我国旅游市场秩序失范成因探析

傅林放

(浙江旅游职业学院， 浙江 杭州 311231)

我国旅游市场秩序失范成因探析

傅林放

(浙江旅游职业学院， 浙江 杭州 311231)

对当前旅游市场存在的问题进行剖析，认为问题主要在于旅游服务需求方、旅游服务供给体系和旅游市场规制等三个方面。在需求方面，参与旅游人群的收入、旅游者对旅游服务信息的掌握以及不平衡的出游时间安排是主要矛盾。在供应链方面，组团社、地接社和导游等各个环节的从业活动陷入了“劣币驱逐良币”的泥潭，这其中佣金是利益链的根基，应当成为治理重点。在政府规制方面，过高的旅行社资金门槛，影响了市场的充分竞争，降低了旅游服务质量，并迫使市场以挂靠承包的方式矫正旅游服务供需失衡的矛盾。针对上述成因分析，文章提出了旅游市场治理的思路。

服务业；旅游业；旅游市场

近年来我国旅游业蓬勃发展，并被国务院确定为“国民经济支柱产业”予以培育，然而在产业整体向前发展的同时，不能否认其中尚存在一些问题并严重影响了旅游业的健康发展。这些问题具体可以概括为以下五个方面：第一，旅行社多数陷于恶性竞争，甚至经常以低于成本价竞争。第二，泛滥的零负团费。零负团费简单地说就是地接社在为组团社提供委托服务时，不但不收钱，还可能倒贴钱，这种经营模式危害严重，以至于《旅行社条例》第三十七条明确禁止零负团费。第三，频发的导游与游客冲突事件。导游人员的工作职责是为游客提供满意的服务。然而，导游与游客打架、胁迫购物，游客在行程中被甩团，游客购物被骗等现象屡见不鲜。第四，挂靠承包经营方式无论对旅游者还是旅行社都存在较大法律风险，①但始终盛行难遏。第五，大量的导游零负工资。即使是与旅行社签订了劳动合同，不少也是没有工资。尤其在带团还需要花钱购买，即在所谓“买团”的情况下，导游为了得到工作机会要给旅行社贴钱，这进一步导致导游与游客关系恶化。

解决上述问题，需要厘清其中的成因，这可以从三个角度分析，即旅游服务需求方、旅游服务供给体系与旅游市场规制。

一、旅游需求方的问题

旅游需求方的问题，也就是围绕旅游者而存在的一些问题。这既有源自旅游者自身的主观因素，也有一些与旅游者相关的客观因素。其中主观因素随着各种措施的实行或社会的发展，会逐步改善，但客观因素则不易改变，并持续产生相应的负面效果。

(一)旅游者的收入偏低，对价格敏感

由于国内游、出境游、入境游三大市场在游客人次上以国内游占绝大多数，因此笔者以国内游游客收入为例进行说明。2010年中国旅游研究院对全国50个城市游客满意度调查的数据显示，20.63%的游客为月收入1 000元以下或无收入，游客平均月税前收入在1 001元～3 000元占41.68%，3 001元～5 000元占21.84%，5001元以上的占15.84%。[1]结合当前我国居民消费支出情况可以判断，目前国内游游客收入总体上是偏低的，这是旅游者对旅游服务价格敏感度较高的客观基础。

(二)旅游者对旅游产品信息的掌握存在缺陷

这种缺陷有三个方面：一是由于旅游的异地性，旅游者对于旅游服务环境缺乏了解；二是旅游者对特殊旅游消费产品的真实价值缺乏了解，比如曾引起媒体关注的杭州西湖龙井、丝绸，三亚的海鲜等，这些产品的共同点在于普通游客很难判断其品质或合理价格；三是旅游者对服务提供者的经营行为、操作方式缺乏了解，特别是对其中各类回扣、佣金行为缺乏了解，虽然这种了解在不断好转，但总体上依然是不足的。上述缺陷导致旅游者难以就旅游服务市场的价格作出合理判断，这为某些扭曲的甚至违法的经营行为提供了生存空间。而旅游者往往在事后才发现其中的问题，并进而形成旅游纠纷，甚至恶性事件。

(三)出游安排的巨大波动引发供需失衡

近十年来，我国居民出游人数快速增长，2010年国内游人数达21亿人次，2011年达到26.4亿人次。②如此巨量的游客人数又受假期制度的限制，在出游时间安排上很不平衡，往往导致需求波动很大。由此造成旅游服务的供给在旺季存在缺口，在淡季出现过剩。这种极不平衡的需求状况造成了大量问题。

首先，为了控制淡季的成本，旅行社只会雇用少部分导游。当旅游旺季到来时则临时聘请导游服务公司的导游人员带团。以海南省为例，在全部导游中，与旅行社签订书面劳动合同的只占20%左右。[2]其他导游人员由于缺乏必要的管理，其服务质量有待提高。

其次，在旅游旺季，有限的旅游资源难以满足旅游者需求，特别是黄金周期间，在供需严重失衡的情况下，旅游服务价格应声而涨，服务质量也随之下降，交通拥堵，景区人满为患，甚至引发恶性旅游安全事故。这给旅行社正常的经营带来较大的负面影响。

二、逆向竞争的供给体系

当前的旅游服务供给体系一定程度上是陷于一个向下竞争、逆向选择的泥潭而不能自拔。这个泥潭是一个扭曲的利益链，利益的源头是旅游购物、自费项目等，其中产生的高额佣金依次流向导游人员、地接社、组团社、旅行零售商。这一佣金和回扣的利益链究竟是如何运作，以致整个旅游业问题重重，下面以佣金为例说明五个“市场”的“劣币驱逐良币”现象。

(一)旅游购物市场

商家为了吸引足够多的游客购物，必须向导游和旅行社提供比其他商家更为有竞争力的佣金。为了确保自己的利润不减少，商家不断降低产品和服务的质量；而旅游者由于信息不对称的问题难免上当，确保了商家获取不当利润并支付高额佣金。其结果是劣质购物商店以高额佣金驱逐佣金较少的优质购物商店，最终，旅游购物市场上充斥了价高质次甚至假冒伪劣的商品，并导致购物纠纷频频发生。

(二)地接服务市场

由于地接社有了佣金收益的保障，因此他们有能力不断降低向组团社收取的团费，以竞得更多客人。其中团费下降的底线是确保其能获得平均市场利润，结果是零团费还是负团费，则要看佣金收益的状况。这种团费向下竞争的必然结果是地接服务逐渐趋劣，劣质地接服务又不断以“零负团费”驱逐合理团费的优质地接服务，最终零负团费泛滥，地接服务每况愈下。

(三)旅游服务销售市场

地接社以零负团费的方式将更多团费利润让渡给组团社，这为组团社低于成本价的不正当竞争提供了利润空间与现实可能。旅游者在总体上的低价偏好为旅行社低价竞争提供了外在条件。最终在旅游服务销售市场，劣质旅游服务以超低价驱逐相对价高的优质旅游服务，优质旅游服务的市场空间受到严重挤压，低于成本价的劣质服务不断涌现。[3]

(四)旅行社经营体制选择“市场”

挂靠承包与当前旅行社的盈利模式十分契合。从被挂靠旅行社角度看，其优点是几乎无需任何投入即可以增加游客招徕能力，还能获取承包费。其缺点是承包人通常欠缺企业产权人才有的对企业和产品的责任心。而目前大量旅行社也不是以服务质量作为竞争力来赚取利润，只求把产品卖出，却不重视对产品、游客、企业形象和企业长期发展应有的责任。挂靠双方在对产品质量的态度和对企业发展的责任心上的相似性正是挂靠承包滋生的重要原因之一。挂靠承包制度成本低、效益快的特性一定程度上驱逐了通过自行经营网点、分社的企业经营管理制度和发展方式，即劣质经营管理模式驱逐优质经营管理模式。

(五)导游服务市场

由于不合理的佣金以及零负团费的存在，旅行社提供的薪酬逐步下降，结果出现了无薪导游，甚至负薪导游，即导游向旅行社支付一定费用买团的现象。导游人员为了获取正常水平的收益，不得不追求更多的购物佣金收入，并沦为“导购”。[4]由此引起了两个方面的问题：第一，得到足够佣金收入的劣质服务导游更容易在行业中生存，劣质导游服务驱逐优质导游服务。游客对导游信任度下降，双方关系趋于不佳，导游职业形象严重下降，职业成就感也严重缺失。第二，高素质人才不愿意成为导游。在导游劳动力市场，低素质劳动力驱除高素质劳动力。表现为导游队伍不稳定，人才流失日趋严重，整体素质难以提升。[5]

由上可见，目前的旅游供给市场在各个层面都表现出向下的竞争态势，并且互相驱动，相辅相成，导致市场进入恶性循环，并对旅游产品和服务进行逆向选择。经过不同层面“劣币驱逐良币”的洗礼，整个旅游市场最终沦为一个存在大量劣质产品和服务的“柠檬市场”，或曰“次品市场”。

导致这一结果的原因是多方面的，其中存在旅游者方面的问题，这一点前面已经分析。也存在立法规制与行政监管方面的原因，这一点，将在下文讨论。但单从上述扭曲的利益链看，正是这佣金和回扣撑起了整个旅游市场扭曲的运作模式，没有佣金存在，这利益链必将瓦解。旅行社之所以为追求佣金，不惜放弃服务质量，扭曲经营模式，甚至牺牲自身商誉，其强大动力是基于这样一个现实：旅行社尤其是组团社存在佣金收益与风险不平衡、佣金权利与义务不对等、佣金损害后果与法律责任不相称的现状，简言之，从旅游服务市场看，当前佣金及回扣收益的低风险甚至无风险是重要原因。

三、过高的旅行社进入门槛

所谓旅行社进入门槛，主要是资金门槛，包括注册资本金和质量保证金门槛。依据《旅行社条例》第六条的规定，申请设立旅行社，应当有不少于30万元的注册资本。依据第十三条的规定，经营国内旅游业务和入境旅游业务的旅行社,应当存入质量保证金20万元；经营出境旅游业务的旅行社，应当增存质量保证金120万元。虽然20万质量保证金可以银行担保来代替，但是对于创业伊始的经营者，通常不具备获得银行担保的信用资源。这样的进入门槛存在两方面问题。

第一，它必然排斥大量潜在的旅游服务供给者，在旅游服务需求迅猛增加的大众旅游阶段，旅游服务供给可能难以满足市场需求，并形成供小于求的卖方市场。在这样的市场博弈环境中，产品和服务的质量下降，消费者权益受损，通常是可以预见的。

第二，旅行社行业挂靠承包现象泛滥。1992年之后，旅游市场逐步放开，但取得旅行社经营许可的难度不仅仅是资金，还有诸多行政方面的限制。结果是无法取得经营资质的，只能借旅行社“卖牌子和挂靠”的行为进入行业。由此，挂靠承包在上世纪90年代中期后迅速扩展。[6]可见设立门槛是挂靠承包形成的重要原因，如今这种门槛主要是资金方面的。

挂靠承包是旅游市场的顽疾之一，从挂靠承包者角度看，这一经营模式有效地规避了上述资金门槛，这对经济实力不强的经营者具有很大的诱惑。此外，在旅游服务供给不足的情况下，挂靠承包一定程度上填补了这一缺口，是平衡供需矛盾的一种方式。从这个角度，我们认为挂靠承包实质是市场自身针对不适当的政府规制行为所做出的一种自我调整，是市场规律的结果。由此可知，简单地打压挂靠承包是行不通的，因为这是在挑战市场规律。

笔者理解立法者设定较高的旅行社行业进入门槛，是为了过滤经济实力不强的经营者，保障旅行社整体的素质，最终保障旅游者的权益，尤其是质量保证金制度更是明确地为了保障旅游者的权益。但在市场规律面前，这不免有些一厢情愿。怎样的规模，怎样的实力的旅行社才能更好地满足市场需求，提供优质旅游服务？对这一问题的判断，经营者作为市场的实际参与者和自身利益的最佳判断者，远比立法者清楚。这种过高的资金门槛实际上是对市场不适当的干预，限制了旅行社市场竞争的充分性，破坏了市场的正常竞争秩序，降低了旅游服务质量，最终损害了旅游者的利益。

对旅行社的这种门槛设置，不但不符合经济学的基本原理，而且从现有的法律规定及法学理论层面看也不具有合理性。无论是较高的注册资本金还是质量保证金，作为资金门槛通常出现在以下三类行业或企业中：第一类是风险密集型或风险管理型企业，银行、保险公司和证券投资公司；第二类是关涉特殊或重大公共利益的企业，《邮政法》对经营快递业务企业的要求，《保安服务管理条例》对保安公司的要求等；第三类是限制性或控制性行业的企业，比如《直销管理条例》对直销企业的要求，《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》(国发〔2011〕12号)提出“进一步提高稀土出口企业注册资本金”等。

显然旅行社不属于上述类型的企业，相反，依据《关于促进旅行社业持续健康发展的意见》(旅发〔2010〕89号)，旅行社属于鼓励发展的行业，针对此类行业，法律往往会尽可能消除在注册资本上的限制，比如《国务院关于加快发展服务业的若干意见》(国发〔2007〕7号)提出“要根据实际情况，对一般性服务行业在注册资本、工商登记等方面降低门槛”，《国务院办公厅关于发展家庭服务业的指导意见》(国办发〔2010〕43号)提出“对设立家庭服务企业不得提高注册资本最低限额”。

《旅行社市场监管制度研究》一书对18个国家和地区的旅游监管制度做了梳理和分析，其中包含了美国、英国、日本等发达国家，也包含中国港、澳、台等重要旅游目的地。[7]为了保护旅游者的利益，这些国家和地区对旅行社的设立基本都提出了财力上的要求，比如提供存款证明、信用证、购买足额保险和提供相应的担保等，通常只要能证明财力或确保赔偿能力，几乎没有像我国这样明确规定较高的注册资本限额，又要存缴足额质量保证金，还要购买责任保险。这样的做法实际是过度考虑旅游者的利益，打压了经营者的利益，结果反而破坏了市场秩序，损害了旅游者利益。

由上可知，较高资金门槛也与旅行社行业当前所处的宏观环境及行业定位是不相称的，甚至相背离的。以这样一种措施来实现旅游者权益保障的目的，即使能够保障旅游者权益，但不利于旅行社行业长远的发展，换言之，这种措施的制定者很可能是只顾及旅游者利益，忽略了行业本身发展的需要，甚至打压行业的发展空间，从某种程度上讲是把行业发展的利益跟旅游者的利益对立起来，其片面性自不待言。

四、市场治理的思路

基于上述分析，笔者认为解决旅游市场问题应从以下三方面考虑。

(一)旅游需求方面

第一，信息不对称的现状。这是任何市场都存在的问题，虽然不可能消除，但通过引入各种新技术，特别是网络技术，完全可以减轻由此带来的负面效应。第二，低价偏好的消费心理。这在根本上是由收入水平决定的，但通过有效的宣传引导，提高社会对旅游零负团费之危害的认知，逐步改善旅游者的消费理念。第三，不平衡的出游时间安排。这一方面是旅游本身具有季节性的实际情况造成的，是无法改变的；另一方面也存在当前假期制度的原因，这有赖劳动者带薪年休假制度的真正落实才可能有所改善。

(二)旅游服务供给方面

第一，旅游服务供给体系“劣币驱逐良币”的逆向竞争是以不合理的佣金为利益根基的。正是这种佣金对内扭曲市场竞争机制，对外损害旅游者权益。釜底抽薪的办法就是消除这种不合理的佣金。因此佣金治理可以成为市场治理的重点和突破点，治理思路是让旅行社就佣金承担相应的法律责任，迫使其将佣金额度控制在不损害旅游者利益的限度内，并倒逼旅游服务供应链各环节恢复正常经营秩序。第二，旅行社市场分工体系不合理，导游人员管理体制和薪酬制度不合理等因素是次要成因。在佣金问题未解决之前，针对这些方面的治理措施将很难实现预期目标。但针对这些问题采取合理的治理措施将有助于佣金问题的解决。

(三)旅游管理方面

从“有形之手”干预市场的角度看，市场治理首先应改变资金门槛：第一，除经营出境旅游业务的旅行社，一般旅行社的设立应当采用《公司法》对于注册资本金的一般要求。第二，改革质量保证金制度，一个可以进一步研究的思路是降低缴纳标准，并由行业组织管理使用，由此推动行业自律组织的发展。

其次，还应采取相应的保障措施：第一，进一步完善旅行社责任保险制度，确保旅行社赔偿能力不受影响，包括扩大承保责任范围，提高承保人均最低责任限额。旅行社虽然增加保费支出，但可以免除相应的资金占用；保险公司虽扩大承保责任范围，但可以增加保费收入，这是多赢的改变。第二，出台政策推动旅行社开展特许连锁经营模式，将新设立的小微旅行社纳入连锁体系，其实质是将阴暗的挂靠承包经营转化为阳光下的连锁体系。一方面发挥连锁体系的内部自律作用推动行业自律发展；另一方面通过连锁体系，形成批发、零售的行业分工体系；此外，还能促进旅行社行业品牌化、规模化发展，改善行业竞争秩序。

多年来旅游市场的诸多问题始终困扰着整个行业，从业者也一直在思考着如何有效治理，并采取了诸多举措。但遗憾的是，几乎所有的问题都未能得到根本性的解决。其原因在于，治理工作陷入了一个悖论：一方面，旅游市场的问题很大程度上源于市场化程度不够高及政府的过度干预；另一方面，所采取的治理措施往往表现为行政手段，这实际上导致政府进一步干预市场运作，其结果可想而知。因此旅游市场治理，务必坚持一项最基本的原则，即市场化原则，并要求政府主管部门对自己的行为保持高度的克制。政府真正需要做的是制定合理的政策，并大力提高旅游业的法治化水平，为旅游行业的健康发展搭建公平合理的制度平台。

注释：

① 国家旅游局公布的2010年十大典型旅游案例中就有两件涉及挂靠承包的案件，其中的案例三“北京吕丽莉涉嫌旅游诈骗案”即是卷款潜逃的恶性案件。

② 数据来自国家统计局《2010年国民经济和社会发展统计公报》

(http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20110228_402705692.htm)和《2011年国民经济和社会发展统计公报》(http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20120222_402786440.htm)。

[1] 中国旅游研究院．2010年中国旅游经济运行分析与2011年发展预测[M]．北京：中国旅游出版社，2011：183．

[2] 王健生，王赵洵．规范旅游市场秩序，为国际旅游岛建设打下坚实基础——访海南省省长助理、省旅委主任陆志远[N]．中国旅游报，2011-05-13(16)．

[3] 饶勇，黄福才．旅游市场中的逆向选择和重复博弈——以海南旅游业为例[J]．旅游学刊，2006，21(6)：33-38．

[4] 吴书锋．导游的生存环境分析[J]．江西财经大学学报，2007(1)：98-101．

[5] 李秀娜，王兵．法经济学视角下的我国国内游导游执业危机解决路径研究[J]．旅游学刊，2009，24(9)：73-78．

[6] 孟凡哲．旅行社承包挂靠问题的诱因分析与泛滥规制[J]．旅游学刊，2012(4)：106-112．

[7] 王天星．旅行社市场监管制度研究[M]．北京：中国旅游出版社，2008．

On the Causes of Tourism Market Disorder

FU Linfang

(TourismCollegeofZhejiang,Hangzhou,Zhejiang, 311231,China)

This paper analyzes the existing problems of the tourism market and concludes that they are the results of the three aspects of travel services demand, travel services supply system, and tourism market regulation. On the demand side, the main problems are tourists’ income, knowledge of the travel service information, and the imbalance of the travel time. On the supply chain side, tour operators, ground operators, tour guides and others are all caught in the quagmire of “bad money drives out good money”. Commission is the foundation of the chain’s interests and resolving commission issues should be the governance priority. In government regulation, excessive travel agency capital threshold affects the full competition in the market and reduces the quality of the tourism services. This also forces the market to use affiliated contracting to correct the contradiction of the travel services supply and demand imbalance. Based on the analysis, this paper proposes some countermeasures for regulating the tourism market.

service industry; tourism industry; tourism market

2012-06-11

浙江省社科联研究课题(2011XSYN81)；2011年度国家旅游局科研立项课题(11TACG009)

傅林放(1979- )，男，浙江桐庐人，讲师，研究方向：旅游市场治理、旅游法。

F719

A

1671-2714(2012)05-0033-05

10.3969/j.issn.1671-2714.2012.05.007

(责任编辑陈汉轮)