公共部门生态决策的价值取向与实现路径

卿 菁

（湖北大学政法与公共管理学院，湖北武汉430062）

公共部门生态决策的价值取向与实现路径

卿 菁

（湖北大学政法与公共管理学院，湖北武汉430062）

生态决策是在全球性的环境保护运动与生态伦理学的基础上发展而来的，强调把生态环境因素作为决策的最根本因素予以考虑。公共部门承担着社会公共事务的管理职能，生态决策对社会与经济发展的影响至关重要。公共部门生态决策的价值取向强调了注重发展而非单纯追求增长，在决策中应更加关注环境因素的影响，强调决策中的民主参与。公共部门生态决策标志着伦理价值观的变革，有利于公共部门谋求最大程度的公共利益，公共部门应把遵循生态价值优先原则、建立生态补偿机制以及建立生态效果评价体系作为实行生态决策的实现路径。

公共部门；生态；生态决策；价值取向

进入21世纪以来，生态问题日益受到人们的广泛关注。对于公共部门来说，承担着大量的社会公共事务的管理职能，而其管理理念也随着经济社会的发展在逐步转变，从过去强调经济发展为核心到当前注重经济与环境的可持续发展，体现了科学管理思想的发展，也是人类文明进步的见证。生态政治的概念最早由西方学者所提出，其主要目的是将因为工业化进程而日趋严重的生态问题纳入到社会发展的总体框架中予以解决。而其中决策又处于政治过程的关键性环节，因此本文从公共部门决策入手，将研究重点放在决策中的生态价值取向与实现路径上。

一、生态决策的价值取向内涵

著名的管理学家，1978年诺贝尔经济学奖得主西蒙教授曾说过：管理就是决策。决策是一个过程，包括确定目标、拟定备选方案、选择最优方案以及方案实施检查等环节。对于公共部门决策而言，由于决策的内容复杂，对象范围大，影响变量多，因此决策环节对于公共部门的工作成效来说愈加显得重要。在决策中，除了遵循传统的科学性原则与价值性原则以外，更要求我们关注生态环境因素对决策的重要作用。在此背景下，生态决策被作为新的决策思想而提出来了。所谓生态决策，是指以生态价值理念为指导，在开发与社会发展等决策活动中把生态环境因素作为决策的最根本因素予以考虑的决策论证、评价以及实施的过程。生态决策价值取向的内涵：

1.公共部门决策中注重发展而非增长

增长与发展是语义有显著差异的两个词。增长指的是除去物价上涨因素后的货币增加量，而发展则包含了生存、自尊与自由这样的基本因素。从古典理论的视角来看，经济增长与社会福利的提高有着必然的联系，密不可分，而自然资源更是成为国家财富增长的关键要素。基于对自然资源经济价值的认识，长期以来形成了财富的增长是通过资源的开采和耗费而实现的。但是人类所拥有的资源是有限的，如果不对经济增长模式作出改变，势必最终会导致整个人类社会无法控制的衰退，甚至崩溃。因此，生态决策的价值取向表现在经济模式上，不是寻求不断的“增长”，而是谋求可持续的发展。

可持续发展的核心是生态发展的可持续性。离开了生态的可持续性，发展则成为了一句空话。在决策观中，要改变过去强调增长的模式，而选择注重人与自然、经济发展与生态环境的和谐、可持续性地发展模式。当前，我国倡导的以科学发展观构建的可持续性发展的社会，其内涵意味着人口增长与社会消费应受到自然和资源的制约，避免给后代带来在环境上的长期消极的负面影响。

2.公共部门决策中注重环境因素的作用

在决策过程中，决策者首先要作出价值判断，这是影响决策者作出决策的关键因素。公共部门决策中往往更多地注重于强调人的主体价值，而忽视自然界的客体价值，生产力被定义为人们改造自然和征服自然的能力，过分强调对自然资源的利用和开发，而不过问资源的培育和积蓄。从本质上来说，进行决策时采用的是人类高于一切的价值观。而面对生态环境的日益恶化有必要进行价值观的重新认定。生态决策的价值观正是从开发利用自然转向保护自然，建立人类与自然的和谐关系的生态保护主义决策观。价值取向与选择受到价值观的支配，具有生态文明的价值观，会在生态价值与利益发生冲突时，选择维护生态价值，维持生态环境与利益的平衡。生态决策要求在公共部门决策时，必须把生态环境因素作为最基本的因素予以考虑，同时在评价决策成效时，生态环境因素也是作为最基本的评判指标来进行考量。

3.公共部门决策中注重决策民主参与

在所有的腐败中，决策的腐败是最大的腐败。对于公共部门决策，关系着千千万万人的利益，因此决策失误或错误带来的损失是难以估量的。因此，在公共部门决策中，必须实现决策的科学化、民主化，建立公民民主参与、民主监督的机制。当生态环境问题已经成为威胁人们生产、生活以及个体发展的一个问题之后，生态问题也就转变成为了政治问题。在公共部门决策中，对于涉及国计民生的重大问题，以及涉及公民切身利益的事情，应该让公民有一个表达自身意愿的管道，增加决策的透明度，从而使得决策符合大多数人的利益。在决策中，公民民主参与的一个重要内容就是民主监督。民主监督有利于防止决策出现失误，有利于公共部门决策的民主化和科学化。

二、公共部门生态决策的意义

当前公共部门决策中，过于关注经济增长，而难以形成对生态环境应有的关注。我国自改革开放以来，经济发展放在了各项工作的首位，对经济发展的关注使得地方政府和综合经济管理部门成为了GDP政府。尽管当前由于资源过度开采和利用，在经济发展过程中出现了大量资源短缺和环境问题，中央政府也将发展循环经济放在了一个很高的地位。但是实际情况表明，循环经济与生态产业的发展难以在当前实际中提到应有的高度，获得足够的重视，尚未将此与民族的生存与振兴联系在一起，由此导致在实际行动上缺乏相应的危机感和紧迫感，所提出的政策往往也缺少针对性和适用性。从具体的决策环节来看，由于缺乏足够的重视和相应的制约机制，更多情况下还停留在经济条件决定最后决策的层面，并未将生态环境因素作为决策的最根本因素予以考虑，导致大量决策最终在执行环节出现了人与自然不和谐发展的局面，迫使我们对既定的决策思路进行重新思考。

1.生态决策标志着人类伦理价值观的变革

生态决策作为一种“绿化”决策观，是人类重新反省自身的进步状态，也是人类伦理价值观的变革。综观人类看待人与自然之间关系的价值观的变革，长久以来，对自然资源的利用和开采，对物质财富的过度享受一直占据主导地位，人类以自然的统治者自居，自然与环境应服从于人类的需求。人类文明是人类改造自然的物质和精神成果的综合，体现了人类伦理价值观的变迁。人类文明大体经历了三个阶段：第一阶段为原始文明，在此阶段，自然资源相对于有限的人类生产力来说，还是取之不尽的，不需要考虑生态的破坏问题；第二阶段为农业文明，主要的生产形式是对荒芜的土地进行开垦，对自然生态的破坏非常小；第三阶段为工业文明，18世纪英国工业革命启动了现代化的生产和生活方式，迄今300余年，将人类对自然资源的利用发挥到了极致，人类生产生活方式与自然资源稀缺性之间的矛盾日益突出了。在此背景下，生态文明的社会被学术界提出来了。

一个生态文明的社会应该包含三大生态系统：一是自然生态系统；二是社会生态系统；三是精神生态系统。和谐社会提供了生态文明社会的新的发展思路，是一个良性运行，人与自然协调发展的社会。生态决策要求人类的生产和生活方式以不损害生态条件和其他物种生存状况为前提，从当前的高生产、高消费、高污染的工业生产方式，转变为以生态技术为基础的、实现社会物质生产的生态化生产方式，改变现有的社会消费结构，倡导绿色消费、生态消费。

2.生态决策有助于公共部门谋求最大程度的公共利益

公共部门价值取向区别于一般私人部门的显著标志，就在于谋求公共利益，注重政治价值优先。从概念上看，利益是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件，而公共利益则是具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。随着经济的快速发展，资源被大量消耗，为社会带来巨大的经济财富的同时，也影响着人们的生产和生活方式。而当今，人们习惯的生产生活方式与日益稀缺的自然资源之间出现了不可调和的矛盾。如何谋求人类与自然和谐发展，如何为子孙后代创造可持续发展的资源是当今一个至关重要的问题。从这个意义上说，最大程度的公共利益就是生态价值。只有保护了生态价值，才能保证我们生产和生活的基本条件，才能保证我们的子孙后代能够实现可持续性的发展。因此，生态决策从本质上来说是对公共利益的维护和实现，符合公共部门决策最核心的要求。

三、公共部门生态决策的实现路径

公共部门决策，是整个公共部门行动的起点，对公共部门的工作质量起着至关重要的影响，对经济、社会的运行有着决定性作用。生态决策观要求将生态环境因素作为决策选择的最基本因素进行考虑，与以往公共部门决策观有了本质的区别，建立公共部门生态决策机制，着重从以下方面入手：

1.遵循生态价值优先原则

生态价值优先原则首先包含了生态价值必须原则，即在进行一项决策时，必须考虑到生态价值的影响，至少不能出现生态负价值。在生态价值必须原则的基础上，在决策中应将生态价值作为最基本和关键因素加以考虑，优先考虑生态价值的影响。生态价值优先原则的实现，必须以以下方面作为保证：

一是建立生态价值优先的制度保障。在制度建立方面，必须加强生态环境保护立法的制定、宣传与实施，从法律层面确保生态价值的实现。制定《可持续发展法》，对生态、经济、社会的协调发展做出科学、系统的安排，用法律制度保障公民的生存权和发展权。同时，对《环境保护法》等现有法律进行修订，使其更加有利于限制开发区生态环境保护和建设。另外，针对当前的现实情况，有关生态环境方面的法律尚不健全，因此需要对生态价值“优先”作出明确的规定。生态价值优先要求首先对生态价值建立量化评价方法，并将此列入决策效果评价体系内，以确保在决策中避免出现生态负价值的情况。同时还应明确生态价值奖惩措施，对于提升生态正价值的决策行为予以奖励，而对破坏生态环境，产生生态负价值的决策行为建立相应的处罚措施，用以生态环境的弥补和重建。

二是将生态价值列入决策者考核指标。对于生态价值优先原则的实施，要求决策者必须提高自身的思想认识，对生态价值的重大意义有足够的重视。将生态价值作为决策者绩效考核的指标，用以评估决策者，以此来约束决策者的决策行为，使之能够真正符合生态价值优先的原则。

2.建立生态补偿机制

生态补偿原则，主要是指在价值冲突的情况下，为确保生态价值的实现，有政府和受益者对生态环境损害部分进行物质或经济补偿，用以展开生态环境的重建和恢复。

生态补偿是一个复杂的行为，公共部门决策中的生态补偿应该是具备如下性质：首先，生态环境保护属于公共产品，对于公共产品的提供理应由公共部门负责，因此生态补偿的主体应是政府或政府指定的承担者；第二，生态保护属于公共物品，按照公共物品的属性，生态保护具有外部性，即某个经济主体的经济活动对另一个或多个经济主体所产生的有害或有益的影响。因此，需要通过一定的政策手段将生态保护的外部性进行内部化，让生态保护的收益者支付相应的费用；第三，生态补偿机制反映出利益相关者之间的利益关系，必须建立起相应的责任机制，以保证“谁受益谁付费”的原则得以落实。

生态补偿机制困难在于，补偿的责任主体是谁，如何补偿，补偿的标准怎么确定等一系列问题。在解决了补偿主体、补偿方式、补偿标准等问题后，还应建立生态补偿监管机构，对补偿物质和资金的使用情况进行实时监管，以保证资金的使用和生态的重建。因此，要能够将生态补偿原则真正落到实处，可以通过以下途径实现：一是开征“生态税”，保证补偿资金的长期来源。开征新的统一的生态环境保护税，建立以保护环境为目的的专门税种，实现现行的保护环境税收支出政策。对严重破坏环境的生产生活方式利用税收手段予以限制，如对木材制品、野生动植物产品、高污染高能耗产品的生产和销售征税，对环境友好型、有利于生态环境恢复的生产生活方式给予税收上的优惠等措施。二是设立生态补偿费。就我国实际情况看，随着西部资源的开发和建设，生态环境被改变，因此这些在开发与建设中付出的生态环境代价，应该在输出的资源和能源价格上有所体现。据专家测算，如果在西部输出的每立方米天然气中增加3%的生态补偿费，每度电增加0.5分的生态补偿费，则每年可为西部地区筹集约13.5亿元生态补偿资金。三是设立生态环境补偿基金。生态环境补偿基金应由政府划拨专项资金在优化原有支出项目和新增财力充实以外，还可以通过其他各种形式的资助和援助，逐步构建以政府财政为主导，社会捐助、市场运作为辅助的生态补偿基金来源体系，以保证生态环境的有效补偿。四是建立生态补偿长效机制。生态建设与生态补偿是一个长期、艰巨的任务，建立生态补偿长效机制是势在必行的。

3.建立生态决策效果评价体系

从决策的完整过程来看，应该包括从问题发现、目标提出，到方案设计与分析、方案选择，直至方案实施以及效果反馈全过程。

（1）准确计量生态价值。建立生态决策效果评价体系，关键在于确立生态价值观念，并能够准确计量生态价值。生态价值的重要性已经被学术界和实际工作者广泛认识，对生态价值的评价是一个全新的问题，也是非常具有理论和实践意义的问题。而计量生态价值的关键在对生态资源进行估价，资源是经济社会发展的物质基础，准确计量生态价值，有助于完善生态资源的价格体系，实现生态资源的有效配置，促进生态资源的可持续利用和生态资源产业的可持续发展，实现生态资源的资产化管理和健康稳定发展。

本文尝试从以下方面对生态价值进行评价：首先是在构建生态价值理论的基础上，系统地建立了生态价值评价的技术理论与方法体系，为环境管理和决策提供科学的依据；其次，建立生态系统功能分类体系，按照生态系统的性质和功能进行划分；第三，进行生态价值估算，可利用不同的生态价值估价模型，确立生态资源价格，以便进行生态价值计量；最后对生态价值估算结果进行评价，量化生态价值，并将结果运用于综合经济部门和环境保护部门进行生态环境价值计量，及其将生态环境纳入到国民经济核算体系之中等领域。

（2）生态决策评价机制。在确定生态价值的基础上，构建生态决策评价机制，将生态价值列入评价机制中，作为最基本的、重要的因素来考虑。在以往对公共部门决策效果的评价体系中，通常从以下三方面进行综合评价：一是经济评价，即围绕决策方案的经济收益进行评价，通过经济指标的定量计算来衡量评价决策效果，常用指标有收益成本比、项目生命周期、成本降低率、资金收益率等；二是技术评价，即围绕规定的性能、参数指标进行评价，用于评价方案的主要性能以及性能的实现和完善程度，主要包括方案技术参数、关键问题、先进性、应用情况等等；三是社会评价，围绕方案给社会带来的利益和影响进行的评价，包括对政策、民生、生活方式等方面的影响和冲击，是评价决策与社会利益相一致的程度。

从以往决策评价来看，缺少对生态价值的认定和评价。从公共部门的性质来看，在社会经济活动中应扮演“公共人”或“社会人”的角色，而不应是“经济人”，在构建社会主义和谐社会的背景下，人与自然和谐发展被放在了重要位置，生态价值的评价刻不容缓。因此以往的决策评价机制并未反映出公共部门决策的实质。急需重新建立基于生态价值观的决策评价机制。评价生态决策的效果，应在经济评价、技术评价和社会评价的基础上，增加生态价值的评价，并且生态评价应在综合评价中处于关键性的地位。

具体评价步骤：首先，分别对公共部门决策进行生态评价、经济评价、技术评价和社会评价。在此阶段中，注重评价数据信息的收集和统计整理，所掌握数据的完整性是评价的基础，也是影响评价质量的关键因素；其次，对四个方面分别给予相应的权重，其中，生态评价处于最基本和重要的地位，权重相应较高；第三，根据各个方面评价的结果和所给予的权重，计算综合效果评价结果，并以此作为评价公共部门决策的依据。

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G934

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1001－4799（2012）04－0109－04

2011-03-24

卿菁（1979-），女，湖北武汉人，湖北大学政法与公共管理学院讲师，管理学博士。

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