基于产权视角的养老金信托管理适用性分析

刘江军

（湖北大学政法与公共管理学院，湖北武汉430062）

基于产权视角的养老金信托管理适用性分析

刘江军

（湖北大学政法与公共管理学院，湖北武汉430062）

我国现有的政府集中型养老金管理模式存在委托人缺位导致管理效率低下、养老金资产无法有效保值增值等问题。因此，构建新的管理模式，在保证安全的基础上提高养老金管理效率成为必须解决的重大课题。从产权的视角，可以把养老金资产划分为共有产权和私有产权两类。政府集中型养老金管理模式只适用于具有现收现付和资金调剂性质的共有产权养老金管理，而具有完全积累和长期储蓄性质的私有产权养老金的管理则适用于市场化运作的信托管理制度。

养老金；私有产权；共有产权；信托管理

养老金投资管理是指国家和个人以保值增值为目的，依法对积累的养老金资产进行管理、运用和处分的全部活动。对于信托管理制度如何应用于养老金的投资管理，近年来国内学者从不同的角度进行了大量的研究。总体来说，有以下几种观点和研究视角：杨燕绥在回顾养老金管理发展历史的基础上，认为正在进行的养老金管理模式第三次选择是在政府责任和个人责任之间发生的中立性选择，即资产独立于委托人和受托人的信托管理模式[1]。实质是认为应该对所有的养老金实行信托管理模式；李绍光从委托代理理论出发，把我国社会保障基金分为积累型基金和非积累型基金，认为对于积累型的社会保障基金应该实行信托制管理模式[2]。实质是认为养老金管理采用信托管理模式有一定的前提条件；李珍从基本养老保险统筹账户和个人账户的主要不同点，以及国际比较的视角出发，认为社会统筹基金应由省级养老社会保险基金管理局管理，个人账户基金应由个人账户基金管理委员会或省级（直辖市）养老保险基金管理委员会管理[3]。其实质仍是沿用了传统的委托代理制度，而并未采取信托管理制度。

一、传统政府集中型养老金管理模式及其主要问题

在我国，养老金制度分为基本养老保险和补充养老保险两个层次。与两个层次相对应，我国的养老金制度包括四个资产管理账户，分别是：全国社会保障基金账户、社会统筹账户、基本养老保险个人账户和企业年金账户。

（表1） 我国养老金账户的产权性质

从产权的视角出发，四个账户的养老金可以分为两种类型：一是共有产权账户养老金（简称“共有产权养老金”），包括全国社会保障基金账户和社会统筹账户。两者的共同特征是账户内养老金的所有权不属于参保人个人，而属于所有参保人，即由一个共同体拥有对资产的所有权；二是私有产权账户养老金（简称“私有产权养老金”），包括基本养老保险个人账户和企业年金账户。两者的共同特征是账户内养老金的所有权，均通过一个隶属于参保人的个人账户界定到参保人个人。对参保人而言，私有产权养老金本质上是一种强制性个人长期储蓄。

一直以来，在我国除企业年金账户的养老金外，其他的养老金均采取的是政府集中型管理模式。即政府通过政治程序成为养老金唯一的、不可选择的管理主体。与此同时，政府以财政实力为保证，承诺给予养老金相对固定的投资收益率，并承担养老金投资过程中的一切风险。但是，在实际运作中，这种管理模式有以下几个问题：

（一）委托人缺位现象严重，管理效率极低

在政府集中型管理模式下，政府作为养老金管理权主体的地位不是由所有者和管理者之间的不断博弈形成的，而是由国家强制力量作用而成。所以，同市场化的管理制度相比，所有权主体作为委托人的主导地位受到很大削弱，缺乏对政府真正有效的约束机制；进而，由于只拥有获取固定收益的权利，所有者也无需对养老金运作情况进行监督，委托人缺位现象进一步强化。在这种情况下，缺少监督的积累额巨大的养老金由政府垄断性支配，引发了大量腐败问题，对资金安全性产生了负面影响。

（二）投资收益较低，无法细分参保人偏好

在政府集中型管理模式下，养老金主要投资标的是国债，安全性虽然很高但是收益率也较低。更重要的是，尽管国家可以通过购买债券的方式保证参保人获得一定的收益，但是却无法显示和细分不同参保人的风险偏好，而只能按照中性风险偏好来进行投资，这意味着年龄较大的低风险偏好参保人从自己的资产多获得了一部分风险收益，而年龄较轻的高风险偏好参保人也相应失去了一部分风险收益，低风险偏好参保人对高风险偏好参保人形成了负外部性，从而影响了养老保险制度覆盖面的扩大。

（三）政府集监管人与代理人职责为一身

在政府集中型管理模式中，养老金管理的责任高度集中于政府，具体执行者是各级劳动和社会保障部门以及全国社会保障基金理事会，同时，各级劳动和社会保障部门还需承担监管职责。代理人和监管人不分，进一步导致外部约束弱化，加强了内部人控制，导致养老金运作效率低下。

二、养老金信托管理的适用性分析

（一）信托管理制度的主要特点

1.信托财产具有独立性。信托财产的独立性原则是信托管理制度最具特色的制度安排和信托财产权利义务关系构造的关键措施，也是信托制度区别于其他制度（特别是委托代理制度）的根本特征。信托财产的独立性是指信托关系一经有效成立，信托财产便取得了独立于委托人、受托人、受益人的自由财产的地位，它的存续与运作只服务于信托目的，以实现信托目的为目标。信托财产的独立性赋予了信托制度无法比拟的法律风险保障机制，可以使信托财产免于为委托人或受托人的债权人所追索。

2.受托人享有独立管理信托财产的权利。在信托关系中，受托人处于核心地位，享有独立支配信托财产的权利。委托人在信托关系成立之后就不再是信托关系的当事人，只是保留一定的介入权和监督权，同时受益人也只能在受托人违反职责造成信托财产损失时行使相应权利，两者原则上都不得介入信托财产的经营管理。此时，只有受托人对信托财产享有名义上的所有权，拥有包括占有、管理、处分信托财产的权能，可以根据自己的意愿进行管理，所以法律赋予了受托人几乎完全自主的权利，整个信托关系以受托人为中心进行构建。

3.信托关系的连续性。信托是一种具有长期性和稳定性的财产管理制度。信托关系成立之后，受托人就会享有不受委托人轻易解除信托关系的豁免权，这体现了信托适于财产长期规划的机能。

（二）信托管理是私有产权养老金管理的必然选择

根据上述特点，信托管理制度并不适用于包括全国社会保障基金账户和社会统筹账户在内的共有产权养老金的管理。主要原因有二：一是共有产权养老金具有平均分配包括受益权在内的所有权利的特点，这意味着每个参保人监督受托人所获得的收益都会远低于所付出的成本，“搭便车”成为每个参保人的理性选择。因此在委托链条上增加参保人不仅不会刺激共有产权内任何一个成员对受托人进行监督，相反还会增加制度运行成本。二是共有产权养老金具有现收现付或者调剂的性质，资产积累额相对养老金收支总额较小，同时支取时间不确定，属于短期调剂资金的范畴，投资的主要目的是保证流动性基础上的安全增值。所以更适合采取短期交易成本相对较低的委托代理制度，而不是以长期契约为特征的信托管理制度。因此，信托管理制度的适用范围主要是包括基本养老保险个人账户和企业年金账户在内的私有产权养老金。这主要表现在以下几个方面：

1.参保人约束机制强化。信托管理制度包括委托人、受托人和受益人三方当事人，在委托链条之后出现了受益人。受益人作为信托管理的直接受益者，有足够的动力凭借其在信托文件中保留的权利监督受托人。而私有产权养老金的首要特点就是实现了受益权的明晰化，即通过建立个人账户的方式，把养老金管理的受益权界定给了一个特定的所有者——参保人。因此，基于最大化个人收益的考虑，参保人在做出任何一项管理决策时，都会充分考虑未来的收益和成本倾向，并选择他认为能够使他的私有权利现期价值最大化的方式来做出管理和使用的安排，为获取收益所产生的成本也只能由他个人来承担。所以，参保人有足够的激励监督私有产权养老金的管理者提高管理效率。这就为采取信托管理制度，赋予参保人按照市场自由竞争法则选择和监督管理者的权利创造了条件，从而解决了传统的政府集中型管理模式中一直困扰着人们的所有者主体缺位问题。

2.符合私有产权养老金的管理理念。对参保人而言，私有产权养老金本质上是一种专用于养老的强制性个人长期储蓄，因此其管理理念是在安全基础上的长期稳定保值增值，一方面，作为专用于养老的储备金，私有产权养老金在管理过程中必须保证本金的绝对安全，以免影响参保人的退休生活；另一方面，作为长期储蓄，私有产权养老金必须追求长期稳定保值增值，以抵御通货膨胀带来的资产实际价值下降的风险。信托制度的基本架构与私有产权养老金的管理理念非常符合：首先，信托财产的法定独立性特征和破产隔离功能意味着，私有产权养老金以信托的方式管理以后，就成为独立于国家、企业和参保人等任何利益关联方的信托财产，从而可以预防任何一方恶意侵害养老金资产的行为，有效保障养老金的安全运作；其次，信托契约的连续性特征与私有产权养老金长期稳定保值增值的投资理念十分吻合，有利于受托人规避风险较大的短期操作行为，提高养老金的安全性；最后，在信托管理制度中，受托人多是独立于委托人和受益人的第三方中介机构，以保证其能够真正按照信托目的管理财产，保证信托财产的独立性。在私有产权养老金信托管理中，这个第三方机构就是独立于国家、企业和参保人等利益关联方的、具有专业能力的专业理财机构。

3.兼顾各利益关联方的利益。私有产权养老金信托管理是一种特殊目的信托，其目的不仅限于养老金的保值增值，而且包括国家和企业在内的各利益关联方的利益也应在信托中得到合理体现。如国家和个人之间就存在由于个人片面的追求养老金保值增值而不注意风险防范，导致养老金亏损从而由国家承担最后支付责任，影响社会效益的矛盾。而信托管理制度则赋予了一个区别于完全由政府管制和完全由个人自主管理的第三条道路，也就是在政府在制定相应的规章制度对养老金信托管理基本架构加以管制的前提下，采用信托机制实现各利益关联方的相互融合，从而实现社会资源的最优配置。同时，对企业而言，信托管理制度本身特有的灵活性特征也可以满足内部管理的要求，如企业在发起企业年金信托时可在其中保留若干权利，员工只有达到一定工作年限，方可足额领取企业年金账户内的养老金，从而在提高员工福利水平的同时，加强员工的忠诚度。

进而，私有产权养老金的两个层次，个人账户与企业年金账户养老金由于在保障水平、运作模式等方面有较大的区别，所以在大的信托管理架构相似的前提下，在具体的运行机制设计上有诸多不同：首先，个人账户养老金作为劳动者退休以后的主要收入来源，国家必须对其保值增值承担一定的责任，即需要建立最低收益保障制度。而企业年金账户养老金作为较高层次的养老保障，国家无需对其承担任何保值增值责任。其次，个人账户制度作为一种国家制度，覆盖了所有劳动者，参保人数量众多，基于管理成本最小化考虑，信托化运作以后仍应强制要求所有参保人把缴费和支付等事务性工作交由政府管理；企业年金制度作为一种企业内部福利制度，则可以把缴费和支付职责委托给独立于政府的其他第三方金融机构代为管理。最后，基于提高管理效率的需要，个人账户养老金在信托化管理以后，应直接把选择投资管理人的权力赋予参保人个人；而企业年金制度在创建过程中需要适度兼顾企业内部管理的需要，因此要把选择投资管理人的权力赋予企业年金理事会或者法人受托机构，而不是参保人个人。

三、建立信托型养老金管理制度的具体措施

（一）采用集合资金信托管理制度

私有产权养老金管理采用信托管理制度，具体的表现形式是信托法中的集合资金信托管理制度。所谓集合资金信托，是指受托人接受两个或两个以上委托人委托、依据委托人确定的管理方式，或者受托人代为确定的管理方式管理和运用信托资金的信托管理制度。作为信托管理的一种特殊表现形式，集合资金信托制度有以下两个特点：首先，与实物财产信托必须由委托人发起，向受托人提出委托请求不同，集合资金信托可以由受托人发起设立，而后委托人（参保人）决定是否加入这一信托计划。对私有产权养老金信托管理而言，这意味着，参保人可以在信托文件中保留自主加入或退出信托计划的权利，从而为构建参保人约束机制创造了条件。其次，集合资金信托具有“一对多”的特征。因此委托人可以是不特定的，从而可以集合众多有共同目的的委托人。对私有产权养老金信托管理而言，这里的共同目的不仅局限于养老金的经营管理和保值增值，还应该具体到不同参保人在投资过程中的风险收益偏好。以实现各专业理财机构把自身投资能力与参保人的不同风险收益偏好相结合，提高管理效率的目的。这也意味着，委托给同一专业理财机构的委托人之间基本不会有低风险偏好者的搭便车现象，从而实现了外部性的内部化。进而，这也可以带来规模化投资的优势，可以使专业理财机构通过组合投资的方式实现在一定风险下达到收益最大化，或在一定的收益下达到风险最小化。

（二）建立市场准入制度

构建高效的私有产权养老金信托管理模式的重要举措就是要把养老金的投资管理权移交到独立于政府体系的、具有专业投资能力的市场化运作的第三方专业理财机构——如证券公司、保险公司、基金管理公司等，以实现根据专业知识而非行政命令管理养老金的目的。但是，把养老金委托给市场化运作的专业理财机构管理，必然会加大管理过程中的信息不对称程度和委托代理风险。因此，国家必须出面建立市场准入制度，以防止劣质机构恶意进入市场，损害参保人利益的逆向选择行为。2001年度我国发布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，对全国社保基金的投资管理人资格进行了详细规定，并在此基础上选择了十家基金管理公司和证券公司作为投资管理人。笔者认为，由于社保基金管理人的选择标准与私有产权养老金有很大程度的相似性，因此可以直接赋予这部分基金管理公司和证券公司以私有产权养老金投资管理人资格。

（三）建立个人账户养老金最低收益保障制度

作为参保人的“养命钱”，即使在市场化运作以后，国家也需要对个人账户养老金的支付承担最后的兜底责任，这就是最低收益保障制度。最低收益保障制度是指在个人账户到期支付的时候，如果账户内养老金投资收益率低于某一基准，由相关主体补足最低收益的制度，其中国家需要承担最后担保人的角色。但是，国家对个人账户基金提供最低收益保障必然会导致参保人和受托人出现道德风险。在这种情况下，笔者建议分两个层次设计最低收益保障制度。第一层次是强制要求受托人以其部分自有资金投入形成具有风险抵押性质的“风险准备金”，并在规定的补偿周期（一年）内，对参保人的信托资金按照最低收益要求进行补偿。其次，在受托人风险准备金无法保证参保人的最低收益要求时，就必须进行破产清算，由政府充当最后出资人，从税收中提取资金保证参保人的最低收益。要求受托人建立风险准备金，不仅是保护参保人利益的重要举措，而且也可以有效预防受托人盲目追求高回报、不注重控制投资风险行为的出现，从而把国家承担的支付责任控制在合理的范围。

[1]杨燕绥.养老金管理的第三次选择[J].劳动保障通讯，2004，（1）.

[2]李绍光.加强社保基金管理的几点思考[N].中国劳动保障报，2006-06-15.

[3]李珍，刘昌平.论养老保险基金分权式管理和制衡式监督的制度安排[J].中国软科学，2002，（3）.

[4]冯更新.论现阶段我国城乡居民养老保障体系的构建[J].经济学动态，2008，（3）.

F842.6

A

1001－4799（2012）04－0118－04

2011-03-24

湖北省教育厅人文社会科学青年基金资助项目：2010 q 008

刘江军（1974-），男，湖北武汉人，湖北大学政法与公共管理学院讲师，经济学博士。

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