试析我国政府信息公开的法定时限问题

李 毅，付 璐

（1.北京师范大学政治学与国际关系学院，北京100875；2.中国人民大学法学院，北京100872）

试析我国政府信息公开的法定时限问题

李 毅1，付 璐2

（1.北京师范大学政治学与国际关系学院，北京100875；2.中国人民大学法学院，北京100872）

《中国政府信息公开条例》规定行政机关应当及时、准确地公开政府信息。一般情况下，对于需要主动公开的政府信息，应自有关信息形成之日起20日内公开。对于申请人申请公开的政府信息，如果属于可以公开的范围，原则上应自收到申请之日起15日内予以公开。但前述两类情况下都有可能涉及特殊情况而对公开时限产生影响，如“保密审查机制”和“协调机制”对公开时限的影响，以及被申请公开的信息“涉及第三方权益”且需要“征求第三方意见”从而对公开时限产生的影响等。如果因政府信息公开的时限而产生争议，则可以援用的救济方式包括提请调查、申请行政复议、提起行政诉讼等解决程序。

政府信息；主动公开；应申请公开；时限；保密审查；协调机制

近年来，全球己有近40个国家以立法的形式，建立了政府信息公开制度[1]15。被誉为“阳光法案”的《中国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）作为我国出台的第一部全国性的信息公开法规，在规定了应当主动公开和应公民申请而公开的政府信息的范围的同时，为进一步提高行政机关信息公开的工作效率和公众获取政府信息的便捷程度，对于政府信息公开的时限性也作了相应要求。

一、我国在及时公开政府信息方面存在的问题及重视政府信息公开法定时限的必要性

2011年，中国社会科学院对外公布了《中国地方政府透明度年度报告（2009年）》，通过对2009年中国43个省会城市和较大市的政府门户网站进行的集中调查并评分，得出结论是：这些城市的政府门户网站在信息公开方面过半数“不及格”。北京大学公众参与研究与支持中心、耶鲁大学法学院中国法律中心合作的“中国政府信息公开观察”项目发布的《中国行政透明度观察报告·2009年度》也指出，全国30个省级行政单位行政信息公开有六成不及格，国务院43个下设机构中仅银监会与商务部及格[2]153～154。上述现象表明，充分、及时公开政府信息是当前政府面临的长期重要的任务。

从宏观层面来看，政府信息的及时公开是网络化时代的必然选择，及时公开政府信息既是完善服务型政府，树立良好的政府形象，提升政府的公信力的客观需要，也是保障公民知情权、参与权和监督权，实现科学执政、民主执政、推进社会主义民主的有效方式。从微观层面来看，及时公开政府信息，不仅会给需要相关信息的公众工作和生活带来便利，促进信息在生活、生产过程中的再利用，更是应对公共危机，实现危机管理中的社会稳定的重要手段。公共危机往往具有突发性的特点，危机中人们对信息的渴望更为迫切，因此在公共危机发生时，政府必须快速采取应对措施，特别是及时公开相关信息，以便使公众积极参与到公共危机的应对中，从而提高政府的行政效率，控制事态发展。在这方面，因为信息公开及时与否造成不同后果的例子比比皆是。以2008年5月发生的汶川地震灾害涉及的信息公开为例，由于中国政府在灾害发生后的迅速行动和媒体信息的迅速公布，使得西方媒体对中国关于汶川地震的应对措施，几乎都成正面性的报导[3]。我国政府在采取果断迅速的救灾措施的同时，也积极贯彻实施《条例》的规定，使得大量有关地震灾害的信息得以及时公开，极大地推动了国内国际社会在迅速了解灾情的基础上对救灾赈灾的支持。再如2011年日本发生地震、海啸引起的福岛核电站核泄露危机，在日本国内一时间引起极大恐慌，但随着日本政府对外披露的关于核泄漏的，信息量的增多和对人们提供救助的实现，以及日本首相菅直人对外界做出“绝不隐瞒任何信息”的承诺后，日本首相菅直人在国内的支持率升至28.3%，比2011年2月中旬的民调数据上升了8.4个百分点[4]520。但相比较而言，同样面对这一危机，处于灾害直接发生地点的日本没有出现抢购碘盐的现象，却发生在千里之外的中国，中国政府在抢购风波发生后及时通过各种宣传手段澄清事实公开相关信息，从而有效平息了抢购风潮，也可谓亡羊补牢之举。

可见，及时公开政府信息，对于完善政府服务，推进社会主义民主，提高信息利用效率，应对公共危机，保障社会稳定是十分必要的。为了保证各级政府及时公开政府信息，《条例》指对于政府机关公开政府信息的时间期限设定了法定限制。具体来看，《条例》关于政府信息公开的法定时限性要求可主要分为两大类情形，分别为政府信息的主动公开和应申请而公开之下的时限性问题。根据《条例》，公开时限的规定并非固定不变，具体情况下的一些特殊因素都可能会对公开时限产生影响。

二、政府信息主动公开的法定时限问题分析

关于政府信息的主动公开，根据《条例》的规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，或者需要社会公众广泛知晓或者参与的，或者反映行政机关机构设置、职能、办事程序等情况方面的政府信息，应当由该行政机关主动公开。根据《条例》第18条，属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开，法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。因此如果《条例》的规定与我国一些法律、法规对公开时限的规定不同，则应以后者为准。例如《档案法》第19条即规定国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起三十年向社会开放，经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。可见，对于国家档案这一类信息的公开时限，通常不能在档案形成之日起20日内公开，而应以《档案法》的前述规定为准。另一方面，我国还存在一些地方法规、地方政府规章与《条例》关于主动公开的时限规定不同的情况，关于这一时限规定冲突的处理，有观点认为，应区分为两种情况。首先，由于《条例》第18条第2款规定“法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定”。因此，如果地方的政府信息公开规定是地方法规，则该地方法规优先于《条例》的规定。其次，如果地方的政府信息公开规定是地方政府规章，鉴于地方政府规章不得违反作为其上位法的《条例》，故如果地方政府规章规定的时限比《条例》规定的更宽松，则该规定无效；反之，如果地方政府规章作出了更为严格的公开时限的规定，则该规定为有效[5]102～103。

由于政府主动公开的信息应自信息“形成和变更”之日起20个工作日之内公开，因此政府信息的“形成和变更”作为时限的起算点，其确定就十分重要。“变更”应该是指现有的政府信息在内容上有所调整或改变，因而是比较容易认定的，而政府信息究竟在何时才算是“形成”，则是一个需要具体分析的问题。一般情况下，如果属于相对确定的政府信息，例如行政法规、规章和规范性文件，国民经济和社会发展统计信息等，其形成的日期之确定并不困难。

政府信息的“形成”日期之确定之所以有时候比较复杂，主要是涉及“保密审查机制”和“协调机制”（包括特殊情况下公开之前需要上级机关批准）。

（一）“保密审查机制”与政府信息的“形成”日期之确定

关于“保密审查机制”，《条例》第14条规定，应当建立健全政府信息发布保密审查机制，不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。就国家秘密而言，行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行保密审查。

根据《条例》，对于拟公开的政府信息，事先进行保密审查属于必经程序，在进行保密审查过程中，首先应确定该事项是否属于国家秘密；其次是如果属于国家秘密，则如何确定其密级。如果某一政府信息被认定属于国家秘密，则在解密之前，当属于不可公开的政府信息。因此，保密审查的结果为否定性认定的情况下，该政府信息作为可以公开的政府信息才算正式“形成”。保密审查及可公开的政府信息的“形成”之确定一般有以下几种情形：（1）政府信息公开工作机构自行审查确定是否属于国家秘密；（2）政府信息公开工作机构报有关主管部门或者同级保密工作部门审查确定是否属于国家秘密；（3）需要解密或删除涉密内容的政府信息。

（二）“协调机制”与政府信息的“形成”日期之确定

关于政府信息发布的协调机制，根据《条例》第7条的规定，行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得发布。可见，该规定涉及“沟通、确认”和“批准”两种情形：首先，行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，经与其他行政机关沟通、确认后，该确认的日期，应为该政府信息公开时限的起算日期，而该沟通、确认过程所占用的时间，应视为该政府信息正式“形成”之前的时间；其次，我国有关法律、法规要求特定的政府信息公开之前必须经过有权机关批准。例如《全国经济普查条例》规定，各级经济普查机构应当按照国家规定发布经济普查公报，地方各级经济普查机构发布经济普查公报应当经上一级经济普查机构核准。此外，我国《测绘法》关于测绘成果的公开，《地质灾害防治条例》关于突发性地质灾害应急预案的公开，也都有此类规定。就信息公开需经“批准”的情形而言，需经批准才能公开的政府信息，其得到批准之日期，应视为该政府信息公开时限的起算日期，而批准前的请示、等待过程所占用的时间，也应视为该政府信息正式“形成”之前的时间。

三、应申请而公开政府信息的法定时限问题分析

除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

（一）应申请而公开政府信息的一般法定时限要求及例外情况

根据《条例》，关于应申请而公开政府信息的时限性要求，包括不同的情形。首先，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复；其次，对于不能当场答复的申请，行政机关应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。如果该申请所请求公开的信息比较复杂，有必要通过较长时间的检索、整理等，从而需要延长答复期限的，应当在经过政府信息公开工作机构负责人同意的情况下予以适当延长，但延长答复的期限最长不得超过15个工作日，即总体上不得超过30个工作日，而且，这一延长答复的决定应当告知申请人。

此外，前述2008年4月底公布的《实行意见》第12条特别规定：“在条例正式施行后，如一段时间内出现大量申请公开政府信息的情况，行政机关难以按照条例规定期限答复的，要及时向申请人说明并尽快答复。”可见，这一规定适用的前提条件是“一段时间内出现大量申请公开政府信息的情况”导致“难以按规定期限答复”，则该种情形对答复时限的影响是“及时向申请人说明并尽快答复”，这似乎可以理解为，只要前述所要求的两项条件客观存在，行政机关在向申请人作出说明后，则即使超过《条例》所要求的30个工作日时限之后再行答复，也属合法。但是，这种情况下的时限延展显然属于特殊情况，而非指处理应申请而公开政府信息的一般时限规定。

（二）被申请公开的信息“涉及第三方权益”需要“征求第三方意见”时的法定公开时限及其延展

（1）延展有关信息公开时限的理由——该信息涉及第三方的“商业秘密、个人隐私”并“可能损害第三方合法权益”。根据《条例》第23条的规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见，第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。由前述规定可知，“征求第三方意见”的前提条件是该信息涉及第三方的“商业秘密、个人隐私”并“可能损害第三方合法权益”，其例外是“不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开”。如果确需“征求第三方意见”，而且被征求意见者最终拒绝公开，自然不涉及何时公开的时间限制问题。但如果被征求意见者最终同意公开，则“征求第三方意见”的过程就成为延长公开时间限制的合法理由。

《中华人民共和国反不正当竞争法》对何谓商业秘密作了规定，根据该法第10条的规定，商业秘密是指“不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。”负责政府信息公开的工作机构在发现有关信息涉及第三人的商业秘密时，应征求该第三人的同意，否则不得公开。开展政府信息公开工作，既要防止由于公开不当而发生泄露商业秘密的问题，也要避免不合理地封锁可以公开的政府信息，防止滥用“商业秘密”作为不予公开的借口。特别是对于不公开可能对公共利益造成重大影响的信息，应当予以公开。

关于个人隐私，迄今我国还没有法律或法规对其作出明确界定。一般认为，个人隐私是“一种与公共利益、群体利益无关的，当事人不愿让他人知道或他人不便知道的个人信息，当事人不愿让他人干涉或他人不便干涉的个人私事以及当事人不愿让他人侵犯或他人不便侵犯的个人领域”。显然，“个人的生活内容以及涉及的社会关系是多样的，究竟哪些属于隐私的范围，哪些则不属于，很多时候与整个社会所处的发展阶段以及大众的一般而普遍的看法相关，很难划出一个清晰的界限来”[6]41。为避免对个人隐私进行判断时的随意性，通过立法的方式对其加以界定应该是必要的。一般情况下，行政机关（税务、卫生、医疗、公安等）可能在管理过程中了解到一些个人隐私的情况，涉及个人名誉、财产或者其他有关利益等，对于这类信息，则应征求当事人的意见，在未经个人允许的情况下不应对外公开，除非其公开有利于社会安全或公共利益。此外，对于何为“社会公共利益”，“重大影响”考量标准及程序，由于缺乏统一标准，在认定上可能还存在较大的弹性空间。

理论上，可能存在受理政府信息公开申请的机构工作人员运用这一规定时过于宽泛化，用“可能损害第三方合法权益”从而需要征求第三方的意见这一理由来人为地延长答复期限的问题。对“第三方合法权益”的影响达到何种程度，才需要履行书面征求其意见，同样是一个可能会引起争议的问题。有学者主张，判断的关键是看该信息是否同第三方有“直接利害关系”，而所谓直接利害关系，就是指“该公开信息的行为直接调整或涉及第三方的权利义务，而不是通过其他法律关系作为中介予以调整”[7]。笔者认为，通过实施细则等方式，有必要对这些问题做一些更为具体的规定，以利实践中的操作。

（2）行政机关征求第三方意见所需的时间本身有无限制。由于《条例》第24条规定，申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在该条规定的期限内。这样规定，可以保证行政机关能够有充足的时间去征求第三方的意见，防止出现审查政府信息公开申请时因为时间限制而未能征求第三方的意见，导致损害他人商业秘密或个人隐私的负面影响。然而，这显然又关涉到另外一个问题，即行政机关征求第三方意见所需的时间本身有无限制，第三方如果拒绝在被征求意见时拒绝回复或拖延回复，则如何确定行政机关公开相关信息的时限。这些问题在我国的《条例》中未作明确规定，可能在实践中引起争议。

（三）“保密审查机制”所需时间与有关行政机关进行“沟通、确认”的协调时间问题

行政机关在审查当事人提出的政府信息公开申请的时候，和主动公开一样，也应该首先进行保密审查。对于保密审查涉及的时限问题，笔者认为，应分为两种情形：首先，被请求的行政机关自己能够确定所申请的信息是否属于国家秘密的，则该保密审查所占用的时间应计算公开的法定时限之内，即原则上应为15个工作日内公开，经延长也不得超过30个工作日；其次，如果被请求的行政机关自己不能确定所申请的信息是否属于国家秘密，则需要根据《保守国家秘密法》的规定，报请有权的有关机关或保密工作部门审定的机关确定。

关于在需要报请有权部门审定是否属于国家秘密的情形下，公开时限如何确定的问题，有观点认为，《条例》第24条既然规定应申请而公开的政府信息应在15日内，特殊情况下30日内公开，则保密审查就应在该期限内完成。但我国《保守国家秘密法实施办法》第11条规定，接到申请的机关或者保密工作部门，应当在30日内作出批复。从《条例》关于应申请而公开政府信息原则上应为15个工作日，经延长也不得超过30个工作日之内这一规定来看，如果认为此种情况下的保密审查时间也算在时限之内，则显然和《保守国家秘密法实施办法》前述30日内批复的规定相冲突。即如果有权机关30日才批复，则政府信息公开工作机构得到批复后即使立即公开，也已经超过自申请日不超过30个工作日的时限规定。《保守国家秘密法实施办法》为部门规章而非行政法规。理论上，《条例》为上位法，《保守国家秘密法实施办法》为下位法或特别法，关于《条例》与其他相关法律、法规、规章的关系，由于对于应申请而公开政府信息的时限问题，《条例》并未像主动公开那样明确规定冲突时其他法律法规优先，因此究竟适用上位法优先原则，还是适用特别法优先原则，目前仍存在不同意见，在实践中经常出现的情况是“《条例》的适用不全遵守上位法和下位法的位阶判断”[8]。因此，除非认定在冲突的情况下《条例》优先于《保守国家秘密法实施办法》，否则即应认为，在应申请而公开政府信息情形下，保密审查当中如果涉及请求上级有国家秘密确认权的机关或保密工作部门确认的，这一过程所占用的时间，不应计算在法定时限之内。

四、对有关涉及法定时限性要求而引发的争议之解决程序

不论是主动公开政府信息，还是应申请而公开政府信息，都有可能因为公开时限问题而引发争议。“有权利必有救济，无救济即无权利”，对于政府信息公开的争议解决，从世界范围来看，大部分国家和地区都是选择了行政复议前置程序的模式，如美国的信息公开请求人必须按照规定穷尽行政救济，否则不能申请法院审理对其不利的行政决定[9]225。在这一问题上，我国的《条例》规定比较超前和合理，即允许选择采用多种方式的解决途径，不把行政救济作为司法救济的强制前置程序。《条例》第33条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，还可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。因此，对于政府信息公开的时限届满而被申请机关仍然不予公开或不予答复的行为，应属于可以举报提请监督，或依法申请行政复议或提起行政诉讼的“具体行政行为”。

另一方面，应注意涉密的政府信息公开争议目前还不能通过行政诉讼来解决。如前所述，政府信息公开之前的“保密审查机制”要求，政府信息公开工作机构对于某些信息确实可能涉及国家秘密但难以判断的，应当及时向国家保密部门或者有关机关请示、咨询，澄清后再决定是否予以公开。值得注意的是，由于《条例》属于行政法规，其地位低于《保守国家秘密法》，而《保守国家秘密法》只规定对是否属于国家秘密发生争议，由国家保密局或省级保密局确定，但并未规定有关国家秘密认定的争议可以向法院提起诉讼。因此，如果申请人由于对所申请的信息被政府以属于国家秘密为由予以拒绝若有异议，也无权提起行政诉讼，而只能依据《保守国家秘密法》的有关规定处理。

五、结语

《政府信息公开条例》关于政府信息公开的时限性规定要求，依法负有公开相关政府信息义务的政府部门，不论是对于政府信息的主动公开，还是对于申请人所申请的政府信息的公开，均应在法定时期内完成。“保密审查机制”，“协调机制”，以及被申请公开的信息“涉及第三方权益”且需要“征求第三方意见”等问题，都会对政府信息的公开时限产生影响。《条例》对由于政府信息公开而引起的争议，包括因为时限问题引起的争议，规定了多种可资援引的救济程序，以确保负责行政机关政府信息公开工作的机构准确地把握法定的时限，更快更好地推进政府信息公开工作。

[1]段尧清，汪银霞.政府信息公开的障碍机制[J].情报资料工作，2006，（1）.

[2]孟超.《政府信息公开条例》实施中存在的问题和对策研究[J].法制与社会，2011，（5）.

[3]朱易.西方媒体对汶川地震报道普遍成正面性[EB/OL].凤凰网，http：//news.ifeng.com/mil/4/200805/0516_342_545004.shtml，2008-05-16.

[4]韩炎红.从日本核泄漏看政府信息公开的价值[J].科技信息，2011，（9）.

[5]曹康泰，张穹.中华人民共和国政府信息公开条例读本[M].北京：人民出版社，2007.

[6]王利明.人格权法新论[M].长春：吉林人民出版社，1994.

[7]孙军.浅议政府信息公开的实践难题[J].档案学通讯，2007，（6）.

[8]程洁.政府信息公开的法律适用问题研究[J].政治与法律，2009，（3）.

[9]向佐群.政府信息公开制度研究[M].北京：知识产权出版社，2007.

D922.11

A

1001－4799（2012）04－0113－05

2011－10－05

李毅（1970－），男，河南光山人，北京师范大学政治学与国际关系学院副教授，法学博士，主要从事政治学研究；付璐（1991－），女，河南光山人，中国人民大学法学院2009级学生。

朱建堂］