论社会保障权利体系重构——基于需要的类型化研究

张姝

（西北政法大学经济法学院，西安710063）

论社会保障权利体系重构
——基于需要的类型化研究

张姝

（西北政法大学经济法学院，西安710063）

社会保障经由宪法的确认和法律的规定，成为现代社会公民的基本权利。从内在结构上看，它是由多层次的子权利构成的有机联系的统一整体。以人的基本需要为依据，按照满足适当生活水准的要求，从收入保障权、健康保障权和发展保障权三类基本内容来理解和构建社会保障权利体系，既能与现行制度相衔接，又能为完善社会保障法律权利体系提供目标框架。

社会保障权；权利体系；人的需要；健康；发展

社会保障作为人类在社会化大生产和市场经济条件下维持生存和人格尊严的必然要求，经由宪法确认成为我国公民的一项基本权利。宪法关于社会保障的规定是原则的和概括的，作为基本权利，社会保障权是由多层次的子权利构成的有机联系的统一整体。构成社会保障的权利束按照不同的标准可以有不同的划分，多数人依据我国现行社会保障制度的项目，将其区分为社会保险权、社会福利权、社会救助权、社会优抚权等等。这种划分虽然简便易行，但局限于现行的社会保障项目，没有体现出立体综合、动态发展的权利特征，不足以涵盖社会保障权的全部内容。本文拟以人的基本的共同的需要为根本依据划分社会保障权的内容结构，对其权利体系构建进行新的探索和尝试。

一、人的需要：社会保障权的现实依据

马克思主义认为，人的需要是人的质的属性,是社会存在和发展的内驱力。人之所以为人是因为他们的需要存在且在社会中能得到满足。[1]社会保障权是满足人的需要的一种手段，人的需要是确定它的内容的根本性依据。需要可以被抽象地理解为人们在某一社会中为了使自己的生存和发展成为可能而要得以满足的要求，它是某种必要条件，表现为至少要在某种程度上得到满足的东西，只有这样才能使得需要的主体作为人而存在。[2]我们可以简单地将其理解为“人的生存、幸福、充实所必需的物质的、心理的、经济的、文化的以及社会的等方面的要求。”[3]

1.客观需要：社会保障权的正当性依据。人们在生理、心理、社会、文化上的差异性会影响人们的需要得以表达和满足的方式以及需要得到满足的程度，但是，需要具有客观性，它的真实性依赖于世界的本来面目，而不是依赖于个体的思想的作用。[4]“需要是关于人的事实，并具有确定性的味道；一个人不得不拥有它们。它们甚至能够被科学地证明。”[5]人的需要是真实的客观存在，如果不能满足，这种缺乏状态将损害作为社会成员的人的生命意义。[6]人类社会形成了满足需要的各种制度。人的需要首先通过家庭和市场得到满足，工业社会中就业是满足大多数人需要的重要方式，而市场的作用使失业等社会风险增加，单亲、多子女、有老人病人的家庭满足需要的功能也会受到限制。当某些或全部的基本需要难以凭借个人努力或家庭支持得到满足时，就会产生寻求帮助的需要，对国家提出积极作为的要求，使社会保障成为满足现代社会成员需要的一种必不可少的手段、权利和保障。社会财富的分配应确立一个使所有人都能获得与其生存条件相适应的基本份额的一般客观标准，“社会成员根据这一标准具有向国家提出比其他具有超越生存欲望的人优先的、为维持自己生存而必须获得的物和劳动的要求的权利”，[7]这种由个人按照人的基本生活条件提出并由国家提供保障的权利就是社会保障权。

2.基本需要：社会保障权的范围。由于资源有限，社会保障权对人的需要的满足也是有限的，并非人的所有需要都能由社会保障权予以保障。社会保障权应予保障的需要，是必不可少的人类基本的共同的需要，应基于人类发展的必要条件来确定，它“指代的是最低限度是必要的东西”。[8]存在着关于人类的相当一般性的生物学的或准生物学的事实，使得我们能够说某些条件的缺失将会导致机能失调。同时，存在着对人类而言什么可以算作是最低限度的体面的生活的共享的社会规范，通过援引这些规范，我们就能把那些防止人们滑落到这种最低限度以下的条件定义为需要。满足衣、食、住、行等最低生活条件是社会保障权的最低标准，达到有尊严的、文化性的生活水平是社会保障权的一般要求。人的需要是不断发展的，对这种不断增长的需要而言，满足是相对的、暂时的，不满足才是绝对的、永恒的。人的需要也不能局限于当时的供应水平而被理解，对一种最低限度的体面生活的所有的需要，一个社会的经济水平也许无法满足，但这并没有给予修改需要内容的理由。但是，社会保障制度必须同一国的经济发展水平相适应；既保证社会稳定，又促进经济发展；既保障人的基本生活，又激励人们积极劳动，实现制度的可持续发展。人的需要的发展性，来自人的活动的创造性。生产不仅满足需要，同时它也产生新的需要。生产是不断发展的，需要也是不断发展的，永远不会停止在某一水平上。社会保障权就是在工业社会的生产条件下产生的满足人们需要的手段，它的内容十分丰富，并随着社会生活条件的变化而不断发展变化，表现为一个动态的、开放的、发展的体系。

3.需要的内容结构：社会保障权利体系的基础。需要是一个充满争议的概念，[9]对于需要的内容和结构的划分形成了不同的理论观点。恩格斯把人的需要分为生存资料的需要。塔尔提出了人的共同需要的概念，即基于人的生存和发展的、为所有人所具有的需要，其中包括：物质条件、个人发展、情感变化、智力形成、人际关系和精神。[10]马斯洛把塔尔有关人的共同需要的观点向前推进了一大步，提出了著名的需要层次理论，他认为，人的需要按照发生的顺序，由低级到高级呈梯状分五个层次：生理需要—安全需要—社交需要—尊重需要—自我实现需要。在低层次需要获得相对满足之后，才能发展到较高层次的需要，但高层次的需要发展后，低层次的需要仍然继续存在，只是对行为的影响作用减低而已，由于各个人的动机结构情况不同，上述固定的顺序也会出现“例外”。布拉德肖把社会服务中人的需要分为感觉性需要、表达性需要、规范性需要和比较性需要。多亚尔和高夫主张，无论何种社会，人们都有两种基本需要：身体健康的需要和自主的需要。这些对于人类需要的分层的意义在于，承认了人类需要的多层次性和多样性，有助于我们以此为基础参照实际条件确定社会保障权利体系的内容和结构层次。

近年来多亚尔和高夫的观点在社会政策领域中影响比较大，他们认为人们每一基本需要的满足有赖于相互关联的中间需要的满足：身体健康的需要有赖于富有营养的食物和清洁的水、良好的住所、舒心的工作环境、称心的物质环境以及良好的身体保健；自主的需要有赖于儿童期的安全感、良好的亲情关系、物质和经济上的安全感以及基本的教育。[11]这一理论植根于西方的文化、伦理和价值，从我国的传统和现状考察，衣食住行和健康是中国人的基本需要。[12]健康、收入和教育是人类发展指数(HDI)的三大要素，而且，中间需要和基本需要的区别并不清晰，如果只是作为满足基本需要的一个过程、中介或基础，也可以理解为是需要的满足物，那么，收入是最重要、最基础的中间需要。借鉴马克思主义关于人的全面发展的理论，我们将多亚尔和高夫的自主的概念修正为发展的需要。所以，我们认为，人的基本需要主要体现为收入、健康和发展。

二、收入、健康和发展：社会保障权的内容结构

简言之，社会保障权就是社会成员从社会获得基本生活保障，使基本需要得以满足的权利。我们以人的基本需要为依据，按照满足适当生活水准的要求，以收入、健康、发展为基本要素，参照所体现的利益形态，从收入保障权、健康保障权和发展保障权三类基本内容来理解和构建社会保障权利体系。

1.收入保障权的含义和构成。收入保障权，是指维持一定物质生活水准的权利，基本目标是消除贫困。贫困是“在一定环境条件下，人们在长时期内无法获得足够的收入来维持一种生理上要求的、社会文化认可接受的和社会公认的基本生活水准的状态。”[13]我们侧重于经济的、物质的意义，对其作狭义的理解，并以贫困的发生为界限，将收入保障权区分为济贫性收入保障权和防贫性收入保障权：已经处于贫困状态的人，有权获得物质帮助，以摆脱贫困，这种权利就是济贫性收入保障权；同时，为了防止贫困的发生，个人还有权基于致贫的风险而获得物质帮助，这种权利就是防贫性收入保障权。

（1）济贫性收入保障权。济贫性收入保障权是从人的生存角度出发，以维持人的生理效能的最低需要为标准加以限定的，也是一种最低生活保障权，是指个人或家庭依靠劳动所得或其他合法收入，不能达到当地最低生活水准时，有权从国家或社会获得物质帮助。一般通过社会救助制度保障公民最低生活水平，通常也被视为一种完全由政府运作的基本的再分配或转移支付制度，通常以贫困线作为衡量是否达到行使济贫性收入保障权的条件的标准。贫困线是购买基本的必需品或维持最低限度生活需要的最低收入水平，处在这个水平之下就有权领取一定量的金钱或实物。这里的基本必需品一般包括满足人体最低需要热量所摄取的食品，以及简单的衣物住房等。济贫性收入保障权在个人和家庭由于社会的或个人的、生理的或心理的原因致使其收入低于贫困线时发生作用，一般会有一套称为“家庭经济情况调查”的法定工作程序来审核申请救助者的收入状况。近几年来，一些国家对这一要求做了修改，不再对申请者申报的家庭财产状况进行一一核实，而是根据统一的要求和标准发放，既简化了手续，又避免了令人难堪的核对工作带来的人格和心理上的伤害。

（2）防贫性收入保障权。防贫性收入保障权，是指针对特定的可能致贫的风险得到补偿，以预防贫困的权利。防贫性收入保障权涉及面广，事前预防的功能突出，成为社会保障权的重要方面，也是衡量其实现程度的重要标志。在诸多致贫的不测事件中，首推家庭的主要劳动力因疾病、伤残、死亡等原因所造成的影响最大，因而在实践中防贫性收入保障权的主体，首先是在职劳动者，其次才逐渐推广扩大到全体公民，这对于防止家庭贫困化具有特殊意义。防贫性收入保障权的利益体现为当疾病、伤残、年老、死亡、失业等法定事件发生时，相关权利人获得的经济上的补偿。

2.健康保障权的含义和构成。人既具有社会性，又是自然界的一种生命形式，作为一个生物体，健康是保障一个人的福利和尊严的重要条件。每个人应平等地获得健康保障，国家应满足全部人口对健康保障的需要，使每个人均在本地范围可获得服务，并适当关注社会中脆弱群体的情况，对那些负担不起的人安排健康服务的支付方法。[14]健康保障权，是指获得适当的医疗服务及其他保持健康的前提条件的权利。以疾病的发生为界限，分为以治病为主的医疗保障权和以防病为主的卫生保健权。

（1）医疗保障权。医疗保障权，是指个人在生病、伤损等身体健康受到威胁的情况下，有获得适当的治疗的权利，包括获得医生的诊断、必要的药品供应、一定的住院治疗及其他必要的医疗服务。根据疾病的发生状况，可以分为紧急医疗和一般疾病、伤损的适当治疗。紧急医疗治疗一词排除了为延长寿命而不断进行的疾病治疗，紧急医疗服务权在一些国家的宪法中已得到承认。在工业化世界，健康保健服务费用不断上涨，致使一些国家通过法律限制非法居住移民及其他未保险人口群体获得公共健康保健服务，所以，确认这一权利对于保障所有社会成员，尤其是未保险人口在紧急情况下得到适当照顾具有重要意义。

（2）卫生保健权。卫生保健权是指个人获得必要的条件来预防疾病和促进健康的权利。包括主要传染病的免疫注射、防疫接种，孕期和儿童健康保健，安全用水和公共卫生等方面的内容，目标在于预防疾病，提高个人的身体素质。卫生保健权主要表明了国家在预防疾病和促进健康方面的义务，虽然国家不能保证个人良好的健康，但可以创造某些基本条件，使个人的健康得到保护和促进。卫生保健权要求国家通过建立各种医院、防疫、保健机构和设施，为个人提供就医机会；进行疫情调查、统计和处理，防止疾病传播；组织实施接种免疫疫苗，进行疾病预防保健工作；提供各种服务，采取预防措施，保证个人能够在安全卫生的环境中生活。

3.发展保障权的含义和构成。发展意味着在社会公共空间中的参与机会，同时也预示着社会流动，具备了发展条件之后，人们才可以作为个人来规划、理解和设计自身。发展保障权，是保障社会成员获取社会生活技能和手段，通过参与社会而实现自我发展的权利，基本目标是保障人人都能获得教育、培训和就业的资源和机会。“在一个工作对于维持自尊和生活水准而言处于至关重要地位的社会中，获得工作的可能性就是机会的一项重要含义；教育是另一种重要的机会——即使在教育对于获得工作来说不是那么重要的情况下，仍然是这样。”[15]107因而，教育保障权和就业保障权构成其内容的重要组成部分，是实现受教育权和就业权的保障，在这种意义上，它们也可以分别归入受教育权和就业权的范畴，并处于该权利体系的底层或基础地位。

（1）教育保障权。教育不仅是提高社会生产的一种方法，而且是造就全面发展的人的唯一方法。[16]在当代社会，教育已成为个人立足社会的基础，人的生存和发展能力是通过教育获得的，能否在适当的时期获得适当的教育对人的生活有重要影响，每个人的受教育的机会应当得到保障。教育伴随着经济上的负担，如果因此而不能接受教育将导致明显的、永久的生存能力缺陷。“有必要通过比方说教育方面的立法，实施一种免费的义务教育或补助金制度，使贫民中有才能的儿童得到和富人中同等才能的儿童大致同样的教育，使他们不致因家境窘迫而失去受教育的机会，从而失去以后达到他们凭最初天赋本来可以达到的地位和职务。”[17]个人在无力负担教育费用时，有权获得奖学金、助学金、家庭补助金、奖金等多种形式的资助以完成学业。在各国的法律制度中，教育保障权以各种形式在不同程度上得到了确认。

（2）就业保障权。也有称之为免于失业权的，是指个人在需要并且有能力工作时，有获得就业机会的权利。它意味着要使人们最大限度地参与到有报酬的工作中去，通过工作收入以确保适当的生活水准。这一权利表明，失业者得到维持生活的失业保险金或社会救济金并不是替代就业的有效办法。就业保障权是一项比较复杂的权利。因为就业机会的获取实际上是个人与雇主相互自由、自主选择的过程，主要是个人与雇主一对一谈判的结果，直接取决于个人的能力与雇主的要求的契合程度，并且与个人对工作岗位的期望有关。而社会保障权从本质上讲是个人对国家的请求权，对于就业保障权而言，难以确定在什么条件下，个人可以向国家行使就业机会请求权，而国家也不能直接强制企业为其提供就业机会，否则就会对企业的用人自主权造成侵害。从这个意义上讲，就业保障权是一项抽象的权利，在操作和实现上存在一定难度。那么确认这一权利有何意义呢？我们认为，可以从以下两个角度理解这一问题：首先是基于工作对个人生活的重要意义，多数人将工作不仅看作是收入的来源，而且是融入社会的有效手段。[18]社会保障无可避免地与工作联系在一起，没有劳动及不断的财富创造，就不会有任何的保障可言。如何界定工作或劳动的权利或义务属性，关键要看具体的社会经济状况：如果存在工作机会，不去工作，只依赖社会保障，把工作界定为义务或责任可能比较合适；但因为工作可以为个人创造收入，赋予个人一种稳定感和生活中的方向感，[15]114在科学技术高度发达、工作岗位越来越少的情况下，把工作定义为权利，帮助公民实现工作或劳动的权利是更为重要的。其次，就业保障权的内容是从国家义务的着眼点得到更为广泛的发展的，确认就业保障权，就是确认了国家保障个人的就业机会的义务。除实施积极的就业政策外，国家的义务具体化为帮助公民就业或安置公民就业。帮助公民就业体现在为公民提供就业服务，包括职业介绍、职业培训及其他促进就业的优惠政策。安置公民就业就是直接为劳动者安排就业岗位，如瑞典为失业者提供生产性的、由政府管理的工作项目，我国为退役军人安置工作、政府投资开发公益性岗位安置就业困难人员等。

三、基本需要的满足：社会保障权的法律保障

将社会保障权划分为收入保障权、健康保障权、发展保障权，具有高度的概括性，涵盖了社会保障的所有内容，同时又具有开放性，为社会保障权利体系内容的不断丰富发展留有余地。它的积极意义在于以人为本，以人的基本的共同的需要为基础，根据需要提供权利保障，以满足人的需要为目的整合制度资源。

1.社会保障权的法律确认。社会保障权与个人的生存、发展、地位直接相关，它所体现的社会内容（社会关系）极其重要，是人生而应当有之的，不可剥夺、转让、规避且为社会公认的。社会保障作为人权的重要内容已得到一系列人权条约的认可，《世界人权宣言》和《经济、社会、文化权利国际公约》均对其有明确规定。

社会保障权是一种典型的社会权利，表现为公民对国家的积极地位，在这种关系中，国家负有满足公民请求的法定义务，其活动内容受公民的请求所支配，负有给予社会保障利益的义务或解除社会成员困境的责任，首要的义务是以法的形式确认权利。社会保障权作为公民的基本权利直接规定在我国宪法中，第14条第四款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”第44条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度，退休人员的生活受到国家和社会的保障。”第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”宪法关于社会保障权的规定是原则的和概括的，尚需通过法律规定社会保障派生权利而使基本权利具体化和直接化，如《社会保险法》第2条规定：“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”《教育法》第37条规定：“国家、社会对符合入学条件、家庭经济困难的儿童、少年、青年，提供各种形式的资助。”《义务教育法》第10条除规定对接受义务教育的学生免收学费外，还规定国家设立助学金，帮助贫困学生就学的义务。《就业促进法》第2条规定：“国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大就业。”由于受政治、经济、文化等因素的影响，社会保障具体权利的确认和实现程度存在差异并不断发展变化。

2.社会保障权的制度保障及其完善。只有不断完善现行社会保障制度，构成社会保障权的各项具体内容才能逐步从应然权利转化为法定权利、实然权利。从我国的情况来看，上述社会保障权利体系结构不仅能与现行社会保障制度相契合，而且弥补了目前权利保障的不足，为完善社会保障法律权利体系提供了目标框架。

我国收入保障制度层次多样、内容丰富，涵盖了现代社会各种主要的收入风险，基本上可以满足人们对于收入的基本需要。济贫性收入保障权通过自然灾害救助制度、贫困地区救助制度、农村五保供养制度、农村居民最低生活保障制度、城市居民最低生活保障制度、城市流浪乞讨人员救助制度和廉租住房保障制度得到保障。防贫性收入保障权主要通过城镇职工基本养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度、失业保险和工伤保险制度得到保障，基本医疗保险和生育保险中也含有防贫性收入保障权的内容，其具体利益主要表现在：养老金，适用于达到一定年龄的老年人口；生育补助金，其保障水平与人口政策相关；失业津贴，对连续领取时间进行了限制；疾病补助金，区别于疾病治疗费用，是对因病而致收入减少的补偿，主要适用于长期患病的劳动者；伤残抚恤金，适用于丧失工作能力者；遗属恤金，是对死亡劳动者家属的经济补偿。但从权利主体范围来看，不仅某些群体没有被纳入制度设计，即使进入覆盖范围的人员也存在“应保未保”的问题；从具体制度之间的关系来看，权利内容的“重叠”与“真空”并存，城乡分割的二元格局一直延续下来。对此，应以济贫、防贫为目标和标准整合现行制度，使城乡居民得到平等的收入保障。

公民的健康保障权主要通过城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度得到保障，工伤保险和生育保险也是对健康保障权的保障。从权利主体范围来看，远远超过收入保障制度和发展保障制度的覆盖范围，在制度设计上涵盖了所有公民，在具体实施中也平等地将绝大多数城乡居民纳入保障范围。但从权利内容来看，更侧重于医疗保障，可是“看病难”、“看病贵”的问题依然突出，难以充分满足人民群众的基本需要，城乡居民实际享有的医疗服务待遇水平仍有很大差距。应发挥政府作用，加强农村及偏远地区的医疗卫生资源配置，并突出医疗机构的公益性质。

我国社会福利制度体现了一些发展保障权的内容，教育保障权通过义务教育和高等学校奖助学金制度，就业保障权通过优抚安置、就业服务和就业援助得到一定的保障。与收入保障权和健康保障权相比，发展保障权满足的是更高层次的需要，不仅受到经济社会发展水平的制约，而且受到主流文化价值理念的影响，权利确认和实现的局限较大。发展保障权更注重公民个体的参与性，使国家的责任界限和义务范围的界定较为模糊，同时国家的积极作为义务受财力、可利用的资源等的限制，使发展保障权在性质上不具有可诉性，公民难以通过司法方式使权利得到救济。归根结底，发展保障权的确认和实现程度是由社会文明程度决定的，因此，最重要的是加强社会建设，坚持可持续发展，实现包容性增长，通过经济社会的全面发展进步来推动和促进发展保障权的实现。

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D632

A

1002-7408（2011）05-0009-04

教育部人文社会科学研究青年基金项目（10YJC820156）；中国法学会部级法学研究课题(CLS-D1024)；陕西省社会科学基金项目(10G033)。

张姝（1973－），女，吉林舒兰人，西北政法大学经济法学院副教授，法学博士，研究方向：社会保障法学。

[责任编辑：张亚茹]