转事项制约机制； 有的地方财政部门没有资金拨付、审批、管理办法；没有明晰科室岗位职责的规定，仅凭口头约定的平常工作惯例或操作习惯来管理资金； 有的地方财政部门缺乏财政资金内部监督相关办法，不利于分清责任，不利于有章可循，不利于加强财政资金安全的监管。

（三）财政账户管理不规范

有的地方财政部门财政资金账户统一由国库机构统一管理； 有的地方财政账户分散管理，除由国库机构管理一部分预算内账户外，部分账户由非税收入管理局和其他业务科室负责管理。财政资金账户仍然未实现统一归口，账户管理分散的突出表现是专户过多、重复设置、分散管理；设区市非税收入解缴账户设置数量省级没有规定，出现了不统一的问题，到底设置多少合适，存在一定程度的随意性，缺乏规范管理，现行运作模式与上级国库单一账户要求间存在矛盾，不利于加强非税收入管理。

（四）有的地方财政部门对财政资金安全制度执行不严

制度是管理的基础，是约束行为的保证，是防范风险的屏障。有的地方在财政资金安全管理制度方面缺失，财政内部控制制度、相互制约机制和纠错机制尚不健全，如资金拨付所使用的专用章、名章，应该分人保管使用；拨款开票、盖章、记账、对账等业务分开操作存在落实不到位现象。有的地方财政部门即便制定了制度，却执行不力，如岗位培训、岗位轮换和岗位素质教育等制度没有得到执行。在制度缺失的环境下，财政资金安全性、有效性和规范性都难以保证。

二、财政资金安全发生隐患的分析

近年来发生的财政资金被盗案件有一个共同特征，就是被盗资金的管理均未实施国库集中收付制度改革，被盗资金的账户均未纳入国库单一账户体系管理，被盗资金的支付均未纳入规范化的业务流程。

从加强财政资金安全意识的角度分析，有的地方对财政资金安全的风险意识淡薄，财政部门领导思想麻痹，存在侥幸心理，忽视财政资金安全管理工作，导致挪用、贪污和侵占国家财政资金的违法乱纪案件时有发生，致使国家资财遭受损失，给财政资金的安全带来隐患，同时严重损害了财政部门的形象。如仍然存在账户开设多、重复开设多、开户银行多的财政专户过多等问题。

从加强财政资金安全的领导重视程度这一角度分析，有些地方财政部门仍然沿袭“重分配、轻管理”的传统观念，财政资金安全工作没有放在十分重要的位置来抓，尤其是有些财政部门领导对财政资金安全的重要性和紧迫性重视程度偏低，容易导致管理行为上的疏忽，内部管理上的松弛；缺乏对财政资金安全是财政管理重要“生命线”的高度重视，缺乏对财政资金安全是反腐倡廉和财政监督重中之重的高度重视。

从加强财政资金安全完善制度的角度分析，一定程度上存在着制度缺失，主要是财政内部控制制度，财政内部离任审计制度，财政与银行之间对账制度、岗位相互制约机制和查验纠错机制不健全；即便制度健全，不按制度执行或执行不到位，制度也会形同虚设，这主要表现在国库集中支付制度和岗位轮换制度、岗位培训制度等相关管理制度执行不力；有的地方财政部门国库集中收付制度改革不彻底，未按规范的工作程序进行操作； 在实际操作过程中，对财政资金管理的重点环节，岗位设置、账簿、报表、凭证、支付电脑密码、监管控制等方面，存在一定的执行缺陷或漏洞等方面。

从加强财政资金安全监督检查力度的角度分析，一般来说，年终进行一次财政资金安全检查，由于时间跨度较长，检查内容和范围不可能太宽，只能就其部分重点进行检查；由于检查人员素质和检查力量配置及检查时间限制等原因，对财政资金安全监督检查的力度，在一定程度上受到了较大抑制。加之执行制度流于形式，监管存在缺位。会计、出纳未按会计法规定分设，造成混岗串岗，印鉴管理失控；未按制度规定设置内部稽核岗位，对账工作不认真及时，基本流于形式，导致问题发生后未能及时发现。

三、强化财政资金安全和规范运行的思考

财政资金安全管理是一项基础性、常态性的工作，必须牢固树立常抓不懈的思想，时刻绷紧资金安全这根弦，警钟长鸣，不能有一丝一毫放松，确保财政资金和财政干部“两个安全”。

（一）进一步增强财政资金安全责任意识

确保财政资金安全是财政部门的基本职责,各级财政部门应引起高度重视, 防范并化解财政资金安全的风险。各级财政部门的领导，特别是一把手，要把保证财政资金安全作为一项重要工作来抓，列入议事日程，经常研究和督促检查，消除工作中容易出现的隐患，确保财政资金安全。一是进一步提高对财政内部监督重要性和必要性的认识，切实把财政资金安全监管摆上重要位置。高度重视财政资金安全问题，把财政资金安全贯穿财政管理工作的始终，做到防微杜渐、常抓不懈，坚持把财政资金安全纳入惩防腐败体系抓紧抓实。二是高度重视财政资金安全和规范运行。在财政资金运行的相关环节防止出现五个方面的严重问题，延解、占压应上缴的财政收入；擅自动用国库或专户资金；截留、挪用财政专项资金；虚报、冒领财政资金；决算编制中虚增、虚减财政收入、支出。要严加防范问题的发生，杜绝不规范操作。三是对地方财政部门内部职能部门管理的所有财政专户逐一进行核实，对财政资金运行的每个环节进行全面排查，及时发现问题，及时处理规范。

（二）进一步明确监管责任，完善内部制约机制

各级财政部门要明确财政内部各职能部门的监督责任，理顺财政内部专职监督机构与各个业务机构的工作关系，建立健全层次清晰、分工明确、相互制约的监督制衡机制。一是进一步健全岗位责任制和内部制约机制等管理制度，严格责任分工，明确岗位职责分工，层层落实责任主体，形成一级抓一级、一级对应一级的负责机制。规范资金流程，财政国库岗位设置、指标管理、印鉴管理、票据管理、会计核算，是财政资金运行环环相扣的业务链条，必须强化相互独立、配合、制约，确保财政资金安全、规范、高效运行。二是进一步完善各项财政资金拨付的规章制度。从规范财政管理，加强财政资金安全出发，建立健全财政资金分配、执行和监督相互分离、相互制约的财政内部运行机制，切实加强财政资金拨付管理，严格岗位分离制度，严密业务流程制度，并经常加以检查督促，确保各项制度落到实处。三是进一步规范财政资金专户管理。对财政资金管理，要坚持“归口统一管理，严格按程序开设专户，同类专户归并，慎重选择开户银行”的原则，应在国有或国有控股银行开立财政资金账户,从经营资信、资金安全、管理服务等方面,审慎选择、严格把关,并将各类财政资金专户统一到财政国库部门管理；要严格按照相关法律和制度规定,规范财政与银行之间的责、权、利关系,各类财政资金专户的开设，要按财政部门内部审核程序，经财政国库部门审核办理；各级财政部门应对本级的财政资金专户进行清理、归并，属于同一性质或相似性质的资金专户予以合并，进行分账核算，并将应撤销专户上的资金按规定划转，及时办理撤户手续。四是要进一步加强预算单位银行账户的管理。要建立健全预算单位资金账户财政审批、备案制度，实行年检制度化，每年对单位银行账户进行年检和批复，强化对单位银行账户进行跟踪动态管理。五是进一步规范财政资金缴拨付、调度、暂付、缴库的操作流程。属于特别紧急款项拨款，如救灾支出和重大突发性事件支出等，除特事特办外，要在事后及时补办手续，以确保资金缴拨依据充分和要素齐全。

（三）进一步规范财政资金运行操作规程

地方各级财政部门要规范操作规程，从规范关键环节入手，将梳理清楚涉及财政资金安全的关键环节，纳入操作规程加以规范。一是确保关键环节不出问题。将财政支出指标管理与资金拨付分开；会计、出纳、审核岗位分开；拨款人与复核人分开；印鉴、票据使用管理分开，并定期进行指标和资金的账务核对； 定期审核资金的收缴和拨付情况；定期与银行核对，保证会计记录完整准确。二是严把财政总预算会计用人关。确保财政总预算会计岗位人员政治合格、道德优良、业务过硬。选择品德好、财政管理和会计核算业务水平高、廉洁勤政、工作责任心强的人员从事财政资金账户管理、会计核算以及资金拨付工作。除严格实行岗位分设外，规范好关键环节，要定期执行岗位轮换制，并实行离任审计。

（四）进一步加强财政资金安全性监督管理

财政资金安全运行规范管理，就是在财政资金运行的相关环节不出现任何问题，必须进一步加强财政资金安全性监督管理。凡是发现有违法违纪问题的情况，必须严格按照《财政违法处罚处分条例》及相关法律法规处理。因此，确保财政资金安全，要做到心中有数,要严加防范问题的发生，杜绝不规范操作，需要制订财政资金安全、规范运行监督实施方案。一是根据各科室财政资金整体情况来确定监督重点。按资金来源、资金性质和运行特点，区别细化不同的运行环节，将各科室分管财政资金统一纳入安全、规范运行监督范围，进行风险防范与监控管理。二是将财政资金安全与各科室职权范围与责任挂钩。分管财政资金的各科室按照职权范围与财政资金安全、规范运行监督范围，分别制订分口财政资金安全、规范运行监督实施方案。目的是落实责任到人，防范发生财政资金安全风险问题，建立财政资金违纪行为责任制，实行财政资金安全管理责任追究制，出了问题按法律法规严格实行“问责”制，进行责任追究，提高约束性，确保财政资金安全规范运行。

（五）进一步加大财政资金安全性监督检查力度

一是科学选择检查时间，提高检查的有效性。要确定合理的时间段，解决检查内容多、时间紧、任务重，检查不深不透，缺乏足够时间进行检查梳理的问题。例如暂存款、暂付款是容易产生虚列支出、隐藏收入的科目，应该列收支的项目不列，在这两个科目中挂着，不到年底即便检查也看不出来。在年底解缴结算后进行检查是最好的时间节点，建议财政资金安全性检查结合财政管理综合考评工作，在次年初1月10日以后进行，是否占压应上缴的财政收入，或者虚列支出也比较容易定性。二是合理地选择检查方法，提高检查的针对性。建议进行财政资金安全性检查采取的方法和步骤如下：1.清理核查财政部门账户；2.核查财政资金安全性自查自纠情况，梳理汇总问题；3.梳理重点问题进行交叉检查，针对问题下达整改通知；4.反馈整改情况，列入财政管理综合考评。三是将所有财政性资金收支纳入财政资金即时分析监控信息系统管理，运用现代信息技术，实现财政资金运行各环节之间有效制衡，切实提高财政资金运行安全性。★